关于国际中央机构设置的一些做法

关于国际中央机构设置的一些做法

国外政府机构的组织规模，从“大政府”到“有限有效”的政府，经历了一定程度的发展和变化。在演变的过程中,各国政府都努力使机构设置与本国经济的发展状况相适应,与政府的职能转变相适应。本文梳理了国外中央政府机构设置的一般做法和趋势。一、其他部门的原因美国是一个联邦制国家,其内阁组成部门的数量较少。19世纪初,联邦政府只有3个部门。随着社会经济的不断发展和管理事务的愈加复杂,政府的职能范围也随之扩大。20世纪末,联邦政府设有14个内阁组成部门。在9·11事件的直接影响下,布什政府增设了国土安全部。现在,美国联邦政府的15个部门分别是农业部、商务部、国防部、教育部、能源部、卫生与公共服务部、住房和城市发展部、司法部、国务院、劳工部、内政部、财政部、运输部、退伍军人事务部和国土安全部,这些职能定位明确的内阁部门成为美国联邦政府的重要支柱。同时,美国还设有大量的独立机构,专门负责一些特定领域的管理和服务工作,成为联邦政府运转自如的另一个必要条件。在内阁组成部门中,国务院、财政部、商务部、国防部、司法部等部门一直比较稳定,这是因为,内务、财政、商业、国防、司法等职能是一个国家中央政府必须承担的基本职能。还有一些部门是根据社会发展的需要,由原来的机构调整组合而成,如农业部、卫生与公众服务部、住房和城市发展部、国土安全部等。以农业部和国土安全部为例说明这种整合。1889年,联邦政府农业司更名为农业部;1994年,联邦政府将原属商务部负责的美国领海内捕捞活动管理、气象情报发布等职能,内政部负责的陆地和水资源计划以及水利资源的调查研究等职能归为农业部管理,形成了今天的农业部。现在,农业部主要负责制定农产品及各种作物、畜牧产品的计划、生产、销售、出口等政策;监督农产品贸易、保证生产者与消费者的公平价格和市场稳定;负责发展农村住房建设、美化环境、保护森林、农业教育等。2002年成立的国土安全部由海岸警卫队、移民和归化局和海关总署等23个联邦机构合并而成,负责指挥和协调反恐怖工作,是目前美国联邦政府最大的部门。除行政部门外,美国联邦政府还有56个独立机构、4个半官方机构和众多委员会及咨询机构。这些机构是联邦政府的重要组成部分,承担着特定的职能,以处理性质复杂、非普通立法能包括的事务。这些独立机构具有很强的独立性,隶属于国会或由总统直接领导。目前大多数独立机构均隶属于总统领导,由总统负责人事任命和预算拨款,不受行政部门的控制,拥有法律制定权、委托司法权和行政受理权。这些独立机构中,有对经济、社会事务进行广泛管理的,如进出口银行、海事委员会、联邦贸易委员会等;有为政府和公众提供专门服务的,如退伍军人总署、国家科学基金会、联邦邮政总局等;还有承担部分司法职能的,如国家仲裁委员会、联邦仲裁与调解局等。根据美国参议院政府事务委员会1977年对独立机构的研究,美国独立机构具有以下特点:一是具有决定权力;二是能够制定标准,对受管制的对象可授予利益或进行制裁;三是管制的主要对象是国内企业;四是其负责人由总统任命;五是其活动的程序通常受联邦行政程序法的支配。独立机构的优点是可以雇佣大量专业技术人员,负责特定领域的监管工作,职能单一、专业性强,便于积累特定领域的管理知识和经验。同时,一些专业性职能牵涉到国家安全和经济稳定等重要领域,需要独立机构来提供专业的监管,专项负责,以此保证公平有效地实施政策。二、其他机构的设置英国是君主立宪制国家,政体是议会内阁制,又称责任内阁制,首相是英国政府的实际领导。目前中央政府共有18个行政部门,分别是内政部,财政部,运输部,司法部,国防部,卫生部,苏格兰事务部,威尔士事务部,北爱尔兰事务部,外交及联邦事务部,就业及退休保障部,环境、食品和农村事务部、国际发展部。英国中央政府还设立了大量的执行机构,通过组织形式将政策制定与执行职能分开。英国政府中有一些职能范围较广的部,如环境、食品和农村事务部,儿童、学校及家庭部,商业、企业和规划改革部,创新、大学和技能部,社区及本地行政部,文化传媒及体育部,外交和联邦事务部等。其中,保险与抚恤金部、国家救济金局于1966年合并成社会保障部,1968年又将卫生部并入,成立卫生和社会保障部。外交和联邦事务部由联邦事务部和外交部在1968年合并成立,负责推广英国海外利益,与其他国家建立友好关系,促进世界发展等。2001年,由原农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合成环境、食品和农村事务部,主要负责环境保护、农村和农业事务、食品安全、消费者权益保护等事务。现任首相戈登·布朗上台后,新成立了儿童、家庭和学校部,负责制定有关儿童、青少年和家庭事务的政策,向儿童和青少年提供福利、安全保护等社会服务。同时,布朗政府还新组建了商业、企业和规划改革部及创新、大学和技能部,分别负责促进英国商业和高等教育的发展。英国在政府部门内部设立了大量的执行机构,专门承担执行政策和提供服务的职能。英国的执行机构隶属于各内阁部门,不直接对首相负责。根据契约式管理(执行机构与主管部门签订协议,内容包括执行机构的战略发展方向、绩效目标、服务项目、预算开支、人事制度、日常行政管理细则等)和“适距控制”原则,主管部长只负责制定执行机构的战略方向和绩效目标,对机构编制、人事制度和日常业务并不多加干预。1988年成立的车辆检查局是英国政府的第一个执行机构,截止到2002年3月,英国共有127个执行机构,其中有49个机构提供对外服务,45个机构为中央政府部门提供服务(大部分隶属于国防部),12个机构从事研究工作,21个属于管制机构;同时,有92个机构直接向各部部长负责,35个机构向苏格兰行政院、北爱尔兰行政院和威尔士议会负责。经过近二十年的发展,英国中央政府大约设立了150个执行机构,拥有90,000余名工作人员,占公务员总数的78%。通过设立执行机构,英国将政策制定与执行职能相分离,推进了行政组织内部的机构分化和合理分权。三、厚生省独立行政法人机构日本中央政府原是1府22省厅的行政体制,经过1998年的行政体制改革后,日本政府机构在2002年正式由原来的1府22省厅改为1府10省的新体制。新的中央各省厅由新设、合并、划归、更名等方式产生(见表1),分别是内阁府、总务省、文部科学省、厚生劳动省、财务省、经济产业省、环境省、法务省、外务省、农林水产省和国土交通省。在这次改革中,日本将职能相近、行业相近或生产、流通等关系密切的机构重组为一个大部,实行综合管理。例如通商产业省实行综合政策及跨行业的事业管理,负责全国的工业、商业和贸易等;大藏省统管财政、金融政策和预算、税收;农林省尽管实行行业管理,但行业覆盖的面很宽,主管农林业及农林产业的加工、流通;厚生省主管国家有关公共卫生和社会福利等政策制定,负责劳动就业,管理工会组织的行政事务和协调劳资关系,制定劳动法规、劳动标准和对妇女儿童的劳动保护及社会保障等事务,相当于中国的劳动与社会保障部。在部门重组的过程中,日本政府也受到了一些阻力,各省厅利益集团对权力、利益的重新分配斗争十分激烈。为了顺利推行行政改革,日本政府采取了一系列措施:成立了专门的协调机构,如2000年7月设立了“行政改革推进协议会”、同年12月设立了“行政改革推进本部”,并起用前首相桥本为行政改革特命大臣,专门负责中央机构改革、规制改革、公务员制度改革等重要事项;在内阁官房设立“行政改革推进事务局”,为桥本提供支持,确保改革的顺利进行;制定了《中央省厅等改革基本法》、《总定员法》、《省厅改革关联法》、《独立行政法人个别法》等法律,使所有改革措施有法可依,强力推行;扩大民主参与,多次组织专家进行反复论证、听取地方分权推进委员会的意见和建议,再次基础上形成改革方案等。这些推进措施的实行,使日本政府较为顺利地完成了此次改革,提高了政府运作的效率和质量,对日本社会产生了深远的积极影响。日本政府于2004年仿效英国创立了独立行政法人制度。根据日本颁布的相关文件,中央政府将那些已无必要由行政组织直接管理、但又不能完全交由民间机构实施的公共事务和事业,在以立法的方式将其目的、任务和业务范围做出明确规定之后,授予承担这些事务和事业的公共组织以独立的法人资格,使他们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权。这些独立行政法人依然隶属于各个行政省厅,但主管省厅只对其发展战略和经营绩效进行审查和评估,对机构的日常业务活动则不加干预。根据文件规定,独立行政法人机构实行行政首长负责制、中期目标管理制、组织人事管理自律制。目前,日本政府将内阁府、总务省、财务省、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省下属的研究所、档案馆、青少年之家等几十家直属机构和国家所有的美术馆、博物馆等单位变成了资助运营、情报公开的独立行政法人,类似于我国的事业单位。2003-2004年间,共有98个机关单位转变为独立行政法人。四、德国的实践。根据社会发展的需要,对有组织地进行行政机构的机构进行管理,形成了一系列专门德国是联邦制国家,政体是共和制,联邦总理是政府首脑。德国崇尚“小政府、大社会”的行政理念,因此一直致力于建设“精干政府”。1995年,德国政府任命联邦内政部部长曼弗雷德·坎特组建了推进行政改革研究的咨询机构——“精干政府”专家委员会,重审职能,整合资源,将联邦政府的主要职能定位为政策制定、信息提供、组织协调和检查监督,其余则由州政府负责。目前联邦政府德国联邦政府共有14个行政部门,分别是财政部,外交部,内政部,司法部,国防部,卫生部,经济技术部,教育与研究部,经济合作与发展部,劳工和社会事务部,交通、建筑和城市事务部,消费者保护、食品和农业部,家庭、老人、妇女和青年事务部,环境、自然保护和核安全部。同其他国家一样,财政部、外交部、内政部、司法部、国防部、卫生部等是联邦政府的常设部门。根据社会发展的需要,德国对一些部门进行了跨度较大的整合,形成了大交通、大农业、大保障和大环保的部门模式。例如,交通、建筑和城市事务部是由原来的联邦运输部、联邦土地规划、建设部、联邦房屋部合并而成,负责德国的交通、住房、建筑等事宜。2001年,原食品、农业和林业部改组成消费者保护、食品和农业部,并接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能,统一负责食品、农业、渔业、林业、可再生资源、动物保护、农村发展、生物多样性方面的事务及相关国际合作事务。家庭、老人、妇女和青年事务部的职能较广,维护妇女、青少年和儿童在社会上的权益、建立和谐家庭,关注老年人的健康、医疗保健、权益等状况。1986年6月6日成立的环境、自然保护和核安全部,接管了原来由内政部、农业部和卫生部共同负责的环境保护职能,负责制定基本的环境、资源和能源保护政策。德国宪法规定,为处理联邦立法赋予的事务,联邦政府可以依据法律设立间接的行政管理机构。在实际工作中,德国联邦政府设立了一系列直属各部的联邦高级机构、组织和部门,即直辖于联邦的法人组织、团体或基金会,这些机构原则上受联邦主管部的监督,在联邦范围内承担特定的任务。目前设立的直属和间接行政机构共有36个(见表2)。五、机构设置的差异性一个国家政府的机构设置,取决于本国的社会性质、发展阶段、历史传统和法律制度等多种因素,因此世界各国政府的机构设置有其差异性,但也有共同规律可循。通过对上述典型国家进行分析,可以总结出以下具有趋向性和普遍性的基本经验。1.中央政府的组成发达国家的内阁机构居于决策地位,是政府的核心和骨架。综观我们所考察的国家,内阁组成部门一般在11-18个之间,比较有限(见表3)。较少的如日本,中央政府有11个行政省厅;较多的如韩国和英国,有18个部门。有专家统计,各国行政部门中有三分之一的名称和职能基本相同,这说明,无论是哪种社会性质,处于哪个发展阶段,国防、外交、海关、财政、卫生等是一个国家中央政府必须承担的管理职能。印度的情况比较例外,中央政府的组成部门多达49个。虽然印度宪法对部门职权进行了非常明确、具体和严格的规定,但这种分工精细、部门林立的组织形式造成了职能交叉、政出多门等现象,使实际执行情况很不理想。2.健全了政府机构的体制,有利于提高政府行政效率各国根据本国国情,普遍将职能相近或相同的部门合并成一个大部,把原来的部委或改革为独立机构或内设司局,组建大部制。例如澳大利亚将艺术、文化、通讯、传媒、体育等相近的职能合并到通讯、信息技术和艺术部统一管理,下设艺术、文化和本土事物署,通讯署,数字网络署,传媒、通讯技术和地方合作战略署。这种宽职能的大部制,一方面减少了人员编制,促进了政府机构的精干高效;另一方面保证了事权相对集中,增强了综合协调能力,避免了多头管理、政出多门的现象,提高了政府行政效率。但大部制也有其弊端,可能使部长或主管大臣的权力相对扩大,造成权力过分集中、领导意志占上风等问题。3.独立机构在国外的分布独立机构是各国中央政府中独立于行政部门,直属于总统(或首相、总理、各部部长)领导,具有特定的管辖范围和管理方式的组织。独立机构能够运用广泛而灵活的办法来实施管制,以解决特定的社会矛盾,分担部分行政事务,对政府、经济和社会事务进行干预和调节。如美国设有56个独立机构,英国大约有150个执行机构,日本设有98个独立行政法人,印度设有16个独立机构、2个独立部门,韩国设有24个独立机构,其中包括11个总统直属机构和13个国务总理直属机构等。独立机构在不同的国家有不同的名称