美国环境法的主要内容与实施

美国环境法的主要内容与实施

环境规划体系美国的“不统一控制”环境计划和管理体制对应于美国的联邦制度。该体制下美国的规划没有统一范式，也不强调规划目标自上而下的具体落实和分配安排，整个规划体系较为松散。美国宪法的商务条款（CommerceClause）是大多数环境立法的授权依据，根据该条款环境保护属于联邦和州共同管辖的领域。美国环境保护署（EPA）对各州和各州的环境保护主管部门不构成垂直管理的行政关系，各州环境规划体系具有很大差异。例如各州的综合性规划主要存在3种形式：模仿联邦EPA的战略规划体系，例如加利福尼亚州；有综合性的战略规划，但战略规划的内容、作用和联邦EPA不尽相同，例如佛罗里达州和得克萨斯州；有纲要性质的战略规划，提出环境战略目标,例如伊利诺伊斯州和亚利桑那州。美国联邦环境规划体系由环境法、EPA战略规划体系和环境项目执行计划3部分组成（图1）。环境法居于核心的地位，主要解决两方面的问题：规划内容的法律效力；规划的资金来源。环境规划中的一些基础和核心工作例如总量控制、环境项目设立、预算支配等，可以通过或必须通过立法途径予以确认。美国环境法的一些条文相当于纲要性的环境规划。例如，清洁空气法（CleanAirAct,CAA)1990年修正案设定了2个阶段的SO2和NOx总量削减目标，而2005年的清洁空气州际法规（CleanAirInterstateRule,CAIR）又对美国东部地区的SOx和NOx总量削减目标做出更新规定，并规定了排放总量的分配、参与方式、预算保障等。类似的条文在清洁水法（FederalWaterPollutionControlAct）、清洁天空法（ClearSkiesAct）等联邦环境法中普遍存在。环境法规定了大量环境项目（program）的实施，为保证其合理开展，项目的主管部门根据需要制定执行计划，便于项目有序开展和接受公众质询。美国的环境项目时间和空间尺度很大，一些大型环境项目的执行计划如苏必利尔湖流域管理计划（LakeSuperiorLakewideManagementPlan）相当于中国环境规划中的专项规划或要素规划。EPA战略规划体系是美国EPA为满足美国《政府绩效法》（GovernmentPerformanceResultAct,GPRA）和“总统管理议程”的需要而建立的部门发展规划。由于EPA从《国家环境政策法》（NationalEnvironmentalPolicyAct,NEPA）中获得了管理国家环境事务的权力，也由于EPA良好的执行能力、规划的约束效果和专业的规划组织，这一规划体系在现实中具有相当于中国国家环境保护规划的作用。从国家环保工作的最高规划看由于中国和美国在环境规划体系上的明显差异，本研究将选取中国《“十一五”环境保护规划》和美国《2006-2011环境保护局战略规划》进行对比，其共同点是：事实上构成国家环境保护工作的最高规划，具有内容可比性和空间可比性；规划年限均为5年，并都处于实施阶段，具有时间可比性。规划的主要区别与比较如表1。本研究将从规划编制过程、规划实施评估和规划保障方面做出具体比较。环境规划管理EPA战略规划（EPA’sStrategicPlan）的规划年限为5年，每3年更新一次。规划设定EPA未来5年的总体目标（Goal）和具体目标（Object），并对实现目标的环境政策工具和环境项目做出纲领性的安排和说明。在战略规划的环境目标体系下，EPA每年制定“年度绩效计划”（AnnualPerformancePlan）和“绩效和责任报告”（PerformanceandAccountabilityReport）。EPA战略规划体系由EPA财务总监办公室（OfficeoftheChiefFinancialOfficer,OCFO）编制。根据《政府绩效法》的规定，其编制必须有政府雇员完成，即不能委托其他机构。EPA的战略规划的制订是一个向全国公众公开的反复协商和咨询的过程，在正式发布前需向参议院环境与公共事务委员会提交简报。中国“十一五”环境保护规划年限为5年，每5年更新一次。中国的环境规划一般由各级环保主管部门委托科研院所完成。规划周期长短不一。规划初步制定后，由各级政府或环保主管部门会同其他相关部门反复协商，最终确定。规划指标结构的重要性、紧迫性和实效性美国的环境规划由环境执法部门实施。美国EPA战略规划的所有内容，最终都将成为EPA的部门考核和规划评估内容。因此规划的实施对象明确，有足够的动力推动落实，并在规划制定过程中就会充分考虑规划实施的可行性。根据《政府绩效法》的规定，EPA战略规划体系的设计以最终绩效评估为导向，建立了严密的规划指标结构。EPA每年向国会提交绩效和责任报告，对当年实施情况做出详细说明。评估的结果将对两方面产生影响：行政方面，美国总统每年会根据绩效评估结果考核EPA政绩；财政方面，美国国会每年根据绩效评估结果审计核查EPA财务状况，并作为以后至少3年内批准EPA年度预算的依据。EPA的评估由OCFO完成，但评估方法和数据来源对全国公开，从国会到普通公众都能予以验证和监督。中国的环境规划由各级环保主管部门会同相关部门实施，其中环保主管部门是实施和问责的主体。各级环境规划都需要向下进一步细分落实，形成一个严密的自上而下层层分解的体系。这个落实过程，增加了规划实施的不确定性和实施者的扩大化。中国的环境规划尚未建立完整的评估规范。“十一五”环境保护规划提出对规划进行多阶段的回顾评估，是目前国家性规划中就规划评估工作做出的最明确规定。明确环境规划的作用与内容美国环境规划的资金保障由国会拨付，通过立法形式界定。美国国会对环境资金的批准要求严格，每一笔款项在拨付之前就已经明确其作用范围，例如用于清洁空气的资金不会被挪用于水处理。中国的环境规划中做出的预算，仅具有规划意义，实际是否能够落实、落实数量与落实方式都需要受制于之后各年的财政安排。环境规划的财权来自于平级和上级财政部的拨付和地方财政配套，由于涉及多级财政，存在较大的不确定性。中美环境规划差异的原因分析环境法由文权法所需和其他部门进行的分离和调整美国环境规划得到顺利实施和落实的关键原因是于实施规划的环境主管部门具有明确的和环境规划相适应的权责界定。美国环境基本法《国家环境政策法》规定国家设立EPA管理整个国家的环境事务。在EPA成立前，诸多环境事务分属内务部、农业部等多个部门，《国家环境政策法》将这些权力全部转交给EPA，使其在大部分环境领域具有明确的和独有的权力，并继承1969年之前制订的环境法的执法权力。1969年之后制定的环境法多由国会授权EPA执行。这些权责转移和授权被记录在《国家环境政策法》中。EPA因此具有了制定和实施环境规划的2项基本权力：环境法立法和执法的权力；使用联邦环境预算。这一明确的授权和跨级执法能力，是中国的环境主管部门所不具备的。在中国的政府部门体系中，环境主管部门首先受到该级政府约束，环保规划需要纳入国民经济发展规划，上级环境部门的环境规划不能直接分解落实，而必须与该级政府协调并接受指导。在具体实施中，环保主管部门没有完整的事权，过多的会同实施和分解落实，使规划涉及部门增多、协调难度加大，问责困难。环境规划的财政责任财政负责与行政问责是环境主管部门切实落实环境规划的重要动力。基于明确的事权规定，美国将财权中的使用权完全交由环境规划的实施部门，而批准权则由国会掌握。同时，美国EPA行政上对总统直接负责，其部门工作都由EPA及其派出机构完成，与地方环保部门是合作与指导关系，而没有领导关系。因此，EPA战略规划的行政问责明确地指向EPA。EPA每年提交的年度绩效报告是国会财政问责和总统行政问责的共同基础。中国的环境规划的财政尚处在很不明细的阶段，首先要关注和落实财政来源，其次才是财政是否严格使用。对环境预算特别是地方配套尚没有严格的负责制度。环保规划的行政问责仍在起步阶段。与美国合作的环境激励项目协商合作构成环境规划在各级政府间的合作基础。EPA提倡以“联邦-伙伴关系”和各州合作协调共同推进环境事务。事实上，随着美国联邦环境预算停滞不前，EPA对处理全国环境事务越来越感到力不从心，强化与州的合作也是适应节省开支的需要。EPA建立了一系列环境激励项目，试图用较少的激励资金鼓励各州之间主动建立和实施与EPA目标一致的环境项目。但和中国的地方配套不同的是，EPA只负责对这些项目进行挑选和奖励，其主导权属于各州。由于国体不同，美国的这一做法对中国没有直接借鉴意义，但为中国进一步推进环境规划提供了有效思路。在垂直领导和业务指导之外，各级环保主管部门还可以尝试合作机制，充分调动一线环保主管部门积极性，发挥其切合实际的工作优势。完善环境规划编制管理的保障制度由于在环保主管部门法定职责、财政负责和行政问责制度以及各级环境主管部门组织关系的差异，中国与美国在环境规划的编制、实施、评估和财政保障等各方面都存在差异。中国可以从以下几方面借鉴美国的先进经验，完善中国环境规划。结合部门改革，以法律或行政形式确定环境保护的范围、责任归属、管理职能，对环境保护相关的领域应当尽可能归属环境主管部门管辖，避免权责交叉导致的权责不明晰的问题。进一步研究环境规划的财政保障制度，确保规划所需资金到位，确保规划资金确有所用、确有所需，通过财政审批对规划实施进行监督与约束。