高速公路运营管理模式探讨

高速公路运营管理模式探讨

经过20多年的实践，高速公路作为国家基础设施，已经形成了“国家投资、地方融资、社会融资、住房贷款”和“汽车互联、收费贷款”的投融资机制。截至2005年底，中国公路开通总距离为4.1万公里，继续保持世界第二。虽然高速公路的运营管理自从第一条高速公路建成通车就已产生,各管理机构(主要指事业管理型、企业管理型和事业单位企业化管理型的单位)及科研院所对高速公路的管理也有了一定的经验积累,但总的说来,我国的高速公路管理尚处于探索阶段。当前高速公路管理中存在的突出问题主要表现在两个方面:一是投资主体的多元化导致管理主体多元化、分割管理、各成体系的局面,既影响了路网的完整性,也不利于发挥规模经济和网络经济效应;二是交通主管部门的管理职能在弱化,一些地方的高速公路管理游离于行业监管之外,优质资产的衍生效益不能用于还贷和滚动建设,影响了债务的偿还和下一轮建设资金的筹措。黄菊副总理在2006年全国交通工作会议上专门强调,要建立健全高效顺畅安全便捷的高速公路体制,消除高速公路管理的体制性障碍,更好地发挥高速公路的整体效益。2006年5月11日李盛霖部长在全国公路养护管理工作会议上的讲话中指出:贯彻落实黄菊副总理的指示要求,必须从有利于维护国家利益和公众利益,有利于维护高速公路网络的完整性,有利于提高管理效率、降低管理成本,有利于尽快建成国家高速公路网出发,既鼓励各地继续探索,同时又要统一认识、依法规范。要做到“明确产权,集中统一,依法监管”。明确产权是指明确国家对高速公路所有者的地位;集中统一是指采取“分期建设、集中管理、以省为主、统筹发展”的模式,尽快解决多元化管理、分割式管理带来的弊端;依法监管是指各省可从当地实际情况出发,学习借鉴国内外成功经验,对事业和企业单位两种体制进行探索,事业模式要引入竞争机制,提高管理效率,企业模式要加强政府监管,保障公共利益。一、管理体制的变化。据初步探索,高速公路目前,高速公路的管理体制中普遍存在着一种现象,即完成一条或者一段高速公路,成立一个新的高速公路管理机构负责其运营管理。随着当前高速公路向投资主体多元化、融资方式多样化发展,“一路一公司”“分而管之”的管理模式给高速公路的管理也带来了诸多弊端。新管理实体必然要重复投入大量的资本进行管理队伍的建设和培训及设备的购置等,既造成有限资源的浪费,又使得高速公路的管理实体呈现为小而全的管理机构,如北方某市共有8个路段管理公司,管理里程最长的60.6km,最短的仅12.3km。由于自身条件的限制,这些高速公路管理机构己经配备的设施设备的功能开发不足,不能很好地发挥应有作用,特别是监控设施和部分进口设备,常处于闲置或半瘫痪状态,造成国家投资的严重浪费。同时,“一路一公司”“分而管之”的管理模式使得各路段条块分割、一路多制,各单位或实体根据自己的利益行使管理权,由此带来管理分割和行业监管弱化的局面,不仅降低了整个高速公路管理行业的管理水平和用户满意度,不利于高速公路管理的规模化、标准化、统一化的实现,而且难以达到高速公路“集中、高效、统一、特管”的管理目标。湖北省高速公路管理体制经过多次改革与探索,由最初的省高等级公路管理处管理唯一的一条高速公路武黄高速,到湖北省高等级公路管理局对全省高等级公路的建设、养护、费收进行统一管理,再到省金路公司实行“一路一公司”制,最终形成目前湖北省高速公路集团有限公司和高速公路多种管理体制并存的局面。按投资和收费形式不同,大体上可以将我省高速公路分成四类:一是政府统贷统还建设管理的高速公路;二是民间资本投资的高速公路;三是转让收费权、中港合作的高速公路;四是股份上市高速公路。政府还贷高速公路是指政府和省交通主管部门投资建设并承担还贷任务的高速公路,具有以下几个特点:一是促进经济发展,突出社会公益性,不以营利为目的;二是享受国家特殊政策,不需缴纳营业税和所得税,有利于收费还贷,增强政府还贷能力;三是实行统贷统还,协调平衡,通行费统一用于收费公路的贷款偿还,有利于发挥公路交通的综合效益;四是实行事业单位企业化管理,向行政事业型专业管理机构方向发展。民间资本投资高速公路具有以下特点:一是民间资本一方或多方共同投资兴建,组建的项目实体公司拥有高速公路的特许经营权,在经营期内收取车辆通行费作为投资回报,经营期满后,所辖高速公路及相关配套设施无偿移交给交通主管部门;二是按照企业化模式运作,追求利润最大化。转让收费权高速公路是由政府兴建,依法转让收费权,招商引资的高速公路,具有以下几个特点:一是对于政府交通部门而言,转让收费权可以更好地筹融资,通过资本营运,筹集公路建设资金,对高速公路建设实行滚动式管理,但在转让和合作过程中需要解决很多矛盾和问题;二是项目实体作为一个企业,以追求利润的最大化为目标;三是项目实体企业一般采用委托管理的方式进行特许经营,如武黄高速由武黄高速公路经营有限公司作为受托方进行全面委托管理,黄黄高速是双方共同管理模式的部分委托管理。股份上市高速公路是指发行社会流通股、通过证券市场筹集资金的高速公路。目前,我省高速公路有湖北楚天高速公路股份有限公司所属的(武)汉——宜(昌)高速公路。高速公路上市公司具有以下特点:一是可以通过证券市场筹集资金,解决建设资金短缺的问题,但在转让和合作过程中同样需要解决很多矛盾和问题;二是高速公路公司作为一个上市公司向全社会发行股票,股东多而分散,具有社会公众性;三是具有公开性,作为上市公司性质的高速公路公司必须依法履行信息披露义务,准确、完整、真实地向社会公众报告它的运行情况。二、委托管理在高速公路运营管理中的初步应用(一)委托管理方面委托管理是指标的所有者将其经营管理权由具有较强经营管理能力,并能够承担相应经营风险的法人或自然人去有偿经营,通过契约形式明确委托方、受托方等各方责权利关系的一种经营方式。即受托方有条件地对委托方的资产进行经营管理,以有效实现资产的保值、增值。高速公路的委托管理是高速公路特许经营的产物,是指享有特许经营权的主体即委托方,通过契约形式,由专业机构即受托方有条件地对高速公路实物资产进行经营管理。委托管理的模式和范围依契约的不同而不同,期限可长可短。全面委托管理是指委托方将路政管理、收费监控、服务区等非主营资产经营管理和养护管理等有关高速公路实物资产经营管理事项全部委托给受托方进行管理。部分委托管理只是对其中一部分事项进行委托管理。两者的受托方均为专业管理机构,可以是企业单位也可以是事业单位。如果是行政事业单位,一方面根据委托管理的契约,它是受托方,另一方面它同时又是行业监管部门的代表,更有利于行业管理向规范化、统一化、规模化、专业化的方向发展。输出式委托管理是一种劳务输出式的管理模式,由受托方向委托方派遣技术骨干和管理人员进行管理。经营管理权全部转让的委托管理是指委托方通过一定的评估和结算方式,将特许经营权和管理权全部转让的一种管理模式,受托方完全拥有经营决策权和管理权。这种委托管理涉及到高速公路特许经营权的价值评估,目前常用收益现值法,但这种方法也有较多局限性,主要是预期收益各因素的预测难度较大,容易受主观判断和未来不可见因素的影响。如周边公路发展对车流量的影响,收费标准的稳定性受政策因素的影响等,都是较难预测的。另一方面,社会主义市场机制尚待完善,现阶段公路经营权转让带有较强的行政色彩,给准确评估资产价值带来一定难度。(二)委托经营管理模式从目前了解的情况看,广东做过这方面的尝试。广东西部沿海高速公路包括新会段、台山段和阳江段,全长163.8km,其中由广东西部沿海高速公路新会段有限公司负责投资建设的路段约12km,由广东台山沿海高速公路有限公司负责投资建设的路段约86km,由广东西部沿海高速公路(阳江)有限公司负责投资建设的路段约65km。西部沿海高速公路虽然是广东省高速公路网络的重要组成部分,但是由于受所处地理位置和经济发展条件的制约。尽管线路长、设施好、站点多,然而车流量却不高。因此,采用何种管理方式,既能达到有效的管理,又能节约成本,是一个尤为重要的问题。2002年,经过反复的研究、论证,三个路段的项目公司一致同意,在项目建成通车后,项目公司不直接管理路段的运营,而是统一委托广东交通实业投资公司新成立的广东西部沿海高速公路运营有限公司经营管理。在实行委托经营管理模式后,每年为西部沿海高速公路投资者节省了大量的费用,为广东省高速公路运营管理探索出了一条改革之路。这是引入第三方专业管理机构进行全面委托管理的范例。湖北马鄂高速公路经营有限公司委托湖北武黄高速公路经营有限公司对武黄高速公路进行委托管理。这实际是在经营权转让期限内实行委托管理,就委托管理的范围而言,属于全面委托管理模式。湖北汉孝高速公路是特许经营模式建设的高速公路,根据协议双方初步达成一致意见,汉孝高速公路路政管理、日常收费业务和防护栏维护维修、路面保洁等事项委托给湖北省汉十高速公路管理处进行管理。协议载明了双方各自的责任和权利,委托方根据协议约定的标准和时限,及时核拨给委托方委托管理经费。就委托管理的范围而言,这是部分委托管理的模式。(三)委托管理在高速运营管理中的作用从目前委托管理初步应用的情况看,委托管理特别是行政事业型专业管理机构作为受托方的委托管理,在高速公路运营管理中发挥了重要的功能和作用。1.“分而管之”体系面临的弊端针对高速公路运营管理出现的管理分割、监管弱化等问题,推行委托管理可以实现全省高速公路运营管理的统一,促进行业的规范管理,充分体现路网完整性,发挥规模经济和网络经济效应,彻底消除目前“一路一公司”、“分而管之”管理格局所带来的弊端和不适应性,也给“高速公路收费还贷期满谁来管”的问题找到了答案。同时委托管理必然引导运营管理机构在市场经济中逐步走向专业化,有利于实现我国高速公路建设与管理向专业化发展的目标。当然任何一项新体制都有其产生和应用环境,进一步发挥委托管理的功能和作用,实现高速公路运营管理规范化、专业化发展,需要在管理机构、管理人员、管理规则和运行机制方面开展很多工作。2.这有利于改善公路运输的经济和社会效果(1)委托管理的优势对委托方而言,通过委托管理,引入专业化机构进行运营管理,可以降低运营管理成本,新成立的经营管理机构因缺乏管理经验,成本必然会提高,同时在行政许可等方面也会遇到很多困难,需要做大量的工作。而高速公路专业管理机构,具有专业化的管理人才,先进的管理方法以及完善的管理机制,可以使高速公路的运营管理更科学、规范。将新建高速公路直接委托给专业管理机构进行管理,不仅能够降低管理学习成本,而且还能降低高速公路投资者的风险。对受托方而言,受托方一方面可以获得一定的成本效益和规模效益,另一方面也可以在实际委托管理中达到锻炼人才、学习探索先进管理理念、树立品牌意识,进而达到提高管理水平和服务质量的目的。实行委托管理后,管理单位所管辖的路段长度将会有所延伸,管辖的路段线长点多,可以从一定程度上解决劳务调遣问题。对用户而言,推行委托管理,实现管理的规范化和专业化,可以提高高速公路管理水平和服务质量,降低过往司乘成本、节约时间,同时舒适的通行环境能提高用户的满意度。(2)通过引入委托管理,加快高速公路运行效率高速公路作为促进国民经济发展的公共基础设施,不能只单纯地考虑其所带来的直接经济效益,还要重视其社会效益。因此高速公路的运营管理,不能只从投资的经济收益方面来考虑得失,还要从投资与社会效益之间的互动关系上衡量利弊。引入委托管理促使行业管理规模化、统一化和专业化,提高了高速公路运行效率,首先有利于改变人们的时空观念和生活方式,使得各种传播和交流更加便捷。其次加快了高速公路运输效率,在促进区域经济发展的同时将会有力地推进社会文明的发展,从一定程度上可增强人民对政府的信任度。其三有利于高速公路安全管理的有效实施,这将会减少高速公路上的交通事故频数,减少伤亡人数以及路损等。三、引入合同管理的假设(一)推行联合合作,规范高速公路委托管理对于政府还贷高速公路,省交通厅可以授权由省高等级公路管理局作为行政事业型专业管理机构进行行业的统一、规范管理。对于民营资本、外资和合资等投资方式修建的高速公路,其现行的管理机构均为经营性企业,拥有特许经营权,省高等级公路管理局作为行政事业型专业管理机构,可以与投资方通过契约合作等方式,推广全面委托管理或者部分委托管理,以实现全省高速公路行业的统一、规范管理。在委托管理过程中,对于受雇于投资方经营管理企业的工作人员,可以通过劳动合同转聘至湖北省高等级公路管理局接受统一、规范的教育培训和工资福利待遇,这样更有利于推广全面委托管理,也可以根据工作人员自愿维持原劳动合同关系。对于特许经营权转让的高速公路,如湖北武黄高速公路经营有限公司作为湖北省高等级公路管理局指定的分承包商对武黄高速公路进行管理,就其委托管理范围而言是全面委托管理,武黄高速公路的所有权属于国家,在25年特许经营权转让期内,湖北马鄂公司拥有特许经营权,湖北省高等级公路管理局拥有管理权,武黄高速公路经营有限公司为管理权执行机构,湖北省高等级公路管理局可以通过对武黄高速公路经营有限公司进行收编或者维持原雇用方式,来推广全面委托管理或者部分委托管理,实现对武黄高速公路的统一规范的行业管理。(二)统一的经营管理模式对于省内由政府投资的高速公路,经营权和管理权都可以授权给高等级公路管理局,在对某一路段的经营管理过程中,各经营管理机构可以采取标准统一而模式多样的经营管理,包括同工同酬不同雇用方式的用工制度、因地制宜灵活调配的员工异动制度等;对于非政府投资的高速公路,在建设期间,特别是对特许经营权转让模式建设的高速公路,可以对建成以后的运营管理在特许权协议中加以明确,推行委托管理。(三)按照事权分开原则,依法设立经营管理有限公司湖北省高等级公路管理局作为行政事业型专业管理机构,对全省高速公路进行统一、规范的行业管理,肩负着实现全省高速公路的统筹规划、行业监督、