“城中村”改造研究

“城中村”改造研究要："城中村"已经成为政府、学术界、媒体共同关注的问题。本文以广州市天河区珠村为例，分析了"城中村"的形成原因、改造困难。根据珠海市和广州“城中村”改造的模式及其特点，探讨了珠村的“城中村”改造设想。关键词：城中村改造短短几年时间，"城中村"成为政府、学术界、媒体、村民、市民共同关注的大问题，成为我国城市化进程中一个绕不开的结。“城中村”是指那些位于城市规划区范围内或城乡结合部，被城市建成区用地包围或半包围的、没有或是仅有少量农用地的村落。一、珠村基本情况（一） 自然、人文环境优越的水乡古村珠村位于广州市天河区东部，是一个典型的岭南水乡，远自南宋绍兴元年（1131年）珠村即建立村庄，村内古树参天、祠堂林立，至今为止，已经有871年的历史。村集体经济较为发达，以土地物业租赁、商业、服务业为主，农业仍占一定比重。村民家庭收入主要来自出租屋收入、股份分红和从业收入。由于村民文化程度普遍较低，在市区内就业不易，村中的集体企业较少，因此从业收入比较少，出租屋收入成为村民家庭收入的重要构成，约占总收入的50%左右，形成了典型的“租壳经济”。（二） 环境日益恶化环境恶化的表现珠村过载的人口和缺乏市政设施使得自然环境受到了极大的破坏。表现在以下4方面：一是缺乏污水处理设施使得河涌、水塘严重污染，由清清溪流变为混浊的排污渠。村内缺乏绿化，只有一些上百年的古榕树。居民生活废水全部排入沙河涌，造成河涌污水浓度高，常年散发恶臭，滋生蚊蝇，严重影响了居民的日常生活。这些污水不仅污染了河涌，还一直流入珠江，使珠江水质受到污染。二是建筑密集，房屋空置率高、居住环境差。受“租壳经济”的驱使，珠村多违章建筑、临时建筑。建筑超高、超面积，建筑布局混乱，采光、通风条件差，居住环境恶劣，也不利于防止火灾。三是道路等级低。珠村的道路等级低且不成系统，对外交通只有3条宽5〜7米的道路，旧村道路宽度大多不超过2米,许多地方没有专门的道路，多以房屋间距作为步道，无法达到消防要求，火灾隐患极大。四是市政与公共设施不足。女口居住区排污管线不足，缺少公共绿地等。环境恶化的原因“城中村”人居环境的恶化基于以下3个原因：一是城乡二元体制与城市化政策的偏差。“城中村”是乡村城市化不完全的结果，其形成的根本原因是城乡二元体制的存在与城市化政策的缺陷。“城中村”在地域、规划乃至经济发展上（第三产业为主，第一产业所占比例极低）已经纳入城市范畴，但是在行政、人口、经济、土地、规戈曬设等管理方面仍采取农村建制，形成了城市地域、农村管理的局面，“城中村”成为城市内部一个孤立发展的次系统，导致了城市规划区内的城乡二元发展格局。这种二元格局造成了城市与农村的双输局面，对城市而言，二元机制的存在使得城市无法形成统一规划、统一建设、统一管理的局面以及统一的土地市场、统一的劳动力市场。就农村来说，无法拥有市政配套设施，在供电、供水、环卫、道路交通、绿化、公交等基础设施方面困难重重。二是城市扩展方式的缺陷。近20年来，我国城市扩展速度迅猛，广州市城市建成区从1980年的135平方公里扩大到276平方公里（1998年），在18年间扩大了2.04倍。城市的迅速扩大对周边的农村产生了积极与消极两方面的影响。从积极方面看，扩大的城市刺激了农村经济的快速发展，促成了“城中村”产业结构从第一产业向第三产业的转变。从消极方面看，首先，由于城市规划的滞后对农村发展带来了许多不良影响。主要反应在广州市城市总体规划、分区规划迄今尚未确定，规划中对“城中村”问题考虑不够，缺乏长远与全局的看法，对城市发展缺乏有效的控制与引导，致使城市空间扩展过速，超出了城市与乡村的预想，造成了城市空间扩展的无序化和盲目扩张，导致了“城中村”的出现。其次，城市快速扩张中缺乏对农村的吸纳，表现在目前的征地补偿仅仅是以货币形式，征地后的开发建设无论是政府还是企业都只考虑项目本身的配套，缺乏对临近乡村的空间协调与带动，也缺乏对农业劳动力的吸纳。三是农村发展方式的缺陷。二元体制与城市发展方式的缺陷以及农村传统生产、生活方式的影响以及规划管理观念的淡薄，使得“城中村”的发展方式存在着过度依赖土地、家庭经济模式所造成的分散化建设等问题。二、“城中村”改造的困难（一） 拆迁与补偿费用“城中村”的拆迁和补偿费用是一笔巨大的开支，包括拆除旧屋费用、规划设计费、土地出让金、土地使用费、拆迁临时安置费用、三通一平等。珠村旧村建筑面积为20多万平方米，大多为近年新建的建筑，房屋产权属私人所有,因此拆迁与补偿费用将是一笔巨大的支出。（二） 管理体制问题由于历史遗留问题，“城中村”未能纳入城市管理的轨道，即使一些已经进入社区管理范畴的“城中村”，仍然有乡村管理的成分，使“城中村”长期游离于城乡之间，在发展上缺乏约束，在管理上缺乏系统，因此需要在管理体制上提出相应的策略和切实可行的办法。（三） 思想障碍由于“城中村”是在城市总体规划内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区，村民在“城中村”改建中害怕失去已有的既得利益，因此对“城中村”改造抱消极态度。（四） 农村宅基地问题“城中村”的土地产权是“城中村”问题的根源所在，也是改造工作的一大障碍。三、“城中村”改造的两个模式（一）珠海模式——政府主导、市场运作珠海市的改造方式可以归纳为两点，一是政府提供优惠政策吸引开发商。珠海市为房地产开发商提供“拆一、免二或免三"的优惠政策，即根据旧村的区位及拆迁量，开发商每拆1平方米的旧房，可免交2至3平方米建筑面积的地价。新建房中，只有1/3用于村民回迁，其余2/3可作商品房出售。另外，政府承诺除“城中村”土地外，3年内在城区内不再新批房地产用地，为“城中村”改建创造了市场空间。二是开发商进行“城中村”景观改造。在优惠政策下，相继有100多家开发商参与了旧村改建项目的招投标，其中实力雄厚、自有资金超过1亿元的有5家。珠海模式具有以下特点，一是“城中村”改造一次性完成，“城中村”景观彻底城市化。二是准备在整个市区范围内彻底消灭了“城中村”。三是政府让利。四是政府、开发商、村民“三赢"。（二）广州模式一一政府引导，分步实施广州市的改造方式可以归纳为两点，一是分要素、分步实施，首先解决“城中村”管理、人口与土地问题。改变“城中村”的居民身份与土地权属问题，撤销了镇级政府，将市内八区的所有农村均变为居委会，纳入市政统一管理，农业人口变为非农业人口，土地由集体所有变为国有。不再配给自留用地，原有的宅基地及建筑按〈〈广州市农村房地产权登记规定》换发国有〈〈房地产证》。二是景观改造拒绝开发商，由镇、村及村民解决资金问题，市、区两级财政只在规划建设设计方案及公共设施、基础设施上给予适当的支持。广州模式具有以下特点，一是调整“城中村”政策。广州市在“城中村”改造中首先调整了“城中村”的政策如土地政策等，使政策适应城市发展的需要。二是分要素、分步实施，改造周期长。广州市的“城中村”改造首先解决了管理、人口与土地问题，而对于资金消耗最大的景观改造问题则采取了有限的优惠政策与村自筹资金的方式，由于村集体经济的有限，景观改造势必是一个长期的过程，有可能是一两代人才能解决。三是投入少，经济。在“城中村”改造中，庞大的资金以区、镇、村自筹为主，市政府投入少，较为经济。“城中村”改造模式的区别主要在于两个方面，一是改造的目标，二是改造的方式。从改造目标上看，珠海模式和广州市的目标都是将“城中村”改造成为现代文明城区，现代文明城区是一个较为模糊的概念，在具体操作中珠海的改造目标较为彻底，珠海的“城中村”改造一次性地解决了人口、土地、景观与社区管理的非农化，但是没有解决“城中村”生产方式的转变以及村民的就业问题，同时这种从景观上消灭“城中村”的方式也不利于古建筑的保护和古文化的传承与发扬。广州模式一次性的解决了“城中村”的人口、土地与社区管理的非农化，但没有涉及“城中村”生产方式转变，同时也忽视古村落的保护。从改造方式上看，珠海模式是政府主导、让利，开发商介入的一种方式。广州是市政府引导下，镇、村主导、投资的方式，其优点是政府投资少，缺点是由于资金不足而导致的改造滞后和不完整。鉴于珠海模式与广州模式在“城中村”改造目标与结果上的不完善以及珠村特有的古村落特点，本文提出珠村“城中村”改造的设想。四、珠村“城中村”改造的设想（一）珠村“城中村”改造的目标珠村的改造目标是综合考虑自然环境、古村保护和经济发展，建成为生态社区、岭南文化村和经济强村，最终达到可持续发展。1.生态社区生态社区是在“以人为本”的基础上，利用自然条件和人工手段来创造一个有利于人们舒适、健康的生活环境，同时又要控制对于自然资源的使用，实现向自然索取与回报之间的平衡。珠村的生态社区建设要注意以下几个问题，首先，以生物措施治理水污染，恢复水系的自然生态平衡。其次，充分利用自然资源如太阳能、沼气等。第三，协调自然、经济、文化、建筑景观之间的关系，使之形成良性循环，实现可持续发展。2.岭南文化村珠村的祠堂、寺庙和众多的老房子以及有纪念意义的潘文治故居等都具有浓厚的岭南建筑特色与深厚的古文化积淀。同时，珠村延续至今的民俗民风，如端午节划龙舟、祭祀北帝等习俗也充分体现了岭南的生活文化。积极保护、维修、开发珠村的古建筑景观与革命遗迹，大力挖掘岭南民俗民风，从而使珠村逐步形成岭南文化村。经济强村珠村历史悠久的岭南文化资源，具有较强的旅游吸引力。北京胡同游的兴旺标识着民俗旅游的兴起，珠村古建筑资源、岭南民俗民风以及古树、水塘、人家的岭南生活方式对于海外游客有较强的吸引力。同时，与黄埔军校的渊源以及潘文治故居等革命历史资源也可以吸引台湾游客。可利用现有耕地发展草莓种植等。可充分利用上述旅游资源，开展以岭南民俗旅游、岭南水乡游、观光农业游等为主题的旅游活动，大力发展旅游业，可以逐渐改变租壳经济低层次的服务业模式，转变生产方式，提高村民的就业率，逐步形成经济强村。（二）珠村“城中村”改造的原则为建成生态社区、岭南民俗文化区和经济强区，可依以下几个原则进行。1.局部原则由于“城中村”的问题积重难返，改造费用庞大，全面改造难以实施。同时，广州市政府拒绝房地产商进入“城中村”项目，无法解决巨额的改造资金，因此“城中村”改造只能从局部到整体，逐渐改造。这里的局部包含两方面的含义，一是从地域上看，划出重点改造和一般改造。二是指要素方面，不是全盘改善“城中村”的自然环境、文化、经济等所有要素，而是分清