关于完善公务员考核的思考

关于完善公务员考核的思考

公务员评估是公务员管理的一项基本工作。在公务员的管理流程中,它将为职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训等工作提供重要依据,还将涉及交流与回避、工资福利保险、辞职辞退等管理活动。我国公务员制度建立以来,各地的公务员考核工作在制度建设和实践探索方面不断创新,取得了不少成绩,同时也存在一些问题。当前,各地正在贯彻落实《公务员考核规定(试行)》,有关部门特别要求各级公务员管理部门及时总结报告实施中的问题和建议。因此对我国公务员考核中存的在问题以及一些地区的经验加以归纳,在此基础上提出完善公务员考核的若干措施具有重要意义。一、公务员的评价存在一些问题(一)评估机构的问题1.考核机构少为重一般考核,造成考核功能发挥不足当前各单位的考核委员会或考核小组一般是在定期考核前组建,定期考核结束后便中止工作,这致使公务员考核功能发挥不足。公务员考核分为平时考核和定期考核,平时考核是定期考核的前提和基础。在公务员考核机构大多为非常设的情况下,平时考核往往处于无人负责或者虽有人负责但较为松懈的状态。这导致定期考核出现无据可依、走过场等现象。2.考核体制的执行问题当前考核委员会或考核领导小组的成员一般由主管领导和人事、纪检、监察等部门的主要负责人,以及若干公务员代表组成。但在运行上究竟采取何种领导体制,实践中却有差异。一种理解认为考核体制应实行行政首长负责制,主要领导人有权就考核中的一切问题做出最后决断。另一种理解则认为考核体制应为考核小组成员共同负责制。前一种理解容易使考核产生偏颇,失去公正;后一种理解则容易产生矛盾多、分歧大、争执时间长等负效应,效果同样不能令人满意。(二)评估主题的问题1.公务员考核和考核中存在着引入服务对象由于考核机构为非常设,因此考核中的评价主体往往是在进行考核工作时从各部门抽调而来,考核工作结束则各回原部门。在这一过程中,普遍缺乏对评价主体的严格甄选过程和培训过程。此外,公务员考核中普遍缺乏服务对象的评价,使公务员的考核在总体上是“自己人评自己人”。当然,在考核中引入服务对象评价也会带来一些问题,如服务对象面对的往往是机关,而非公务员个人;服务对象的评价常常基于自身利益及偏好等。尽管如此,这些问题仍可通过一定方式去加以解决。但缺少服务对象的评价反映出公务员考核在评价主体的代表性方面存在重大缺陷。2.注意互动与民主当前在公务员考核中,各单位基本上做到了先由被考核者进行述职,再由考核主体加以评价,考核中也一定程度上注意到互动和民主。但在各单位考核细则的制定过程中,却常常是由人事部门和主管领导单方面制定,往往忽视被考核者的意见和建议,使考核过程中互动和民主的意义大打折扣,也使被考核者和考核主体之间的互信程度有所降低。3.责任担当不明确现行的公务员法律法规对考核主体的责任作了一般性要求,但是没有对考核主体在各个考核环节中应负的责任和纠错机制作出明确规定。这致使考核中一些未履行岗位职责或有严重问题的公务员仍然能够在考核中轻松过关。实践中,考核主体或碍于面子做好人,或与被考核者有私交,在考核中睁一只眼闭一只眼,使考核失去实际意义的现象大量存在。(三)评估体系中的问题1.考核指标的制定情况不规范当前,我国公务员考核指标体系设计的实际做法是:一方面,相关法律法规对考核指标体系做出较为原则的规定;另一方面,由于各机关和部门的工作性质不同,各职位的工作职责不同,具体考核指标由各单位自行设计。这种做法反映出的问题主要有:首先,相关法律法规对德、能、勤、绩、廉的内容和优秀、称职、基本称职、不称职的等级和标准作出了原则性的规定,但是过于笼统;其次,各单位均自行制定本单位的考核指标体系,导致考核指标体系过多过滥,变化频繁,规范性不足。二者间缺乏较为适度的联接。2.缺少量化考核指标实践中表现为两种倾向:或者在考核内容表述方式上过多使用定性化描述语言,如“工作中积极努力”、“工作效益高”、“服务态度好”等,缺少能够反映具体事实的量化指标,使考核工作随意性较大,不同等次之间缺乏公平性和信誉度;或者一味追求量化指标,导致考核指标体系过于烦琐,考核工作量过大,给机关业务工作和公务员管理带来不利影响。3.考核等次规定难以实施《公务员法》把考核等次由原来的三等改为四等,其目的是为了解决“称职平台”过大的问题。然而由于基本称职和不称职等次的确定,将直接影响公务员的晋升和工资福利待遇,甚至涉及到对相关公务员的惩戒,因此在实践中往往难以实施。这说明,实践中原有的问题并没能得到有效解决。考核等次确定中还有一个优秀等次的评定问题。当前的做法多为上级机关先向各单位和部门分配优秀比例和指标,再由各单位和部门推选上报。在这一过程中,往往出现各个公务员“轮流坐庄”,部门负责人或者“独揽”,或者“谦让”等情况。4.未来的薪酬说明书可能因时制宜考核指标应在职位说明书的基础上设定。但是当前多数单位没有规范的职位说明书,或者虽曾制定过职位说明书,但由于机构改革等原因,原来的职位说明书已经难以适合当前情况。缺乏规范的职位说明书使考核指标的设定依据不足,这成为当前公务员考核指标体系难以完善的深层次原因。(四)评估方法的问题1.民主测评的制定缺乏科学性和规范性有些单位在考核中缺乏对群众参与的重视,致使民主程序徒有形式;有些单位用写条子或举手等十分不规范的方式来确定公务员的考核等次;有些单位虽然搞了民主测评,却缺乏明确的制约性规定,使民主测评不能成为考核的依据,最终导致民主测评流于形式。但是另一方面,民主测评中也存在群众参与意识淡薄,责任心不强的状况。2.考核力度不够当前公务员平时考核制度不完善,操作欠规范。一些单位自行设计了平时考核方法,但或者较为烦琐,加重了工作负担;或者与年度考核相脱节,不能为之提供有效的依据。有些单位甚至根本没有平时考核。平时考核的忽视,必然造成定期考核缺乏依据,以及考核结果不够客观准确的状况,也使通过公务员考核推动部门目标管理和工作管理的目的无法实现。(五)评估程序中的问题1.不公开说明书、不起考核结果的书面通知被考核者本人如以民主评议结果代替对领导成员考核等次的评定、在年度考核中不公开述职、不将考核结果书面通知被考核者本人等。这些不遵循法定程序的做法妨碍了考核工作的客观性和公正性,弱化了了民主监督机制,挫伤了公务员对考核乃至对未来工作的积极性,2.考核和反馈机制不健全有关法律法规虽然规定公务员如果对考核结果有异议,可以申请复核和申诉,但由于复核和申诉机制不完善,致使在实践中考核工作实际上处于缺乏监督和反馈机制的状态。这种状态使考核中存在“拉关系,走后门”以及凭人情考核等不正之风存在。(六)评估结果的使用1.实际操作中的挂钩规定从当前的现实情况看,虽然相关法律法规规定考核结果要与工资、晋升等挂钩,但在实际操作中,这些规定常常难以兑现。此外,由于近年来实行的“规范公务员津贴补贴”改革不配套,各单位一时无自行支配的奖励资金,因此难以对被评为优秀、称职等次的公务员予以一定的物质激励。2.对个人生涯的影响按照相关法律法规,公务员在考核中被确定为基本称职和不称职的,对其经济利益和职业生涯将会产生较大影响。如公务员如果在年度考核中被确定为不称职,则要降职使用;如果连续两年被确定为不称职,则要辞退。但是现实中的关键问题是,由于受各种因素影响,这些处理措施往往很难贯彻下去。由此导致很多单位采取措施规避基本称职和不称职的等次。二、典型地区的公务员考核工作值得借鉴近年来,吉林省吉林市、浙江省杭州市、上海市金山区和江苏省建湖县等地区,以及江苏省扬州市的邗江地税局、陕西省咸阳市秦都区的人事和劳动社会保障局等部门的公务员考核工作颇有成效,其经验值得借鉴。(一)规范考核机构从上述地区公务员考核工作的情况看,首先是领导重视。如吉林市人事局长高度重视公务员考核工作。2003年11月,人事局长亲自率领6个县(市)区的人事局局长和编办主任到上海、杭州、深圳、厦门、无锡等地学习考察,探索完善考核制度的路径。为了做好公务员考核工作,一些地区和部门设立了常设的公务员考核机构。如吉林省舒兰市成立了由市委、市政府主管领导、组织部、人事局主要领导组成的考核委员会,考核委员会下设由人事局专人负责日常工作的办公室。这些措施推进了公务员考核工作,并进而提高了整个政府机关的工作绩效。(二)社会评价体系引进专家和社会公众的评价,实现评价主体多元化,是提高考核效度和信度的重要措施。自2000年起,杭州市推出了“满意单位”和“不满意单位”的评选活动,由社会各界对市直单位的办事态度、工作效率和服务质量进行投票。在此基础上,2005年以来,实行对市直单位综合考评,既包括组织内部的考核、领导的评价,又有社会各界的评价,还包括专家的第三方评估,实现了考核主体的多元化。这种做法体现了对上负责和对下负责的有机结合,使考核与评比相结合,定性与定量相结合,提升了公务员考核的公信度和准确度。(三)考核指标的选择近年来,上海市金山区将考核细化为一般考核、履职考核和诚信考核。一般考核主要针对工作业绩,对工作有突出表现者实行加分制。履职考核取代了以往的述职考核,诚信考核主要针对工作中有失诚信者,这两项考核都实行扣分制。陕西省咸阳市秦都区人事和劳动社会保障局的公务员考核,实行“三级动态管理”制度,即将单位年度责任目标和中心工作任务落实到人,逐月考核,根据考核结果实行动态管理,不同等次享受不同定分定值岗位奖金。针对以往考核指标过于笼统的问题,在考核标准上,将德、能、勤、绩、廉区分为共性目标和岗位目标两个部分,实行量化考核。其中,共性目标包括德、能、廉,着重考核公务员的政治立场、道德品质、工作作风、工作态度、事业心、廉洁从政、纪律性和出勤率等,满分为40分。岗位目标主要包括勤、绩,重点考核公务员的业务、技术、管理水平,胜任现职工作的能力,以及工作的数量、质量和效益,满分为60分。(四)月报表表方面为了使考核工作取得实效,陕西省咸阳市秦都区人事和劳动社会保障局在公务员考核工作中,着重抓好五个环节:一是细化、量化工作任务。在每月初,将当月的工作任务细化、量化到每位公务员,以增强月度考核的可操作性和客观性。二是个人述职。每月末,每个公务员都要就自己一个月的工作情况进行述职。三是民主测评。在个人述职的基础上,采取民主评定的办法,评出月考核等次。四是领导小组审定。在个人述职和民主评定的基础上,召开领导小组会议,认真研究民主评定的等次,以公务员的工作实绩和现实表现排出顺序,定出最后等次。江苏省建湖县针对一些机关平时考核流于形式、落不到实处的情况,在平时考核上力求有所突破。该县普遍建立了平时考核手册制度,记载公务员平时情况,由单位负责人每月进行考核评价。该县主管公务员考核的部门还专门成立了九个考核小组,每月对全县公务员集中进行一次动态考核,对表现较差、违纪违规的人员及时谈话诫勉,努力做到防患于未然,并通过一系列措施,在全县形成一个层级考核体系,以保证平时考核的正常化和规范化。(五)落实考核结果,确保公开公正江苏省扬州市邗江地税局在公务员考核中提出,公务员考核,“不考则已,考就要动真碰硬”。例如,在季考中坚持“三个一”,即一个考核标准、一套考核班子和一把尺子衡量,避免考核中畸轻畸重和人为因素,保证考核的公开公正。此外,该地税局还出台了《党风廉政建设责任追究办法》和《行风执法过错经济责任赔偿办法》等,对所有人一视同仁,谁也没有“豁免权”。考核后,考核机构针对暴露的问题,一方面责成职能部门下发限期改正通告书,限改到位;另一方面对照考核结果,该奖励的奖励,该处罚的处罚,严格执行考核纪律。这些措施有效地保证了考核机构的权威和考核工作的顺利进行。三、完善公共服务评估体系的对策(一)部门的设置原则在制度设计上,不设专门的考核机构和人员主要是为了不额外增加机关的工作量,不使考核工作成为机关业务工作的阻碍,不增加机构和人员编制以及政府财政负担。这些考虑都是合理的。但问题是由于考核机构和人员的非常设性,导致考核工作得不到应有的重视甚至无人负责。结合考核工作做得较好的地区和部门的经验来看,可以考虑在有条件的地区和部门尽量设立常设性的专门机构和人员负责考核工作。具体而言,1.在公务员数量达到一定规模、直接管理社会公共事务的部门,应设立常设性的专门机构并配备专门人员负责考核工作。2.在大量的人员较少的政府部门,则可以根据职责的相关性设立联合的考核机构并配备专门人员。3.各机关的工作基本可以分为党务工作、后勤保障工作和业务工作三大类,其中党务工作和一部分后勤保障工作具有一定的相似性,业务工作和另一部分后勤保障工作则具有相异性。可以试行党务工作和一部分后勤保障工作的考核由一定层级的政府部门集中统一进行,业务工作和另一部分后勤保障工作的考核分散进行。4.设立常设性的专门机构和人员负责考核工作也是解决评价主体甄选、培训体系不完善的有效措施。5.关于考核机构在领导体制上的问题,应主要通过完善考核程序和考核方法的方式解决。因为科学合理的考核程序和方法可以使考核中的各方各负其责,从而也就理顺了领导体制。(二)进行实施服务对象多元化当前,推进服务型政府建设特别需要实行公务员考核评价主体的多元化,尤其是切实引入有效的服务对象评价。具体而言,1.应切实加大服务对象评价所占的比重。只有加大服务对象评价的比重,使服务对象对相关公务员的“前途”有重大影响时,才能真正引起公务员对服务对象提供优质高效服务的热情。这里的“服务对象”既包括社会公众,也包括机关内部其他部门的公务员。2.针对服务对象评价的主要是单位和部门而不是公务员个人的问题,可以通过加强部门内部工作情况记录来解决。而且这也是加强公务员平时考核的一个有效措施。其实,“服务对象的评价常常基于自身利益及偏好”并不是重要问题,因为绝大多数公务员并不是仅为一个或者少数几个服务对象服务的,应该相信大部分服务对象的评价还是公正的。3.实现评价主体多元化还应当充分发挥相关专家的作用。一方面,专家评价是实现评价主体多元化的一个重要组成部分;另一方面,应发挥相关专家在评价主体多元化及其他考核方案设计方面的积极作用。此外,各单位在考核细则制定和修改中要注意征求被考核者的意见,实行考核主体和被考核者的“双向互动”,特别要注意维护考核细则的严肃性和稳定性。完善考核纠错机制的有效措施在于严格实行公务员的申诉控告制度。(三)考核指标的规范化在考核指标体系方面,近年来各地区各部门已经进行了很多探索,有些地区和部门已经探索出较好的符合自身实际的指标体系。当前的问题是,由于考核指标体系都是由各地区各部门分散制定的,所以一方面,总体看考核指标体系的规范化程度不高;另一方面,各地区各部门考核指标体系的成熟水平不平衡。解决这些问题的出路在于:1.应继续提倡并要求各地区各部门继续探索适合于自身实际的考核指标体系。2.公务员管理部门应对各地区各部门的考核指标体系进行及时总结,对典型的指标体系及其实施方式进行推广。3.完善优秀等次和基本称职等次的评定办法。在确定比例的基础上,优秀等次的名额可以进行一定的有条件浮动,这有利于各部门灵活掌握并调动公务员和部门的工作积极性。基本称职等次的评定关键是要明确基本称职的评定标准,使其和称职、不称职区别开来。4.应抓紧制定并定期修改规范的职位说明书。即使进行机构改革,基本的职责和职位设置还是不变的,而且定期修改职位说明书可以克服这一问题。(四)要完善考核机制,把考核工作打造成基础。在思这些方面的具体建议如下:1.各部门都有平时工作记录,而且有些部门还有群众举报、纪检监察部门监督的记录