我国新农村建设规划的实践与思考

我国新农村建设规划的实践与思考

一、国内路径,国内实践探索以“示范”与“推进”为核心的新农村建设探索在国内一新农村建设始于1999年，2005年9月突出进入“中国现代化进程中的重要历史任务”的高度。这是中国现阶段规划城乡发展的新概念。为贯彻落实中央建设社会主义新农村的战略部署,建设部发布了《关于村庄整治工作的指导意见》(建村174号),并通过《村庄整治技术导则》编制课题组进行了江西、四川、浙江及辽宁四个试点村的整治规划编制,进行新农村建设的示范。此后,相关新农村建设的规划实践即以此模式开始了全国各地的“示范”与“推进”。例如,重庆市于2006年3月启动了旨在探索一套适合重庆地域特色的新农村建设路子的“千百工程”。综观目前我国的新农村建设及相应的规划编制工作,成绩固然可喜,但所存在的问题也很多。(一)全面加强村庄环境整治工作近年来,我国工业化、城镇化步伐加快,国民经济持续快速增长,但城乡之间的发展差距却越来越大。对此,中央及时明确了对农业、农村、农民实行“多予少取放活”及“工业反哺农业、城市支持乡村”的方针。为贯彻该方针,建设部出台了“村庄整治技术导则”,并以试点村的规划编制为案例为我国新农村建设提供样板示范。随之,在韩国“新村运动”的感召下,我国各地掀起了侧重于尽快完善农村基础设施、改善农民居住环境、整治村容村貌等以政府投入为主、见效快的村庄环境整治工作。这是新农村建设规划开始阶段的主要走向。涉及成果:成都市双流县永安镇白果村整治规划、辽宁省沈阳市大民屯镇方巾牛村整治规划、江西省宜春市高安市八景镇上保蔡家村整治规划、浙江省绍兴县杨汛桥镇麒麟村整治规划。主要问题:村庄环境整治规划于今观之,有在短期内明显改善农村生产、生活环境的作用,从而振奋农民精神、焕发农村新貌。但其弊端也不少。部分村应不考虑自身与试点村的经济社会环境及历史文化方面的差距,不切实际地片面强调“新貌”、“整齐”、“集中”、“现代”等形象性内容,造成了资源浪费及“只见新房、不见新村”的现象,甚至不少地方还出现了违背农民意愿强迁、强建、毁林、拆房等事件,极大地伤害了农民建设新农村的积极性。(二)第三阶段:规划以村为单位,立足于村域自我发展能力提升,以农业产业化、农村设施改造及农民增收为目标进行新农村建设是这一阶段规划编制的特征。由于受建设资金限制较大,全国各地普遍采用了“以点带面、分期实施”的工作推进办法,推行划分“示范村、推进村、跟进村”的新农村分期建设体系。涉及成果有:永川市双竹镇凤龙桥村新农村建设规划、永川市南大街办事处黄瓜山村新农村建设规划、永川市朱沱镇四望山村新农村建设规划、永川市红炉镇会龙桥村新农村建设规划。(四村均为重庆市级新农村建设“千百工程”中的“百村示范”村)主要问题:规划以村为单位,拘泥于示范村的行政范围,造成了规划上无法同国家小城镇规划等上层次规划体系衔接的困难,同时农业产业基地建设、基础设施及公共服务设施体系的完善也非一村之力所能完成,非一村之域所能协调。因此该阶段规划虽避免了先期规划重建设、轻发展的片面性,但也带来了相应的解决问题的局限性,其实施效果也有不确定的地方。另外,规划无法有机协调“政府主导、农民主体、社会参与”三方的共建利益关系,在实施效果方面也有人为拉大示范村与其他村之间差距的问题。(三)基于利益整合的新农村建设规划编制以镇(乡)为单位,其所辖各村立足自身资源优势错位发展,借助国家已确立的相对完善的规划体系及其指导实际建设工作的权威性,自上而下与自下而上相结合的区域新农村协调发展规划,是目前新农村建设规划发展的新走向。规划的重点在于“统筹城乡发展”,协调“政府、企业、个人”在新农村建设领域中的利益关系以形成合力,同时在农村居民点体系建设、产业发展体系构建、基础设施与公共服务设施体系完善等方面进行区域统筹,体现出规划的科学性、前瞻性与可操作性,使建设控制指标有理有据。涉及成果:四川省成都锦江区“五朵金花”新农村规划、重庆永川市青峰镇新农村规划。主要利益:1.规划编制的着力点在村,而着眼点在镇(乡),保证了规划与上层次规划的衔接,体现了规划的自上而下与自下而上的结合,也保证了“政府主导”与“农民主体”在新农村建设领域中的角色定位。2.将新农村建设规划放大到更大的镇(乡)区域,有利于区域城镇化与工业化的顺利推进,协调城乡与工农关系,科学、合理地配置发展资源,保证各基层村之间形成良性互促、共同发展的格局。3.新农村建设的区域协调发展规划,明确了各基层村分期建设的时序,将目前示范村的优先发展界定为新农村建设工作的一个突破口,其最终目标是实现区域内各基层村的共同富裕。二、在区域视角的指导下，建设新农村建设模式(一)区域协调发展是新农村建设的终目目标区域协调发展格局中的新农村建设:新农村建设,不是某一或某几个基层村的建设,而是基于缓解区域矛盾、谋求区域协调发展目标的,既有整体、又有个体的科学发展观指导下的新农村建设,它要求、也必然是“生长”在区域社会、经济、环境的协调发展土壤中。新农村建设指向下的区域协调发展:区域协调发展目前面临的最紧迫任务是缩小城乡差距与工农差距,这也是新农村建设的最终目标所在。因此,区域层面的“统筹城乡发展”,就是通过新农村建设,举全社会之力和国家之力尽快解决“农村穷、农业难、农民苦”的“三农”问题,谋求区域的可持续协调发展。(二)在区域视角的指导下，建设新农村建设规划模式上述两概念的有机结合,成为建构区域观指导下的新农村建设规划模式的关键(见图1)。该模式的实践意义在于:1.基于地域人居环境发展的聚居点体系构建通过对镇(乡)区域内现有村民聚居点体系的调研,理清地域人居环境发展演变的脉络,在区域协调发展的框架内,强化、明晰“城与乡”、“镇与村”的关系,重建符合当前村民生活要求和区域发展要求的新型聚居点体系。2.总体布局的划分模式强调小城镇规划内容在新农村建设规划中的延续,也体现中心聚居点修建性详细规划与镇(乡)区域协调发展规划的总体布局。这里,镇(乡)区域协调发展规划及村级建设规划两个层面各自有其侧重的方面,前者以农业产业基地建设、基础设施与社会服务设施体系配套建设和村民聚居点体系布局为重点,去指导、控制下层次的村落聚居点建设规划;后者以村落聚居点风貌建设、村民住屋及环境整治为侧重,是镇(乡)区域协调发展规划的落实与补充、完善。3.体现了规划的严肃性区域观指导下的新农村建设规划模式以小城镇规划的落实为纽带,强调了包括小城镇规划在内的上层次规划对新农村建设规划的指导和控制作用,延伸了我国目前规划体系对我国经济建设的服务链条,突出了规划主旨对我国各层面建设活动进行指导的连续性,体现了规划的严肃性。特别是该模式强调了“政府主导”角色及规划力量的引入,有助于改善目前我国农村建设领域普遍存在的散、乱、杂、差现象。(三)建设时序,“区域协调说”1.区域协调发展同新农村建设在目前我国“统筹城乡发展”战略中是一种相辅相成的关系。新农村建设规划中必须增强区域协调发展精神的贯彻和落实。2.新农村建设工作推进中允许一部分有条件的基层村先行一步。这绝不是片面地强调一般村的“奉献精神”,制造贫富分化,而是协调区域发展的一个必经阶段,是全面提升农村建设质量、保障农村全面富裕的前提。因此,新农村建设规划必须从区域协调发展的层面通盘考虑孰先孰后的建设时序。3.新农村建设中仅仅就一个村谈一个村的问题是无法实现真正意义上的农村复兴,而且容易造成新农村建设规划同包括小城镇规划在内的上层次规划的脱节,并进一步形成新农村建设规划的相对孤立性,而无法保障其顺利实施,也可能由于审批主体的不确定,为一些人牟取私利提供可乘之机。综上所述,区域观指导下的新农村建设规划模式的建立是实现区域协调发展、构建和谐社会的一个必要条件,它将为真正解决“三农”问题、统筹城乡发展提供契机,也将为广大农民群众带来真正看得见的利益,保障绝大部分村民的共同富裕。三、模式实践—模式实践——以永川市青峰镇新农村建设规划为例(一)永川市构建新农村十六届五中全会后,重庆市启动“千百工程”,永川市人民政府及各主管职能部门积极行动起来,开展新农村建设规划编制工作。永川市建委将毗邻城区的青峰镇下辖五村确定为其第一批开展新农村建设的村庄,并于2006年6月委托重庆大学建筑城规学院进行新农村建设规划的编制。重庆大学“永川市青峰镇社会主义新农村建设规划”项目组成立伊始,就结合此次规划任务明确提出了“以镇为单位进行新农村建设规划”,将其作为“区域观指导下的新农村建设规划模式”应用于新农村规划实践的一种探索尝试。(二)规划上的衔接结合区域观指导下的新农村建设模式,项目确立了“以镇为单位进行新农村建设规划”的相关规划理念:1.“上下衔接”——新农村建设规划由于建设主体的特殊性,要求其必须是“从农村中来再回到农村去,首先必须符合农民的意愿”,在青峰镇新农村建设规划中,完成了大量现状调研及村民意见征集工作,这是规划“自下”的要求;而当新农村建设规划需要以“镇”为单位编制规划时,规划就必须与先期完成的小城镇规划及其他上层次规划衔接,“以镇为单位进行新农村建设规划”使得《青峰镇小城镇规划》主旨在青峰镇新农村建设规划中得以延续,这是规划“自上”的要求。因此,自上而下与自下而上相结合的“上下衔接”规划理念在此次新农村建设规划这个层面上得到了统一。2.“错位发展”——从镇域协调发展的角度看,其所辖各村的发展优势各不相同。国家提出的新农村建设“二十字”首先明确的是“生产发展”,因此结合各村自身优势发展生产,强调立足其比较优势的“错位发展”理念就成为青峰镇新农村建设规划的必然要求。3.“区域统筹”——我国的农村建设由于历史原因而欠账太多,现阶段各村发展差距较大,而目前全面建设新农村又受建设能力的制约,因此分期建设成为必然,即集中力量先期完成一批条件相对较好的重点村庄,继而带动农村的全面复兴。青峰镇新农村建设规划通过对各村的实地调研及发展分析,从区域统筹的角度提出了“一村带动、四村跟进”的建设路径,并在产业布局、聚居点建设、土地利用、设施完善等区域协调发展的角度构建青峰镇的新农村,这有利于镇与村之间的协同发展,有利于协调村民间的利益及矛盾,避免其他近期非重点建设的村被边缘化而伤害村民感情,产生新的不和谐因素。(三)特色产业发展规划1.青峰镇概况——永川市地处成渝经济带上,渝西区域性中心城市。青峰镇位于永川市区西郊(见图2),幅员面积49平方公里,辖5个村、1个居委会、132个社,总人口2.6万人,耕地面积2.5万亩,是重庆市及永川市的“蔬菜基地”、“李子之乡”。青峰镇北依阴山,地貌以浅丘低谷为主,气候温和,年均气温17.8℃,年均降雨量1042毫米,雨热同季,土壤以灰棕紫泥土为主,土地肥沃,宜种性广。青峰镇主产水稻、玉米、小麦、红苕等粮食作物。2005年,青峰镇社会总产值为21531万元,比上一年增长25.4%。其中第一产业产值为5419万元,占社会总产值的比例为25.2%;第二产业产值为9029万元,占总产值的比例为41.9%;第三产业产值为7083万元,占比例为32.9%。农民人均纯收入达3719元。青峰镇所辖的五个村,其基本情况见表1。其中,胡豆坪村紧邻永川城区,其大部分土地到2020年以后将逐渐成为永川市城市建设用地;凌堂阁村地势平坦用地条件较好;佛岩寺村、牌坊坝村、莲花石村用地多为山地,其中莲花石村境内有莲花石水库,为永川市主城区饮用水水源之一。2.特色产业体系规划——通过实地调研,明确了青峰镇的现状优势产业为:胡豆坪村已建成一定规模的、以家具制造——食品加工——机械加工——建材生产为主的小企业创业基地;青峰镇五村均为永川市重要的生态蔬菜供应基地,2005年蔬菜种地用地达到了17015亩,产值3525万元;镇域内还分布有较大规模的蚕桑及李子生产基地,2005年的种植面积分别达到了3500亩及6000亩。据此编制特色产业发展规划(见图3)。农业产业化规划——青峰镇应抓住永川市建成重庆市域城镇体系的大城市之机及借助自身的区位优势,尽快实现由传统粗放型农业向城郊型农业的转变。胡豆坪村近期完成3000亩无公害蔬菜基地建设,佛岩寺村和凌阁堂村远期各完成2000亩无公害蔬菜基地建设;佛岩寺和牌坊坝村的近山丘陵地区重点建设8000亩以李子为主的优质水果种植基地,山地区域规划发展5000亩畜牧基地;莲花石村发挥其植桑养蚕的传统优势,远期完成4000亩良桑种植基地建设;阴山山脉地区发展林业。工业发展规划——进一步完善胡豆坪小企业创业基地建设。在现状已有家具制造、食品加工、兽药生产、机械加工4大类42个企业发展的基础上,规划要求进一步完善基地建设的相关配套设施,壮大发展规模,形成产业集群;佛岩寺村规划布局建材产业发展基地;同时规划各村立足现有特色农副产品加工的优势发展竹器加工、粮食加工等产业。第三产业发展规划——规划依托永川市城市建设和青峰镇新农村建设中一、二产业的空间布局,建设以下三产项目:胡豆坪村临永川市一环路建设物流基地和家具展销中心;发展以农家乐及生态农业观光为主体的农家体验休闲旅游活动;完善金融、信息及咨询等生产性服务业,加强工商领域协会的组织建设,为中小企业提供多方面的资金及信息等资源,扶持企业的发展。3.新农村建设村民聚居点空间布局规划——项目组依据对现状村落分布情况、村民聚居意愿的调查及新农村建设的特色产业布局规划,在多次征求永川市、青峰镇、各村及村民意见的基础上,提出了“四心(中心聚居点),三十三点(基层聚居点)及保留若干现状散居户”的村民聚居点体系空间布局规划(见图4),并结合重庆市新农村建设宅基地使用的相关标准明确了各级聚居点的建设规模。规划后,农房建设用地节约面积达4069.1亩,农房建设用地的集约利用将保障新农村建设中的二、三产业发展及基础设施和公共服务设施的建设。同时,结合村民聚居点体系的空间布局规划及市政基础设施建设规划以及村民的搬迁意愿、现实可操作性等条件,规划提出了近期(2006-2008年)、中期(2009-2010年)、远期(2011-2020年)三个建设期,并明确了各级聚居点的建设时序(见图5)。4.道路交通等基础设施体系及公共服务设施体系建设规划——以道路交通体系规划为例(见图6),通过对青峰镇五个村现状道路的调研,在保证区域产业发展、各级聚居点建设及方便村民出行等前提下,尽可能利用现有的道路设施,最大限度地节约建设资金,完善道路骨架。为此,规划道路骨架基本延续了现状道路网络,并以道路拓宽为主要建设方式,需新建的道路为7083米,从而形成了以永寒路为主骨架的新农村建设