土地管理是土地政策的基础

土地管理是土地政策的基础

11月初的早晨，记者的手机被河北省某地区的张先生重新安置。因土地征用补偿，他多次前往北京。这是记者的第三个请求。但与前两次不同的是，他不再强烈要求记者去他那里现场采访，而是求证一份文件的真实性。头天下午，他从有关信访部门得知，国家新出了一份文件，对征地补偿标准和安置方式都出台了新的政策，地方政府将会很快落实。不久前刚刚下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，就是以这种质朴的形式走进了一个中国普通农民的心里。记者告诉张某，国务院下发的这份《决定》，对如何提高征地补偿标准和拓宽安置途径，增强征地的透明度、保障农民的知情权和发言权，甚至土地补偿费的具体分配原则，都给出了明确的政策和提出了严格的要求。10月28日，国务院已召开全国电视电话会议，温家宝总理在会上讲话，亲自部署《决定》的贯彻落实。10月29日，国土资源部召开部务会议，讨论并原则通过了7份与国务院《决定》配套的具体文件。其中一份重要的文件，就是《关于完善征地补偿安置制度的指导性意见》，不久就会下发。虽然并未谋面，但隔着电话线，记者仍然深深感到了这位农民的激动与兴奋。他连声说道：“太好了，太好了！这下子我们讨说法又有了新的依据了！”不过，他随后突然沉默了几秒钟，继而低声问记者：“您说，中央的这份文件能很快落实吗？”这是一个普通农民心存的疑虑，这又决不仅是存在于一个农民心中的疑虑。事实上，至少从1997年中央出台11号文件开始，严格土地管理、切实保护耕地的思路，就已成为中央关于土地问题的基本方针和重要决策。以此为基点，政府采取了一系列的措施，包括修订法律，实行机构和行政管理体制改革等，力图从体制、机制和法制等多个方面，构建严格管理土地的制度。这些重要决策和举措，大大提升了土地管理在国民经济中的作用和地位，也大大推进了中国地政改革的进程。然而，盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等现象仍然普遍存在，违法批地、违法用地的行为仍然在各地大量发生……其中更让人不安的一个事实是，地方政府已成为土地违法的主体。从去年清理全国土地市场开始，尤其是今年土地市场治理整顿以来，所发现的大量土地违法现象和问题，都促使中央政府，以及所有关注土地管理事业的人们两次思考和面对一个共同的课题———如何建立最严格的土地管理制度？如何落实最严格的土地管理制度？国务院28号文件———《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，就是从制度和政策上对这一问题的全面解答。一《决定》是土地管理基本制度的继承和拓展,是一个跨2004年10月,国务院28号文件（以下简称《决定》）出台，一系列强化土地管理的政策措施推出，奏响了新一轮中国地政深化改革的进行曲。这个原本普通的日子，与1997年4月一样，在中国土地管理史上意义非凡。10月28日，国务院召开全国电视电话会议，温家宝总理发表重要讲话，曾培炎副总理主持了会议。国务院有关部门和各省（区、市）政府的主要负责人都参加了会议。据悉，会议间隙，一些曾经参与过中央1997年11号文件讨论、制定或实施的老同志纷纷评点：“《决定》是中央强化土地管理的第二个11号文件”，“《决定》将给地政改革掀起一个新的高潮”……1997年4月，中共中央、国务院下发的11号文件，即《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》，是迄今中央和国务院关于加强土地管理和耕地保护最重要的一份文件，在中国地政史上具有划时代的意义。11号文件最大的亮点，是在明确指出“土地管理和耕地保护是事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题”的同时，提出了土地用途管制的原则和保持“耕地总量动态平衡”的要求，确定了建设占用耕地要保证“占一补一”，控制城市建设用地规模，加强农村集体土地管理、国有土地资产管理以及土地管理执法监察的政策思路。这些重要思路成为1998年修订现行《土地管理法》时所遵循的基本原则，并据此构建了今日中国的土地管理基本制度和体系框架。时隔7年，国务院再次就强化土地管理形成一份重要文件，也就是国务院《决定》。分析文件所包含的五大类二十五项规定，不难看出，《决定》是对上述思想体系和基本制度的继承和深化，也是在现行法律框架内对现行土地管理基本制度的完善。比如，强调严格执行土地管理法律法规，要求严格按法定权限审批土地、严格执行占用耕地补偿制度、严格依法查处违反土地法律法规行为；比如，要求加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理，加强土地利用计划管理、建设项目用地预审管理以及村庄建设用地管理；又如，强调严格保护基本农田等。这些都与11号文件以及现行土地管理法律制度的基本要求一脉相承。不过，《决定》在具体政策和措施上，对现行土地管理制度进行了创新，并针对现实操作中所出现的种种问题，推出了一系列具体实在的举措。比如，对占补平衡提出按等级折算的质量要求，要求占用基本农田必须执行最高标准的征地补偿等。此外，《决定》还在执行方式上采用了改革的方法，并在具体措施方面对现行制度有所突破。比如对征地补偿标准与安置方式的新规定等。从这些方面看，《决定》的特点在于“落实”，即以更具针对性的具体制度与细密化的措施，保障严格的土地管理制度落到实处。这一特点与《决定》出台的背景有着密不可分的联系。据参与《决定》具体起草工作的有关负责人透露，《决定》出台主要基于两方面的背景：一是去年以来通过全国土地市场治理整顿，揭露了现行土地管理方面存在的一些问题，再次说明中国必须坚持和推进世界上最严格的土地管理制度；二是今年以来中央采取了宏观调控措施，土地政策成为参与宏观调控的两大基本措施之一，地政的重要性再次得到中央的高度重视。这为土地管理制度的深化改革奠定了基础、创造了条件。此外，现行《土地管理法》自1999年实施以来，在实际操作中也出现了不少问题。当然其中主要是执法不到位、管理不严格的问题。但是其中是不是也有法律制度本身的缺陷问题？究竟哪些问题属于法律制定得不完善，哪些问题属于法律执行不规范？根据中央、国务院领导同志的要求，国土资源部及一些相关部门，对此反复进行调查研究，得出的一致结论是：现行《土地管理法》及其配套法规虽然在某些方面还尚待进一步完善，但从总体上看，它们已基本构建了较为严格的土地管理制度，基本体现了最严格管理土地的精神。如对地方政府违反《土地管理法》的行为，不仅《土地管理法》，而且《刑法》都有严格的处罚规定。因此，当前存在的主要问题还是执法不严的问题。一方面，长期以来，面对地方政府成为土地违法主体的种种现象，国土资源管理部门确实是不好管也管不住；但另一方面，国土资源管理部门的“执法”方式也确实存在一些问题，许多地方依然在用旧的计划经济的方式来执行新的土地管理法律制度。新目标，旧路径，自然是走不通的。因此，《决定》的重点是从制度上解决从严执法的问题。它是按市场经济的办法，本着改革的思路，把法律制度的执行往前大大地推进了一步。有业内人士评说，《决定》在现行法律框架下将地政改革“推到了极致”。从某种意义上看，这个评价并不过分。因为，11号文件主要思考和解决了如何构建最严格土地管理制度的体系和框架问题，而《决定》则是从具体措施制度化的层面，来探索解决如何落实最严格土地管理制度的问题。如果说，当年的中央11号文件奏响了土地管理的改革之曲，那么，今日的国务院28号文件（即《决定》），则使这支地政改革之曲进入新的高潮。一“土地管理体制改革要搞好”对土地管理深化改革的研究，国土资源部从去年11月就开始着手了。当月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，明确提出“要实行最严格的耕地保护制度”。一个月后，也就是2003年岁末，国土资源部部长孙文盛在全国厅局长会议上讲到2004年要重点抓好的工作，第一项就是“要落实最严格的耕地保护制度”。当然，正式组织专班人马，对如何建立土地管理长效机制展开研究，是在温家宝总理的亲笔批示后。今年4月29日，为配合全国土地市场治理整顿，国务院决定暂停农地转用半年。6月7日，温总理写下“在暂停审批建设用地期间，一要抓好土地清理整顿，二要着手研究制定管理制度”的重要批示。国土资源部随后立即相继召开部党组扩大会议和土地管理制度建设专家座谈会，分别听取部内外中层干部和国内知名专家的意见和建议。7月19日，部党组决定成立加强土地管理制度建设领导小组，孙文盛部长任组长，李元、鹿心社副部长任副组长，部政策法规司司长甘藏春、土地利用司司长胡存智为小组成员。领导小组下设文件起草小组和制度建设协调工作小组。土地制度建设研究工作随后正式启动。有几个巧合的日子，对于《决定》内容的最终形成意义重大。8月13日，曾培炎副总理在听取国土资源部关于土地市场治理整顿阶段性检查验收和土地管理制度建设情况汇报后，对文件的指导思想、框架和主要内容作出了明确具体的指示。9月13日，温家宝总理主持召开第64次国务院常务会议，对国土资源部起草的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（代拟稿）进行审议和讨论。会议明确提出，文件主要是针对暂停农用地转用审批结束后，如何进一步严格土地管理，巩固土地市场治理整顿成果，防止出现“反弹”。会议还对文件内容提出了具体修改和完善的意见：一是要突出法治，严格土地管理法律法规的执行，着重解决有法不依、违法不究、执法不严的问题；二是加强土地利用总体规划和土地利用计划的管理，强化规划的调控作用和计划的指令性管理；三是加强征地的实施管理，做好被征地农民的安置补偿，核心是保护农民的土地财产权；四是注重利益调节机制，重点是土地收益分配机制和强化地方政府在土地管理中的责任，严格责任追究制。10月13日，温总理主持召开第66次国务院常务会议，审议并原则通过了修改后的《决定》（代拟稿）。一串串枯燥的数字，一张看似乏味的时间表，深深印证了国务院领导对地政管理深化改革的重视，也见证了国土资源部及相关部门领导为推进改革和出台《决定》所付出的努力。有关人员曾作过一个初步统计，在《决定》形成过程中，除了先后两次主持召开国务院常务会议，亲自审议《决定》代拟稿，温家宝总理对《决定》的制定还先后3次作重要批示。6月7日，他批示“要着手研究制定管理制度”；8月20日，他批示，文件要抓紧起草，充分听取各方面意见，并强调要适应社会主义市场经济体制要求，贯彻改革精神；9月9日，他在新华社反映土地问题的一份《国内动态清样》的批示中，再次强调要制定严格的土地管理制度，改革土地管理机制的问题。并指出，从国家宏观调控的实践来看，土地的合理控制，直接关系到经济结构的调整、经济体制的改革和经济增长方式的转变，也直接关系到农民的长远利益和国家的长治久安。因此，他强调，“土地管理体制改革要搞好”。分管土地管理工作的曾培炎副总理亲自领导《决定》的起草、修改工作。除了多次听取汇报，他还直接对《决定》起草和修改的有关情况作了指示，提出具体修改意见，并先后4次带队到各地召开座谈会，听取了广东、江西、福建等16个省（市），以及深圳、大连、宁波3个计划单列市的领导对文件的意见和建议。国务院其他分管具体工作的领导同志也多次参与组织和指导《决定》起草及修改工作。国土资源部除了由孙文盛部长亲自挂帅，李元、鹿心社两位副部长直接组织指挥，部党组对《决定》的起草和修改工作多次开会研究。《决定》出台后，负责《决定》及其配套文件具体起草工作的甘藏春、胡存智两位司长深有感慨地对记者说，《决定》是在国务院领导下、在部领导直接指挥、指导下，经反复研究、反复修改、多方征求意见后出台的。所以整个起草和修改过程虽然辛苦，但工作班子并不感觉很累，而是觉得非常自豪。因为土地管理工作得到国家如此高度的重视，地政深化改革的道路一定会越走越宽。另据了解，国土资源部文件起草小组还两次征求了中农办、中编办、最高人民法院、最高人民检察院、国家发展和改革委员会、监察部、财政部、劳动和社会保障部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、审计署、国家税务总局、中国民用航空总局、国家统计局、国家林业局、国务院法制办公室、国务院研究室、银监会等23个部门的意见。记录文件起草的有关历程是枯燥的，但不无意义。因为，记者深深感到，这从一个侧面显示了《决定》的“政治含金量”。土地征收补偿制度体制改革用行政手段调控，是特定历史条件或经济形势下，政府采取的特定的阶段性行为；用经济手段调控，是市场经济条件下政府依照市场经济规律，建立有效利益调节机制的必由之路；用法律手段调控，是法治国家和法治社会各项法律、政策和制度有效施行的重要保障。解析《决定》的具体内容，一个最直接的结论是，《决定》综合运用了法律手段、经济手段和必要的行政手段，对深化改革、实现土地利用方式和管理方式的根本转变，将起到良好的促进作用。注重运用法律手段，有助于落实从严管理的方针。现行的土地管理法律制度是严格而具体的。当前最突出的问题是有法不依、执法不严、违法难究，真正落实世界上最严格的土地管理制度，必须坚持严格执法、有法必依、执法必严、违法必究，在严格执法上，必须动真格的。立足运用经济手段，有助于调整利益机制。与历次“圈地”热相比，这次土地市场治理整顿中所发现的大量圈地、乱占滥用耕地的特点是，一些地方以牺牲农民利益为代价，低价甚至“零地价”出让土地，进行“招商引资”，追求短期利益和政绩。因此，切断“圈地”的利益驱动源，防止恶性循环，必须建立有效的利益调节机制，理顺中央与地方、政府与用地者以及被征地农民等多方利益关系。必要的行政手段，有助于进一步推动和深化土地管理体制改革，以一定的政府强制力促进土地管理利益机制的形成。解析《决定》的主要内容，可以看到，尽管《决定》涉及五大类二十五条具体措施，但从总体上看，可分为三大类。一是改革新举措，即我们通常所说的“创新”、“亮点”；二是严格管理；三是加强基础工作。那么，《决定》的“亮点”究竟有哪些？《决定》推出的新举措很多，规划和计划的管理方式、征地补偿安置办法、农民集体建设用地流转、土地执法监察体制、新增建设用地有偿使用费收缴方式、建立国有土地收益基金等。具体分析，较重要的新举措大致有以下几条：其一，完善征地补偿办法，提高补偿标准。针对当前征地面临的最突出问题———补偿标准不高、补偿不到位、安置不落实等，在不突破现行法律框架的前提下，解决了一个征地补偿安置的原则问题，即除了《土地管理法》规定的保证被征地农民生活水平不降低外，增加了一条“长远生计有保障”。同时，为征地农民提高补偿标准，明确了两个途径：一是省级政府批准提高安置补助费；二是土地补偿费和安置费超过30倍仍然达不到农民现有生活水平的，政府可以动用当地的国有土地收益予以补贴。完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。———摘自《决定》第十二条其二，完善征地安置办法，拓宽了安置途径。其突破点主要在于：一是提出对有收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股；二是提出要将征地后失地的农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。相比于以往“一次性补偿”的做法，这一突破有利于将“切实保障被征地农民的长远生计、维护社会稳定”的政策目标落到实处。妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。———摘自《决定》第十三条其三，在健全征地程序方面，强调了农民的权益保护。为保障其知情权，提出要在征地报批前，就必须将有关事项告知农民；为保障农民的发言权，强调要组织听证；为有效解决征地补偿安置中的争议，让农民权益得到公正、合理的保护，提出要建立、完善协调和裁决机制。健全征地程序。征地依法报批前，拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径要告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。———摘自《决定》第十四条其四，要求省级政府制定土地补偿费在农村集体经济组织内的分配办法，并强调要以“土地补偿费主要用于被征地农民”为原则。这实际上是要求在征地补偿安置时淡化所有权，保障使用权，对进一步保障农民的土地经济权利，会起到良好的推动作用。加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织的成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。———摘自《决定》第十五条其五，允许集体建设用地可以依法流转。这是《决定》改革力度最大的一点，因为它突破了现行法律，其实质是在一定范围内和相当程度上赋予了农民较完全的土地财产权。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。———摘自《决定》第十条其六，在强调健全土地节约利用和收益分配机制的同时，代替以往“集约用地”的提法，首次提出了“节约用地”的概念，强调要把节约用地放在首位。仔细分析，“节约用地”外延，比集约用地大。集约用地只是节约用地的一部分，严格讲，它只是一个经济指标，即单位面积的投入与用地面积的一个产出比。节约用地的内涵比集约用地要丰富。节约用地，如工业节约用地，不仅指单位面积内土地的投资强度、容积率等，还包括建设用地尽量少占好地，多占荒地、废弃地等，这是节约用地的范畴。又如“对花园式工厂”、城市广场建设等作出的用地要求，也是节约用地的范畴。因此，“节约用地”的提出，在某种意义上可说是重新界定了合理利用土地的方向。实行鼓励节约和集约用地政策。把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。新上建设项目要充分利用现有建设用地。开展对存量建设用地资源的普查，研究制定鼓励盘活存量的政策措施。要按照集约用地原则，调整有关厂区绿化率的规定，不得圈占土地搞“花园式工厂”。在开发区（园区）推广多层标准厂房。对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。基础设施和公益性建设项目，也要节约合理用地。今后，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同。对工业项目用地必须有投资强度、开发进度等控制性要求。土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。———摘自《决定》第十六条其七，提出建立耕地保护责任的考核体系，严格土地管理责任追究制。首次从行政考核制度上强化了省级政府保护耕地的责任。这是以行政手段约束地方政府，对加强地方政府领导严格管理土地的责任感，无疑将起到强有力的督促作用。建立耕地保护责任的考核体系。国务院定期向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。各省、自治区、直辖市人民政府每年要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况。实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度。对认真履行责任目标，成效突出的，要给予表彰，并在安排中央支配的新增建设用地土地有偿使用费时予以倾斜。对没有达到责任目标的，要在全国通报，并责令限期补充耕地和补划基本农田。对未完成耕地保护责任考核目标的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农田图件备案工作的，要严肃追究责任，同时，责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。———摘自《决定》第二十二条、第二十三条其八，提出为完善土地执法监察体制，要建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员。这是国土资源管理部门将再次实行行政管理体制改革的一个重要信号，也将是中央政府有效约束地方政府土地违法的一个重要行政手段。强化对土地执法行为的监督。建立公开的土地违法立案标准。完善土地执法监察体制，建立国家土地监察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地违法行为。———摘自《决定》第二十四条其九，实行土地统一登记。这是一项重要的改革，是今后努力的一个方向。统一登记，才能保证交易安全。过去计划经济体制下，不太重视不动产权保护，因此实行的是按部门、按隶属关系来登记。进入市场经济后，不动产权得到重视，形成了新的利益格局，需要有与之相配套的新的政府规范。《决定》是第一次以国务院文件的形式明确要求实现土地统一登记，这将成为土地管理具体业务工作上一项力度相当大的改革。国土资源部要会同有关部门抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查，保证土地数据的真实性。———摘自《决定》第二十五条其十，在加强农村宅基地管理方面，提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少挂钩”。中国集约用地的潜力在农村，这一措施有利于在推进农村建设用地整理、挖掘农村集约用地潜力。加强村镇建设用地的管理。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地大面积转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。禁止城镇居民在农村购置宅基地。———摘自《决定》第十条其十一，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。这是一条以经济手段调节利益机制的有力举措。通过加大用地成本，促进节约用地。在加强耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税征收管理的同时，进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。———摘自《决定》第十六条其十二，在推进土地资源市场化配置方面，拿出了新的有力措施。如经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用，工业用地也要创造条件逐步实行招拍挂制度等。这些措施一旦施行，将大大加快中国的土地市场化进程。推进土地资源的市场化配置。严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。除现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权。———《决定》第十七条其十三，探索建立国有土地收益基金。这是从利益机制上遏制地方政府“多卖地”等短期行为的有效措施。因为国有土地收益实行基金式管理后，地方政府就不能随意卖多少地花多少钱。“卖地”一旦与“花钱”脱钩，多卖地的动力就没有了。探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为。———摘自《决定》第二十条其实，就《决定》内容作具体分析时，我们也可以感觉到，二十五条每一条都有新意，比如严格管理和执法方面，有些内容尽管是对现有制度和规定的重申，但在具体落实上也推出了新的措施。一是占补平衡如何保证质量问题。《决定》强调严格执行占补平衡制度的同时，提出补充耕地的数量和质量要实行按等级折算的要求，以防止占多补少，占优补劣。这是国家首次对补充耕地的质量要求作出规定。严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。———摘自《决定》第三条二是将规划的调整修改，分为原则性修改和一般性修改。原则性修改要上报，一般性修改就不用。这从实际操作层面解决了以往各地等不及中央政府部门审核、不得不擅自修改规划的问题。严格土地利用规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。———摘自《决定》第六条三是强调建设用地预审管理。规定如果没有通过国土资源部门预审，有关部门不得核准或审批建设项目。这就真正强化了国土资源管理部门的“否决权”。加强建设项目用地预审管理。国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。———摘自《决定》第九条四是新增建设用地有偿使用费收缴方式有新的改进。实行先缴后分，按规定的标准就地全额缴入国库，并由国库按规定的比例就地分成划缴，不得减免。对减免和欠缴的，要依法追缴。新增建设用地土地有偿使用费中央支配部分，向粮食主产区倾斜。这将在很大程度上抑制了地方政府的权力，避免了地方政府随意减免金额的行为，并保证了专款专用。完善新增建设用地土地有偿使用费收缴办法。新增建设用地土地有偿使用费实行先缴后分，按规定的标准就地全额缴入国库，不得减免，并由国库按规定的比例就地分成划缴。审计部门要加强对新增建设用地土地有偿使用费征收和使用的监督检查。对减免和欠缴的，要依法追缴。财政部、国土资源部要适时调整新增建设用地土地有偿使用费收取标准。新增建设用地土地有偿使用费要严格按法定用途使用，由中央支配的部分，要向粮食主产区倾斜。———摘自《决定》第二十条五是执法方面，规定了一个“连坐制”。即地方政府的审批权和审批责任是挂钩的，如果没有很好履行审批责任，那么其拥有的相应权力也就停止了。还有一些新的举措是属于基础工作方面的。如启动新一轮国土资源大调查，组织实施“金土工程”，利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络，开展存量建设用地的普查等。此外，在强调严格执行土地管理的法律法规方面，针对土地管理中存在的执法不严的问题，文件强调了几点：一是各省（区、市）政府不得违反法律规定下放农用地转用和土地征收的审批权；二是严禁规避法定审批权限，强调建设项目用地不得拆分审批；三是严格履行建设占用耕地法定补偿义务，建立补充耕地验收责任追究制；四是文件重申了法律、法