我国存款保险制度的构建

我国存款保险制度的构建

随着银行市场化改革的深入，建立现代银行制度已被列入议程。中国银行和银行的上市工作密切相关，是最好的解决办法。然而,银行业在实现市场化发展的进程中,必然会伴随着金融风险的加剧,以往意义上的国有商业银行已不复存在,取而代之的是自主经营、自负盈亏的股份制商业银行。也就是说,中国银行不会破产的神话被彻底打破,直接面临危机的就是存款人的利益。所以,如何在银行业市场化的进程中维护存款人的利益,成为目前银行改革的主要焦点,无疑,建立存款保险制度是最好的选择。所谓存款保险制度是由存款性金融机构集中起来,建立一个保险机构,各存款机构作为投保机构向保险机构缴纳保险费,存款保险公司对其成员进行定期或不定期的账务检查,将成员的财务状况约束在大体平衡的范围之内,当成员机构面临危机或经营破产时,保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款者支付存款。据新华海外财经报道,中国人民银行金融稳定局局长谢平在3月15日称我国有望于今年实施研究达7年之久的存款保险制度。这不仅意味着储户在银行的储蓄存款将受到专门存款保险机构的保障,而且也说明我国的存款保险制度已经不再局限于理论研究的范畴,而是进入了具体实施阶段。所以,本文不再涉足建立存款保险制度的必要性研究,而是针对存款保险制度建立的相关问题进行综合论述。一、政府退出市场,赋予农户特殊权利银行业作为经营货币资金的金融机构,需要把对零散储户的高流动性负债转化为借款人的低流动性债权,这样很容易造成自身资产负债流动性的不对称。所以商业银行往往只保留少部分存款应付日常提款的需求,其余的资金则投资于低流动高收益的资产。但是在银行业实行市场化改革之后,政府逐渐退出市场,不再以国家信用来保护商业银行。原来储户所认同的“银行是国家的,出问题有国家呢”,已经不再适用。从世界各国银行破产、倒闭的先例来看,诱发银行业破产的最大危机就是挤兑的出现。在金融机构出现异常波动时,储户处于信息不对称的位置,无法分辨意外是暂时的流动性困难所致,还是持久的实质性因素所致,所以为了谨慎起见,储户势必理智的将意外视为实质性经营困难。每个人都清楚,如果不发生挤兑,自己在银行的存款损失是有限的,相反如果发生挤兑,损失则可能很大。于是在不明原因的情况下,谁能抢先提款,谁就可以不受任何损失。显然,当其他储户选择提款时,自己的最优策略是参与挤兑,否则血本无归;而当其他储户不选择提款时,自己提款则可以不受丝毫损失。所以,无论他人如何决策,自己的最优策略都是提款。如果所有储户都是这样的思维模式,那么挤兑就很可能爆发,而金融机构对此却是无能为力的。二、已经形成的制度保障建立有效的存款保险制度的意义重大,不仅可以保护小额存款人的利益,刺激储蓄的增长,而且可以避免金融系统大规模危机的爆发,维护金融安全。其作用机理主要是通过加强激励机制,包括严格的退出管理来保护小额存款人和保证金融稳定。然而,并不是说需要建立存款保险制度,就可以随时开始实施的过程,因为在建设中还涉及到建设时机选择的问题。如果错误的选择了建立存款保险制度的时机,那么也不会取得预期的效果。对此,国际货币基金组织建议,只有在有效监管体制和明确立法制度的配合下,包括企业的市场准入和市场退出政策,存款保险制度才可能建立并完善起来,并且保持一个稳定的运行环境。而且,该组织还告诫,尽可能不要在大多数银行确实无偿还能力,但银行监管体制尚不完善时建立存款保险制度。因为在这种状态下,政府被迫给存款人提供一种综合性担保,将使政府因负担成本太高而无力支持。此外,这种全额担保也可能鼓励了那些无视银行问题发生的经营者,使银行业的经营陷入无效率的死循环中。结合我国目前的实际状况,我认为已经初步具备了建立存款保险制度的条件,选择现在建立存款保险制度,时机恰到好处,应该及时把握。首先,我国的金融监管体系已经基本成型,虽然在各部门的职能中,还有许多需要完善的地方,但是总体的监管框架形成之后,在细节方面就比较容易修缮了。伴随着去年4月28日银监会正式挂牌成立,我国以中央银行为主体,三大监管机构为辅助的金融监管体系初步形成。中国人民银行专司货币政策的制定与执行,银监会、保监会、证监会各司其职,负责银行、保险、证券的行业监管,真正实现了职责明确,各尽其责。这也就为我国存款保险制度的建立准备了必要的监管条件,是时机成熟的一个标志。其次,截至今年2004年2月末,居民储蓄存款继续保持较快增长速度,全部金融机构居民储蓄余额为11.75万亿元,同比增长17.2%,其中人民币储蓄存款余额首次突破11万亿元,达到11.06万亿元,增长19.2%,增幅同比高0.9个百分点。如此巨大的居民储蓄余额,迫切需要一项制度来保障这些存款的安全,保护广大储户的切身利益。而且,如此规模庞大的储蓄存款,一旦发生挤兑现象,对金融机构的打击将是不可估计的。尤其是在中国银行业日益市场化的今天,为了金融机构的稳定和安全,这种有效的保障措施显得更为必要。所以,选择在这样的关键时刻建立存款保险制度,并且下决心在年内取得一定成果,不仅有利于社会安定,也有利于保护金融体系的稳定,的确是及时和明智的选择。再次,正如上面所述,银行确实无偿还能力,但银行监管体制尚不完善时建立存款保险制度是最不明智的选择,所以,我国现在选择建立存款保险制度,恰好可以避免建制的不利时期。因为中国目前的金融改革正处于攻坚阶段,银行的市场化改革不断深入,大多数银行尚未出现无偿还能力的迹象,而我国的金融监管体系也正在不断完善,可以说现在正是建立存款保险制度的最好时机。况且,在银行市场化改革的进程中,不可避免地会有一些“问题银行”被市场所淘汰,如何解决这些银行的市场退出问题,是银行改革中的重要课题。存款保险制度恰是一种有效的银行退出机制,可以由存款保险机构根据情况对商业银行进行援助、合并和破产,使商业银行安全退出,并减小对社会经济的冲击。因此,在中国银行业市场化步伐日益加快的今天,建立有效的存款保险制度是适时之选。最后,我国有关存款保险制度的相关法律虽然还不完善,但是随着我国法制化进程的加快,必要的法律保障不会成为建立存款保险制度的障碍。我国的《商业银行法》明确规定,商业银行经营不善可以破产。这就为存款保险制度的建立提供了前提条件,如果法律规定不允许商业银行破产,那么存款保险制度也就失去了其存在的意义。但是,有关存款保险制度建立的具体法律——《中华人民共和国存款保险法》还没有制定,无法以法律的形式赋予存款保险机构监督管理的职能和获取信息的渠道,并确定其资本构成及管理体制,以及银行破产、清理及存款保护数额细则,为存款保险机构的规范运作提供依据和法律保障。这是现阶段建立存款保险制度的唯一不足,但是我认为并不影响存款保险制度的建立,不能就此认为目前建立存款保险制度不合时机,可以把具体措施筹划和建立法制保障同步进行,提高效率。三、有限存款保险制度兴起的背景到目前为止,主要有三种存款保险制度。美国在20世纪30年代就建立了其中的两种(第一种是为商业银行设立,第二种是为存款协会设立),直到20世纪60年代,有限存款保险制度才广泛兴起。随着金融全球化和银行危机的发展,存款保险制度的做法越来越被各国所采纳。从下图就可看出这种不断增长的趋势:从20世纪30年代开始,建立存款保险制度的国家数量不断增加,特别是在80年代银行危机后,更出现了大规模的增长。为适应这种安全保障的要求,也为了配合我国银行业市场化改革的进程,我国建立存款保险制度要处理好以下问题:(一)存款保险的职能存款保险制度有助于保护银行发展,形成有效的市场退出机制,但是对于这些存款保险机构的功能定位必须准确,不能成为银行经营中单纯的“出纳箱”。只有职能明确,才能更好地发挥作用。为此,我国存款保险的职能大致有以下4个方面:一是保险职能,即动用保险基金对出现清偿力危机银行的存款人进行补偿,从而稳定金融秩序;二是救助功能,即动用保险基金在风险事故发生前对问题银行实施救助,以免出现银行破产倒闭的状况;三是监管职能,对投保银行进行风险管理,审查其日常经营与财务报表,对经营不善的银行进行整顿或清偿;四是破产处理,当参加保险的银行破产倒闭时,保险机构对其资产进行处理,并负责债务偿还。(二)参保单位以自愿投保为主鉴于我国目前的实际,金融体系在改革中面临着很多不稳定因素,存款保险应该采取强制投保的方式。因为在自愿投保的情况下,稳健经营的银行出于对自身一贯的信心及对保费成本的考虑,有可能选择不投保,这样存款人可能将存款转移到已投保的银行,形成“抚劣限优”之势。而且,通过强制保险也可以给中小金融机构一个参与竞争的机会,使大、中、小型金融机构平等竞争,净化了金融环境。(三)中国单位的外资银行投保实行存款保险的国家,大多以银行所在的空间地域来确定其保险对象,参加存款保险的银行包括本国的银行及外国银行在本国的分支机构或附属机构,而不包括本国银行在国外的分支机构。我国可参照此惯例执行,但是因为中国人民银行尚未对外资银行形成一套有效监管的方法,可暂时不允许中国境内的外资银行投保;投保的范围以保护我国居民利益和我国银行安全为主,现阶段只宜对本币储蓄存款进行保险。按照我国国情,把存款保险额度的最高控制点定在10万元人民币,损失在10万元以内的全额赔付,超过最高点的按递减比例赔偿,这足以保护我国90%以上存款人的利益,而且存款保险限额可随着经济发展水平的高低进行调整。(四)实行差别保费制,进行市场信息评级参加存款保险的银行需按其所吸收存款的一定百分比向保险机构支付一定比例的保险费,具体比率视各国具体情况而定。由于我国各类银行的风险程度差别较大,如果实行单一费率制对风险程度较低的银行有失公平,而且会引发道德风险问题。为此我们应可考虑实行差别费率制,由总公司制定统一的基准费率,在基准费率的基础上,引入评级公司、会计师事务所等市场中介机构,根据各商业银行的风险程度和特点进行信用评级,对于信用等级较高的金融机构实行优惠的保险费率甚至零费率,对于信誉等级较低的金融机构实行较高的保险费率。并根据宏观经济情况制定和调整