社会矛盾纠纷的成因、特点与纠纷解决机制

社会矛盾纠纷的成因、特点与纠纷解决机制

经济的发展、改革的推进和利益模式的调整总是伴随着严重的社会变迁和利益冲突。一个无法回避的现实是,正在迈向现代化的中国,在突飞猛进的经济奇迹背后,社会矛盾纠纷发生率和激化率也在急剧地上升,并且呈现出新的特点,不仅群体性、突发性事件数量增多,尖锐和对立的程度加剧,而且纠纷与冲突涉及范围扩大,带有明显的多元性和发散性。认真研究新时期社会矛盾纠纷的产生原因、种类和特点,对于社会矛盾纠纷的有效预防、成功调处、防止激化,维护改革、发展,稳定大局,构建和谐社会,具有重要的现实意义。一、新时期社会矛盾纠纷的主要特点和类型(一)“三劳”纠纷不断增多社会主义市场经济条件下,纠纷类型增多。“三跨”纠纷,即跨地区、跨行业、跨单位纠纷,“三劳”纠纷,即劳动、劳务、劳资纠纷,以及商品经营、货币流通、信托信贷、房地产开发、小区建设、企业破产、兼并、改造、股份、转包、拍卖、优化组合、合伙经营、土地承包、买卖、租赁、劳资供应、集资提留、计划生育和党群干群矛盾纠纷明显增多,各种纠纷不断涌现。(二)纠纷主体的多元化市场经济体制的建立,打破了旧的经济模式和地区封锁,建立了竞争机制,经营人员和商品流动量大,矛盾触及点明显增多,纠纷主体呈现出多元化的特点,它不仅发生在公民之间,而且发生在公民与法人、非法人团体和组织及其相互之间,甚至发生在党员、干部与群众之间。(三)影响社会稳定的因素当前纠纷内容,有些是单一性的,但许多具有复合化的特点,往往同民事、经济、行政、治安和刑事案件交织在一起;有些民间纠纷不仅是一种社会现象,还是一种政治不安定因素,具有很大的潜伏性和危险性,不仅影响社会稳定,而且危及人民民主专政和社会主义制度。尤其值得引起注意的是,近年来各地因征地拆迁、土地承包、基层选举、企业改制等纠纷激化所引发的各种群体性事件频发,数量增加,规模扩大,诱因复杂,参与者的合理诉求与不合法方式交织在一起,经济利益诉求与维护民主权利的要求交织在一起,多数人的合理诉求与少数人的无理取闹交织在一起,群众的自发行为和一些别有用心的人插手利用交织在一起,给处置工作带来相当大的难度。(四)纠纷认定难纠纷的多类型、大批量、多元化和复合化的特点,决定了对其调处的疑难化。一是认定纠纷性质难。只有具备一定的文化、社会、经济、政治、法律、政策知识,才能正确认定纠纷的内容和性质,正确区分主管部门。二是调处难。复合化的纠纷,其内容涉及面广,单靠一个部门难以奏效,有些纠纷的处理需要多个部门的协调。(五)纠纷的类型分析一是快速激化。有些纠纷激化过程短,在行进中、工作中、用餐中一触即发,几分钟、几秒钟内激化,酿成刑事案件。二是小事激化。有些纠纷并非利害冲突,只是为一点小事、一句话大动干戈,发生恶性事件。三是潜伏激化。有的纠纷潜伏期较长,表露不明显。经过矛盾集聚,突然激化成大案要案。因矛盾纠纷激化而引发的集体上访或群体性事件近年来在各地有增无减。新时期的社会矛盾纠纷,尽管呈现出纷繁复杂的表现形态,但我们仍然可以从不同的角度对这些纠纷进行分类:第一,从性质上划分,纠纷可以分为人民内部矛盾纠纷和敌我矛盾纠纷。人民内部矛盾纠纷又可分为一般的纠纷和上升为犯罪的纠纷,前者如消费问题、家庭、邻里纠纷等,通过正常的调处即可解决;后者的纠纷则一般都涉及触犯法律,如侵犯他人财产权、隐私权,涉嫌诽谤等。敌我矛盾纠纷是指因政治立场对立而侵害国家安全、严重危害公共安全的纠纷情形,也包括由人民内部矛盾纠纷激化升级而导致国家利益、公共安全受到严重危害的犯罪情形。第二,从主体上划分,纠纷可以分平等民事主体之间的纠纷和非平等民事主体之间的纠纷。大量的纠纷都是平等民事主体间的纠纷,即便是国家行政机关,当其从事如采购、工程建设一方等民事行为时,与相对人的地位是平等的。目前非平等主体之间的纠纷也相当普遍,主要是公民与法人、公民与非法人团体或组织、公民与国家行政机关,非法人团体或组织与国家行政机关之间的纠纷。司法机关徇私枉法所致的涉法上访案件也可归属此类。第三,从内容上划分,纠纷可以分为民事、行政、刑事三大类。民事纠纷如离婚、遗产纠纷等,也包括如合同纠纷、财产受损而产生的经济纠纷,以及对他人造成人身伤害、交通事故等产生的轻微治安纠纷;行政纠纷主要是由于行政机关不作为、越权行政、执法不公等违法行政行为或行政行为不合理所引发的,这类纠纷往往影响面大,涉及人数多,而且造成大量信访案件;刑事纠纷指触犯法律禁止性规定且由司法机关解决的纠纷,如前面提及的侵害国家安全、公共安全的纠纷情形。第四,从解决方式划分,纠纷可以分为依靠诉讼途径解决的纠纷和依靠诉讼外方式解决的纠纷。诉讼方式主要包括法院判决和法院调解,诉讼外方式主要包括当事人和解、民间调解、仲裁、行政处理等。第五,从涉及的对象及影响范围划分,纠纷可以分为群体性纠纷和非群体性纠纷。按照有关职能部门的内部规定或通常认定,纠纷一方涉及5人以上为群体性纠纷。群体性纠纷往往涉及面广,涉案人数多,又往往同民事、经济、行政、治安和刑事案件交织在一起,不仅是一种社会现象,还是一种政治不安定因素,一旦失控,可能严重破坏社会的和谐稳定。第六,从产生的时代背景不同,纠纷可以分为传统型纠纷和现代型纠纷,前者如房屋、宅基地、邻里、婚姻、家庭纠纷等,后者如国有企业改制、征地拆迁、劳资纠纷、环境污染等引发的纠纷。传统型纠纷在当代中国仍然大量存在,不容忽视;而现代型纠纷则由于其复杂性、专业性和主体的多元化等原因,给纠纷的解决带来新的难题和挑战。综上,我们认为,当代中国的矛盾纠纷,综其要者,可以归纳为如下具体类型:(1)涉及城市居民和农村群众的优抚安置、社会救济、婚姻登记、婚姻中介、殡葬管理等方面的矛盾纠纷;(2)涉及养老保险、失业保险、医疗保险、劳务市场管理、劳动争议、工伤等方面的矛盾纠纷;(3)农村经济政策、经营和财务管理、土地承包等方面的矛盾纠纷;(4)有关土地的征用和划拨、土地利用总体规划、土地所有权和使用权的争议、土地有偿转让、农村宅基地的使用,以及反映滥占滥用耕地等方面的矛盾纠纷;(5)城乡建设规划、城镇管理、以及拆迁补偿和安置等方面的矛盾纠纷(6)城乡环境保护方面的矛盾纠纷;(7)交通运输、公路、桥梁、航道建设和管理等方面的矛盾纠纷;(8)消费者权益、商品质量纠纷、经济合同纠纷、城乡市场监督和管理、查处违法经营、个体工商户的管理等方面的矛盾纠纷;(9)医疗事故等方面的矛盾纠纷;(10)计划生育方面的矛盾纠纷;(11)涉及企业改制、安全生产等方面的矛盾纠纷;(12)涉及群体性上访的矛盾纠纷;(13)涉及到家庭、邻里、刑释解教人员的安置,以及可能引发民转刑案件、群体性械斗等方面的矛盾纠纷;(14)涉及到其他有关部门的矛盾纠纷。这些类型,多数属于新型纠纷,其中,因企业改制、征地拆迁安置、干群关系、劳资关系、涉农问题等引发的纠纷尤为突出,这类新型纠纷较之于传统纠纷,起因复杂,涉及面广,一般呈群体性规模,处置难度大,对社会稳定产生的不良影响也很大。二、社会多元利益的发展,带动着社会和谐稳定唯物辩证法告诉我们:一个社会的发展,其内部的矛盾、冲突是一种不可避免的现象,有其存在的逻辑。矛盾无处不在,矛盾无时不有,但不同时期的矛盾有不同的特点,有其产生的特定根源。总的来说,现价段社会矛盾纠纷产生的深层次原因主要有以下几个方面:第一,社会结构发生了深刻的变化,东西部的差距、城乡差距、各阶层的差距明显拉大,虽然社会经济飞速发展,人民的生活水平明显提高,改变了“均贫”的状态。但是,由于并没有达到“均富”,导致“不患寡而患不均”,由“不均”而导致心理失衡,由心理失衡而导致行为失控。个别地方因“仇官仇富心理”而发生的群体性事件,已经给我们提出了深刻的启示和警示。第二、工业化、城市化和现代化进程的推进,带来利益格局的调整,引发了社会纠纷的剧增。随着原有的利益格局的不断变化,个人之间、群体之间、单位之间、行业之间、家庭之间、社区之间、城乡之间、地区之间以及它们彼此之间的利益差距与矛盾日益突出,从而引发了各种各样的矛盾纠纷,且纠纷的数量剧增,纠纷的性质越来越复杂。同时,多元化利益带来的冲突加上因制度未有效确立而产生的混乱与无序,产生了许多新的具有时代特点的纠纷,如土地承包权纠纷、国有企业职工下岗纠纷、劳资纠纷、消费纠纷、医疗纠纷等。第三、市场机制不成熟,新旧体制产生巨大磨擦,社会控制系统不够完善并明显脱节,原有的管理体系力不从心。社会主义市场经济向纵深发展的过程中,多种经济所有制并存,多元的利益主体开始产生,追求利益的欲望被激发出来。一些个体或小团体开始了不顾规范的约束、不择手段地进行原始积累。由于法制不健全,市场秩序失范,社会诚信缺失,市场经济固有的各种弊病开始产生,受利益驱动,引发的各种纠纷层出不穷,社会不稳定、不和谐的因素在增长。第四、城市化进程加快,新型共同体正在生成。以价值、观念共同为特征的传统社会正在向利益共同的经济共同体转变。村办企业的兴起,农民为参与市场的需要自愿组织的各种生产、销售、技术性协会正在生长、发育,这是经济共同体在乡村社会发育征兆。另一方面,农民正以前所未有的规模向城市流动(1)。与此同时这些农民又未被城市接纳,脱离于组织之外,如同一粒粒“自由电子”在城市游荡。失去组织的支撑,社会管理体系尚不健全,造成他们的权利得不到有效保障,游离于城乡之间。权利一旦受损害,往往诉诸暴力或其他类型的自力救济。因此,基于特定的历史时期,我国在取得经济快速增长的同时,各类犯罪案件、经济纠纷、民事纠纷、信访数量同样快速增长(2)。当自发的、零散的、轻微的矛盾不能得到及时解决时,将可能转化成自觉的、有组织的、严重的群体性对抗,使矛盾磨擦上升为矛盾冲突,烈度与强度不断地增强,引发更大范围、更加激烈的冲突。为此,尽快建立一种便捷、节约、高效的多元化纠纷解决机制是紧迫而必要的。三、争议解决的现实(一)诉讼发展”的阶段性二战结束之后,世界各发达国家相继出现了“诉讼爆炸”现象。西方国家的现代化实践表明,案件增长是经济增长的一个附带产品,在我国,诉讼发展高潮同样成为现代化过程中必经的一个阶段,且是一个长期存在的现象。结果是一方面法院案件大量积压,另一方面其它纠纷解决方式如仲裁机构门前冷落,民间调解更是日渐弱化。(二)纠纷解决的作用人民调解在走向规范化、法制化之际,尽管其正当性和效力有所提高,这有助于提高其在纠纷解决方面的社会作用,但在缓解国家法与民间社会规范之间矛盾冲突方面的作用却可能非常有限(3),近年人民调解的纠纷解决能力呈现急剧下降的态势充分说明了这一点。可以得出的结论是:第一,人民调解对常见性、多发性纠纷解决具有重要作用,但对解决困扰党和政府的重大矛盾纠纷显得无能为力;第二,解决新时期的人民内部矛盾必须重视发挥行政的力量和作用(4);第三,人民调解的自治性和行政性不可能统一在一起;第四,要转变观念,开阔视野,借鉴西方国家ADR的经验,结合中国国情,构建多元化纠纷解决机制。(三)我国诉讼外纠纷解决方式的建设成效、制度设计有待进一步完善我国现行的纠纷解决方式除以法院判决和法院调解为主的诉讼解决方式外,诉讼外解决方式包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故处理机制、医疗纠纷处理机制以及民间组织调解,还包括极富中国特色的信访制度(5)。它们共同组成当代中国的纠纷解决体系。但由于存在各自为政、适用依据不一、机构组成人员素质不高、规范和程序过于随意以及缺乏当事人信任等问题,总体看,现行的纠纷解决体系解纠效力不高,结构、布局不合理,有时法院不愿或不屑配合。过于倚重诉讼解决纠纷的观念一时难以改变。有些诉讼外纠纷解决方式的价值取向、机构设置、程序运作与现代ADR追求的效益、自治、自律、灵活等价值目标相去甚远,有的甚至是南辕北辙;各种诉讼外纠纷解决方式之间发展不平衡,有的如人民调解制度,规范化、组织化程度较高,在实践中作用突出,有的则形同虚设;尤其是适应现代社会和技术发展的专业的诉讼外纠纷解决方式发展缓慢,消费者纠纷和医疗事故纠纷以及知识产权纠纷、保险索赔等解决机制要么运作不畅,要么付之阙如。在知识经济和全球经济一体化的大背景下,当ADR已汇合成一个势不可挡的国际性潮流时,我们不应该还在为争取ADR在解纷体系中的正当性地位争论不休。曾经有过许多尝试,如不少地方或行业成立的“经济纠纷调解中心”,山东陵县的“司法调解中心”,江苏南京、南通等地的“社会矛盾纠纷调处(服务)中心”,浙江嘉兴市在所有乡镇街道建立的“综治司法信访联动中心”等,都有其合理的成分,需要从更高的视野加以审视、总结、提高和升化,以建立符合时代发展要求的、经得起理论、法律和实践检验的多元化纠纷解决机制。(四)检查办案的收效因素在解决社会矛盾纠纷问题上,现在似乎已经形成了这样一种领导方式,即:成立高规格的领导小组并下设办公室、层层召开高规格大规模的会议,层层下达文件,提出一些口号,规定一些考评标准、不间断地进行检查督办,结果是耗费了大量的人力物力资源,但收效甚微。之所以如此,原因有两个:一是形成了领导方式的习惯定势,即人治的思维难以自拔;二是缺乏求真务实的精神,以会议落实会议、以文件落实文件、以大呼隆的检查督办代替深入细致的调查研究,看似领导重视,实则工作在上层空转。这种空泛化、大呼隆、运动式的领导方法亟待改变。如何改变执政方式,使各类纠纷的解决有路径可走、有规则可循,由救火式、突击式、运动式转变为科学化、经常化和规范化、程序化、制度化的轨道迫在眉睫。四、形成多元化纠纷解决机制的必要性在当代中国,探索和研究,构建便捷、节约、高效的多元化纠纷解决机制,用法规的形式规范矛盾纠纷解决的方式渠道、工作机制、政府责任等,形成多元化纠纷解决工作格局,具有重要的社会意义。(一)纠纷解决机制的重构虽然我们已经初步形成了以协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多元化的纠纷解决方式,但并没有形成各种纠纷解决方式之间统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有效机制。作为一种机制,要靠制度来保障,要在实践中逐步完善。在纠纷解决机制重整过程中,应着重考虑纠纷解决权优化配置这一重要课题,将国家通过法院所垄断的纠纷解决权(实际上一直未实现也不可能实现)逐步地向社会回归,实现纠纷解决机制的从国家到社会的总体演变,在法院的周围组织培植多种形态的纠纷解决机制,构造出一套“以社会为依托、以法院为核心”的纠纷解决系统。作为纠纷解决的最终和最高机构,国家所要掌握的应是最终解决权而不是最先解决权,这应成为纠纷解决机制整体重构过程中的基本原则。(二)调解需要单独立法我国在维护社会稳定和社会治安综合治理的实践中,各地积极探索,创造了很多纠纷解决办法,但依据、做法不一,在一定程度上影响了纠纷解决的权威性和合法性。这就迫切需要从理论上进行总结提高,并把正确的做法和经验转变为规则,加以法制化。在一些西方发达国家,为了节约司法资源、缓解社会的压力,盛行诉讼外纠纷解决机制(ADR),并进行了大量的理论研究和实务操作,美国、挪威、澳大利亚等国都分别制定了规范纠纷多元化解决机制的纠纷解决法,从而对传统法学和纠纷解决方式产生了重大影响。西方发达国家的经验,对当今的中国无疑具有启示和借鉴意义。但是,在我国,就纠纷解决,立什么法、怎样立法仍是一个有争议的问题。我国目前对于人民调解法立法的呼声颇高,也有一些地方考虑就调解进行地方性立法。我们认为,调解是否需要再单独立法,有值得商榷之处。“调解”是我国的一项重要法律制度,“调解”本身也是个法律概念,它有一整套原则和规则,但现在有不少人、甚至是相当一级的领导和机关却把“调解”理解为一般的协调解决的意思,认为人民调解可以统揽行政调解和司法调解,调解可以包医社会矛盾纠纷的百病。比如:司法部的部颁规章中明确规定,民间调解只适用于“涉及民事权利义务争议的各种纠纷”,并且规定两类纠纷人民调解委员会不得受理。这说明调解是有范围限制的,有些纠纷是不适宜用调解方式解决的。其实现在很多纠纷,并不是平等民事主体之间涉及权利义务争议的纠纷,而对这些不适合调解的纠纷,实际上我们已经创造和积累了信访等解决途径。但许多人对此却视而不见,片面夸大调解的功能,这对纠纷解决是有害而无益的。如果单纯就“调解”进行立法,我们认为有两个因素值得斟酌:一是调解是我国的一项重要法律制度,虽然关于调解的规则和规范是分散在各个法律法规中,确实没有一个系统的法律来规范,但规则是清楚的,在实践中没有不明确的问题,再搞一个系统的立法,似乎没有太大的实践上的意义;二是司法部在2002年颁布的规章中,对人民调解有突破法律规定的地方,主要是在镇、街一级设立调委会,调解委员采用聘任的方式,这就突破了宪法和法律的规定,在某种程度上影响了人民调解的自治性。同时还涉及到行政许可的问题,虽然我们在人民调解的实践中完全可以这样去做,但一涉及到立法,显然这是一个障碍。因而,就调解立法,突破现有法律难以操作,不突破现有的法律则仅具有形式上的意义而没有多大实践上的意义。实际上,矛盾纠纷解决方式是多元化的,举其要者就有司法、仲裁、沟通、协调、协商、调解等,而且这些纠纷解决方式在我国都有所实践并积累了经验。现在的关键是,要认真总结以往的经验,并把这些经验以规则的形式固定下来,使各类矛盾纠纷的解决有路径可走,有规则可循,科学有效地处理矛盾纠纷,切实维护社会稳定。因此,我们主张就构建多元化纠纷解决机制进行立法,第一步可以先进行地方性立法,待条件成熟后再实施国家立法,总体的思路是借鉴国外先进的立法,结合中国的国情和实际,创制我国的纠纷解决法或分别单行立法。立法总的指导思想是要进一步突出法院在多元化纠纷解决机制建设中的核心地位和功能,突出民本思想和社会自治精神,强调各种非诉讼纠纷解决方式与司法的衔接。(三)形成和完善多元化纠纷解决机制一个国家、一个民族的文化和传统,以及社会主体表现出来的法律意识,对纠纷解决机制的形成起着至关重大的作用。一般而言,不同的社会由于制度设计和文化背景的不同,在纠纷解决机制上体现出的选择偏好和类型会有很大的差异,如西方社会的纠纷解决机制通常被视为“审判中心型”,而东方社会的解纷机制一向以“调解中心型”著称。社会条件对于纠纷解决机制选择的影响,说明不同社会、不同主体在纠纷解决过程中所采用的方式往往是不同的,而决定这种选择的因素常常是综合的,多方面的。这正好表明,法律解决(诉讼)未必是唯一适当和必须采用的方式,与法律同时必然存在着其他社会调整机制的作用。这里至少有一点是明确的,即现代社会充满着复杂的冲突,其性质、形式、对抗程度不同,解决的手段、方式也应是多样的。这就需要社会提供能合理分流和有效解决各种纠纷的路径,并能促进各路径协调与衔接的纠纷解决机制。构建多元化纠纷解决机制,总的要着眼于“发现得早、化解得了、控制得住、处置得好”的要求,健全和完善预测预警机制、排查调处机制、应急处置机制、责任追究机制,“正确运用经济、行政和法律手法,妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾,保持安定团结的局面”(6)。基于此,建立和完善多元化纠纷解决机制必须突出如下思路(7):第一,纠纷解决机制应以建立科学的纠纷分流制度为前提。首先,要构建科学合理的纠纷解决体系。要搭建对各种纠纷解决机制进行协调的平台,同时建立一整套长效的纠纷协调程序,以克服协调中的随意性与临时性,增强科学性、规范性及透明度;要积极发展与培育科学的行政调解机制和民间组织、行业组织的纠纷调处机制;要制定非诉讼纠纷解决规则体系,促进非诉讼纠纷解决的逐步规范化,保证不偏出最低的程序正义与实体正义的要求。其次,要建立科学合理的纠纷分流机制。总的原则是要能够提供多种多样、形式各异的纠纷解决路径供当事人选择。第二,纠纷解决机制应以最大限度地回应社会与民众对纠纷解决路径的不同需求为出发点。第三,纠纷解决机制应始终是一个不断选择和平衡的动态体系。各种纠纷解决方式在实践中凸显出许多内生的矛盾,而裁判型与调解型的弊端分立这些矛盾的两端。这就要求纠纷解决机制要在各种纠纷解决方式之间进行不断的选择与平衡,以克