政府财政外部性的产生与发展

政府财政外部性的产生与发展

在中国经济实践中，各级地方政府扮演着双重角色。另一方面，作为公共实体，我们必须承担相应的债务风险。另一方面，作为一个理性的经济群体，它试图实现政治利益最大化，并尽可能将自己的债务风险转移到合法或非法的制度框架内，以获得更顺畅的生活环境。这将不可避免地导致金融外部因素。因此,将地方政府债务风险和财政外部性结合起来研究,有利于从规避负的财政外部性方面防范地方财政风险。一、财政外部性与公共服务供给20世纪80年代西方公共选择学派把经济学中关于理性经济人的假设运用到了政府行为的分析上。认为政府也是一个理性的经济人,在追求执政效应最大化的目标时,也会出现政府失灵的情况。我们可以运用这一理论来解释财政外部性的问题。自从庇古提出用税收矫正市场外部性问题以来,外部性已经成为经济分析中的重要问题之一,并成为政府干预市场以克服市场失灵的理由。但在现实生活中还存在另一类外部性,即由于政府(财政)原因所形成的外部性,我们将其称为财政外部性。如果将市场外部性定义为未在价格中得以反映的私人商品经济交易成本或收益,财政外部性则可以定义为未在税收中得以反映的公共服务交易成本或收益。与市场外部性相似,财政外部性也可以划分为外部正效应(收益外溢)和外部负效应(成本外溢),所不同的是成本、收益的负担主体有所不同,前者是居民或厂商,后者则是政府。正如市场外部性会导致市场失灵一样,财政外部性也会产生政府失灵,所以它的理论分析与经典市场外部性具有相同之处。外部性产生的原因在于其成本或收益难以做到完全的内部化,所以财政外部性总是伴随着政府辖区间的成本收益外溢。借用经典外部性的分析方法,我们用图1、图2分别反映财政外部性对本辖区公共服务供给的影响。在图1中,MSC、MGC分别表示某辖区公共服务的社会边际成本曲线和辖区内边际成本曲线,MR表示公共服务的边际收益曲线,由于MSC高于MGC,则表明本辖区在提供公共服务时社会成本并非完全由本辖区纳税人负担,故存在成本外溢,出现财政负外部性。就公共服务的提供而言,在考虑全部税收负担的情况下,最佳供给量应为MSC与MR的交点E1所对应的Q1。但本辖区政府从自身成本、收益角度出发,外溢的成本不进入本地公共服务决策函数,则真实公共服务提供数量为MGC与MR的交点E2所对应的Q2,即当存在财政外部负效应时,会出现该类公共服务的超额供给,从而导致政府财政资源配置的失衡。在图2中,MSR、MGR分别表示某辖区公共服务社会边际收益曲线和辖区内边际收益曲线,MC表示公共服务的边际成本曲线。由于MSR高于MGR,则表明本辖区在提供公共服务时的社会收益并非完全由本辖区纳税人享受,故存在收益外溢,出现财政正外部性。就公共服务的提供而言,在考虑全部社会收益的情况下,最佳供给量应为MSR与MC的交点E1所对应的Q1。但本辖区政府从自身成本、收益角度出发,外溢的收益不进入本地公共服务的决策函数,则真实公共服务提供数量为MGR与MC的交点E2所对应的Q2,即当存在财政外部负效应时,会出现该类公共服务的供给不足,从而也会导致政府财政资源配置的失衡。二、财政外部性导致政府间债务风险的扩正如市场主体为追求自身经济利益的最大化而产生市场外部性一样,财政外部性的产生在某种程度上也是各级政府追求自身财政利益最大化的结果之一。在诱发地方政府财政外部性行为的诸多因素中,债务风险状况是最为直接的一个。对地方政府来说,如果在正常的财政收支之外还遭受着债务风险的压力,这必将影响到其政治、经济的稳定以及长期的政府间竞争能力。出于维护自身利益的考虑,本辖区的政府必然会采取措施争取更多的财政资源流入,以防范或缓解债务风险的存在对本辖区财政汲取能力的压力。如果存在一个宽松的财政资源环境和一个取之有度的政府间财政资源分配制度的话,可以通过恰当的财政制度设计,以横向和纵向财政资源转移的方式,有效地将某辖区的财政风险危害降低。从某种程度讲,这种制度允许范围内的财政资源补助或转移支付也都意味着某层次的债务风险已经扩大了,有一部分债务风险已经转移到其他辖区的政府来负担,这就形成了制度内的财政外部性。但在目前困难的财政资源存在状况和不健全的财政分配机制下,上述财政成本的外溢是不多见的,更多的情况是辖区政府通过自己的权力来筹集资金或转嫁支出方式回避债务风险,而这种制度创新型的债务风险转移将导致债务风险成本更加容易、高效和不受约束地外移到其他辖区,其财政行为的外部性更加明显。但无论哪种债务风险的转移,都必将影响本辖区公共服务的供给水平,并对其他辖区的公共服务供给产生扭曲效应。财政外部性的出现将导致政府间债务风险的扩大。政府在面临财政风险冲击时,如果不是通过增强辖区财政资源汲取能力来缓解压力,而是通过向其他辖区政府寻求财政资源补偿的话,就会产生债务风险成本外溢的财政外部性。在这种情况下,无论是制度内债务风险的外部化还是制度外债务风险成本的外部化,都意味着债务风险的扩大,尤其是对于后者,由于脱离了有效的制度约束和引导,很可能会演化成各级政府资源的争夺和竞争。出于财政利己主义动机,这种无制约的竞争会诱发各辖区政府对债务风险转移的积极性甚至是报复行为,从而形成政府债务风险更大程度的扩张。三、地方政府债务风险的外部渠道当地方政府面临着严重的债务风险时,一般会沿着以下渠道转嫁债务风险:(一)债务风险的纵向外部化和横向外部化一是债务风险从高层政府向低层政府转移的纵向外部化。当上级政府出现较为严重的债务风险时,由于自己所拥有的较高层次的行政权力,从而在风险转嫁上具有天然的优势。目前在我国政府与市场职能、政府间职能都尚未界定清楚的情况下,财政体制的划分注定是模糊不清的,而且注定是偏向于政策制订者(即高层政府)。所以在既定的财政体制划分中,政策安排就侧重于集权。而在现行行政体制中,一直强调上级政府对下级政府的领导权。在一个尚不明晰的制度框架中,上级政府拥有了相对集中的制度安排权,实践中很容易将一些本应该由上级政府负担的公共成本转嫁到下级政府,从而形成变相的不规范的财政资源自下而上的转移,致使原本就缺乏法律规范的政府间财政关系变得更加随意,政府行为的外部性也就变得更加容易。二是债务风险从低层政府向高层政府转移的纵向外部化。在现行多级政府和分税制的体制下,不同的政府可支配财力和再融资能力存在差异,特别是由于受到经济发展水平和政策条件的制约,下级政府的债务风险压力远远高于上级政府。虽然下级政府不能像上级政府那样直接通过制定或调整政策将风险外部化,但是仍然存在着转移渠道。一方面,在我国,各级政府作为经济政治的主体,其目标函数中政治稳定所占的权重比经济增长还要重要,如果下级政府的债务风险已经形成了危机,上级政府就必须从大局出发,可能会通过加大转移支付,或者豁免地方政府部分债务的方式,对下级政府的债务风险成本买单,以缓解地方政府的困境;另一方面,下级政府也会通过一些非正规的手段,暗地里从上级政府那里取得债务风险补偿,例如在税款中进行截流,或者要求纳税人先缴纳地方税税款,而对于中央税或共享税则采取拖欠的方式等,这些方法实际上也是变相地将本辖区的财政收支压力转移到高层政府,从而也出现了债务风险的纵向外部化。三是债务风险在同级政府间转移的横向外部化。当各层次的政府处于债务风险压力之下时,虽然也可以通过纵向的外部化方式进行风险转嫁,但这样处理也存在隐忧,特别对于下级政府而言,可能会暴露自己不良的财政状况,而直接影响到对各级官员的能力、政绩评判,从而会出现不确定的政治风险,所以政府在选择债务风险转移的方法时,更偏重于同级政府间进行隐蔽性更强的横向外部化。具体的方法包括:一是通过税负转嫁,将本辖区的税收负担扩大到其他地区,由其他地区的居民负担,从而将本辖区的债务风险压力转移到其他辖区。因此,在实际中,我们总是可以发现在对外来人员进行管理时所负担的管理费用、所遭受的惩罚频率和费用都比本地居民要高。二是通过财政竞争。财政竞争是指各地区通过竞相降低征税水平,或给予财政扶持优惠,以吸引其他地区财政资源流入本地的一种政策。出于掠夺或引诱其他财政资源的目的,财政竞争存在着恶化的趋势,特别是在缺乏对政府行为进行监管的情况下,财政竞争容易改变或扭曲正常的市场竞争秩序和财政资源流向。特别在整个财政资源出现匮乏而各级政府债务风险压力又相当普遍的情况下,财政竞争更多地表现为“以邻为壑”的现象。(二)由地方政府“财政风险金融化”的结果除了政府间的外部性之外,在实践中地方政府也常用“甩包袱”的方式将一些财政支出责任甩给市场,这种外部性的危害更大。与直接性债务风险不同,或有债务风险的缓解更容易通过市场化的方式进行转化。这是因为,直接性债务风险大都通过法定程序规定了风险承担者是政府,只是由于政府间的职责划分问题,容易出现政府间的转移。而或有债务风险中有很大一部分是根据政府作为公共风险的最后承担者推定而来的,并且这种推定要依据私人风险与公共风险的转化程度而定,在其转化的过程中很长时间内,其风险承担的最终确认者是不确定的,正是这样的不确定性使得政府可以在其风险爆发之前置之不理,甚至将一些显性的或有债务也交给市场主体承担,这样的情况,在地方政府的“财政风险金融化”的过程中并不少见。据有关方面调查,近年来我国地方政府主要从以下几个方面向基层银行分支机构转嫁其财政风险:一是在企业制度改革中,地方政府不规范的改制行为使金融资产蒙受了巨大的损失,实际上就是银行业为地方政府支付的改革成本;二是地方政府长期热衷于自办金融机构造成的损失不可估量,由此产生的地方财政风险已很大程度上转嫁给基层银行分支机构;三是地方财政供给范围内的公共部门负债日益严重,银行正悄然承担着地方财政的部分支出;四是地方政府投资欲望与日俱增,基层银行大量信贷资金投向了本应由政府直接投资的领域。四、重视政府间财政分配关系政府债务风险的外部化趋向最直接的影响就是产生财政资源配置的低效率,扭曲现存的政府间财政分配关系,影响政府间财政收支体系的公平和稳定,因此对于这种外部性必须加以重视。应按照市场经济体制的要求,在明确政府职能的基础上,积极推进财政分权,简化政府层级,规范地政府的融资渠道,使各级地方政府行为成本内部化。(一)改变政府职能,转首先要按照市场经济的要求转变政府职能,凡是市场能够办好的事情政府就要坚决退出来,政府应集中精力解决那些市场办不了、市场不愿办和市场办不好的事情,由过去的无限政府转向有限政府。其次应按照公共财政的要求调整财政支出范围。财政资源的配置应主要用于公共领域,着力于进行微观指导和宏观调控,由过去建设型财政转向公共服务型财政。从某种意义上讲,地方政府债务之所以大量产生与政府职能转变滞后、政府经济行为失衡有着直接的关系,如政府的或有债务有相当部分是政府违规担保造成的。因此,进一步理顺政府与市场的关系,规范政府经济行为则是防范和化解政府债务风险外部化的前提。(二)地方政府的职责范围在合理划分了政府与市场的界限之后,必须对现行的分税制进行完善,真正按照公共产品的受益范围,科学、合理地界定中央与地方以及地方各级政府间的职责权限。从理论意义上讲,全国性的公共产品属于中央政府的职责;地方性的公共产品,根据其受益区域的范围大小,应分别属于省、市、县(市、区)、乡等各级政府的职责。省级及以下各级地方政府的职责范围应包括地方性政权建设、区域性的事业发展、基础设施建设、环境保护、区域间收入分配调节等。对于上述职责范围划分中涉及各级政府间的交叉部分,原则上对于中央和地方共有职能,在地方政府管辖范围之内的事务由地方负责,超出地方政府管辖的事务则应由中央政府出面负责或进行协调,并明确各级政府职责及相应的分担比例。(三)政府、财政层级的改革。在县正如强调分权的市场体制难以克服外部性一样.过于分散的政府层次也是导致财政外部性泛滥的原因之一。与世界各国相比,我国五级政府架构过于松散,而财权又趋于集中,这种矛盾使得各级政府财政自利行为变得难以控制。因此减少政府和财政层级,就像市场中的企业合并有利于克服市场外部性一样,政府通过合并适度扩大区域管辖范围也有利于克服财政外部性。根据一些地方对财政级次问题进行的试点改革经验,可设想为中央、省、县三级财政体制。目前先考虑实行乡财县管的财政体制,然后推开省直管市、县,市县财政同级的改革。通过减少政府级次,解决基层财政困难,而从有效地克服基层债务风险的外部化问题。(四)建立和完善政府发行基金完善市场经济体制和分税制,客观要求落实地方政府应有的财权。举债权是规范化的分税制财政体制下各级政府应有的财权,这也是发达国家长期实践所证明了的宝贵经验。所以应逐步建立规范的地方公债制度,允许地方政府发行公债券筹集经济建设和公用事业发展的资金,以取代目前五花八门、多头管理、无序失控的“政府融资”。在地方人大和中央政府的严格审批