我国政府公务用能的社会化和市场化改革

我国政府公务用能的社会化和市场化改革

在中国传统的计划经济体制下，所谓的公共机构是一个没有生产收入和必要资金的社会组织。它主要从事教育、科学、文化、卫生、体育等行业，这些机构特别是在政府机构的指导下。虽然我国的事业单位体制改革已在很大程度上有了进展,但依然没有取得本质性的突破。近年来,公共事业社会化改革已成为我国公共管理领域的热门话题之一。公共事业社会化是指主要通过社会各方力量,利用民间资源,主要依靠市场机制进行部分公共物品的生产与提供。毋庸置疑,建立符合市场经济要求的公共事业社会化管理体制,是一项重大的制度创新。公共事业社会化的原因与表现何在?社会化后的事业型市场应如何发展?本文将从理论与实践相结合的角度对上述问题进行探讨。一、公共服务社会化的客观必然性1.．需要大规模的公共组织公共事业随着社会的产生而产生,有着悠久的历史。在原始社会,公共事务与私人事务并没有根本的冲突,公共事务也就可以由社会本身来管理。自农业文明以来,社会发展经历了由公共事务比重低到公共事务比重高的变化过程。在农业生产活动是主导产业的社会里,人们居住得很分散,住房比较简单,私人可以自建,不需要多少公共设施,所以农业生产方式决定了农业社会对公共服务的需求很少,公共事务比重必然很低,公共组织的规模较小。近代工业革命以后,机器大工业成为占统治地位的社会生产方式,大批工厂在城市中建立起来,乡村人口向城市集中,人们的生产方式和生活方式发生了根本变化。于是,需要作为公共事务处理的社会事务日益增多。比如,电力、交通、供排水、电话、垃圾处理,还有医疗、教育、体育科学研究等公益性服务的提供,以及治安、消防、城市规划等管理类公共事务的提供。公共事务比重的提高使建立大规模的公共组织成为时代需要,并且在社会经济发展水平相对较低的时期,政府管理的比重必然较高,从而,政府成为公共组织主要形式。以我国为例,自建国以来至改革开放前,政府通过高度集中的计划机制建设整个国民经济,着重抓了交通运输业、基础工业的恢复与发展,与此同时,对教育、医疗卫生等公益事业的投入也明显提高。从整个经济增长的速度来看,我国国民经济恢复时期和“一五”时期所取得的成就是巨大的,人民的物质文化生活水平得到了很大的提高,这是靠私人的力量所不可能取得的。20世纪70年代中期,人类社会进入了后工业化社会,物质财富的创造方式发生了质的变化。这个社会的典型特征是:随着生产技术的发展,物质产品生产领域的人员不断减少,第三产业的从业人员渐渐超过了农业和工业从业者的总和,服务业成为社会的主导产业。一方面人们对公共服务的需求比以往任何时候都有所提高,另一方面,社会财富的创造方式也为政府分化出自己的某些职能创造了条件,使政府有可能将自己承担的许多公共事业通过市场交由不带行政色彩的社会组织承担。2.政府公共产品的效率损失从纯理论角度分析,公共事业的运行以政府为主体有其可能性。然而这并不意味着政府供应本身是完美的。诚然,在社会发展的一定历史阶段上,由政府提供公共产品有其筹资潜力、统筹兼顾等方面的优势,但是,政府供应公共产品也存在政府缺陷,会导致资源配置偏离其最佳状态。决定其偏离程度的因素主要有三个方面:一是信息缺陷。政府要想使其所提供的公共产品数量合理,就必须具有充分信息。然而由于公共产品的特殊性使得政府在信息方面的缺陷是难以避免的。同时,公共选择理论还证明,政府在决策方面的失误也是不可避免的,这就使得政府的公共提供会偏离效率。二是管理成本的大小。政府在获得信息,进行决策以及将资源从私人产品生产转向公共产品生产的过程中都会耗费一定数量的资源。这意味着即使政府具有充分信息,并且在决策上不犯错误,政府的公共提供所产生的效率损失依然存在。三是税收效率损失的大小。政府的公共提供需要以税收来筹资,而税收在收入分配上一般不可能是中性的。这就使得按个人对生产所做的贡献来决定个人享受产品份额的市场规则将受到侵犯。另外,税收还会对人们的消费选择产生干扰,造成额外的福利损失。社会供应在某些方面的优势是政府供应所不具备的。首先,对于一个既定的项目,由政府兴办常常比社会兴办耗资更多。因为政府官员关心公众(委托人)利益的程度可能不及社会组织从切身利益上关心公众(委托人)利益的程度;其次,在民主制度下,政府供应公共产品的种类与数量可能与许多公民的偏好有较大的偏差,而社会组织则更能捕捉市场机会,在提供公共产品时更讲效率,更能针对需求来确立供应策略,在一定程度上可以解决由政府供应公共产品所带来的规模和结构上的矛盾。第三,从公众对某种公共产品产生需求,到政府着手供应,通常经过一个复杂的决策程序,因此,消费者可能感到供应得不够及时。而社会组织做出一项关于供应公共产品的决策,过程要简单、迅速得多。当政府逐渐把自己提供一切公共服务的功能转向起更多的催化作用时,就会十分依赖非营利性的公共事业组织,而且,这种组织的社会化程度越高,公共产品提供的效率就会越高。美国的莱斯特·萨拉蒙甚至认为,第三类部门实际上已经成为“提供公共产品的优先机制了”(时建龙,1997)。在实践中我们确实会有这样的感触,特别是在完成微利或无利可图的任务,需要有同情心和对个人关心尊重的任务,需要顾客或当事人方面具有广泛信任的任务,需要直接动手和直接关心的任务(例如预防犯罪、日托、咨询、对残疾人和病人的服务、收容孤儿和无家可归者)以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务(如法制教育、卫生防疫、维护社区秩序)方面,与政府和市场相比,第三部门都显得更胜一筹。二、政府需要为社会共同需要提供社会公共物品的政府保障在广泛而复杂的公共事业中,哪些应该由国家财政供养,哪些应该走社会化之路?对此可以找到学术界的一些看法。在西方理论界,多数人认为“公共物品”和“外部性”是确定国家事业职能范围的基本依据。我国理论界有人认为,社会共同需要是界定国家事业职能范围的根本标准(黄恒学)。从经济学的角度,物品可分为公共物品、准公共物品和私人物品。结合上述观点,笔者认为对于诸如国防、社会治安、环境与资源保护、城市基础设施建设、基础教育、全民健身运动机关及设施、公共图书馆、博物馆等具有纯公共物品性质的事务,都应该由政府来承担。对于具有示范和导向作用并有利于国民整体素质提高的部分准公共物品,如部分非义务教育、部分文化产品等,它们的供给也应由政府安排。除此之外的其他公共事业如科学、教育、文化、卫生、体育的绝大部分都要通过市场交由不带行政色彩的社会组织承担。三、公共服务社会化的主要形式1.主体多元化举办公共事业的社会力量包括社会上的集体和个人的财力和物力,也包括吸收的海外资金。社会力量成为举办公共事业的主体,其特点是实现了公共事业投资主体的多元化,使公共事业发展的资本形态从国有资本形态转化为社会集团资本形态或融合资本形态,从而使国家纵向独资转变为社会横向注资,使国家集中承担投资和生产经营的风险转变为社会分散承担风险,使国家独享资本利益转变为社会分享资本利益。在我国事业单位改革进程中,国家采取“公办民助”或“民办公助”,委托“公共事业投资公司”管理和经营公共事业资源,以及鼓励集体或个人直接兴办等形式进行公共事业的运营,正是符合了这一社会化取向。2.有利于资源配置,实现公共资源社会化市场化运营与社会化发展具有相辅相成的关系。只有做到产权明晰,并使人、财、物、无形资产等要素按市场规则自由流动,才能真正体现其价值,才会使公共事业步入一个良性循环的发展轨道。所以,走公共事业社会化的道路首先要引进市场,通过市场使社会资源得到优化配置。为此,应实行政企分开,要筹建各类事业资源的专业性市场,使市场的调节作用渗透到公共事业的方方面面,建立一个完整的公共事业资源配置市场体系,真正使市场成为公共事业资源配置过程中不可缺少的动力。3.构建现代社会组织的制度规范把公共事业放到开放的社会大环境中运作经营,不仅要完善自我约束,还必须加强社会各方面的约束。现代公共事业组织在包括领导制度、人事管理制度和财务制度在内的整个管理体系方面,都要做出新的制度安排,也就是要通过事业目标约束、事业编制约束、事业财务约束强化该组织的自律机制。同时,还应重视政府的法律约束和规制,强化社会多元化的民主监督与管理,以确保其合法经营和健康发展。四、事业型市场与经济增长的关系公共事业作为物质生产发展和社会分工的直接结果,必然也是国民经济的重要组成部分,在市场经济的条件下,其产品也会以商品形式进入流通,因而,事业型市场的存在也就有了客观必然性,并且,广义的事业型市场应是事业产品交换过程中所反映的各种经济关系的总和。在我国,随着“政事分开”不断向纵深发展,传统型的、单向循环的公共事业运行体制已被市场经济的发展取向所突破,目前,已形成一定规模的事业型市场。比如,出现了科研院所进入企业或成为自主经营型的科研企业实体,学校后勤部门与学校主体脱钩以及医院市场化等改革。但前一阶段事业单位的改革无论在观念上、经营上、管理上,都存在与发展了的事业市场不相适应的地方,事业型市场本身的发展也还不尽如人意。因此,要打开事业单位改革的新局面,还必须从多方面入手,进一步开拓事业型市场,并使之逐渐得以完善。1.关于公共交通的产业性质公共事业不仅具有公益性和福利属性,同时也具有生产属性。作为第三产业范畴上的公共事业,它的运行与物质生产部门一样,也是一个投入——产出的过程,因此也存在一个对资源如何进行配置的问题。有学者提出,判断一项社会活动是否产业,关键是看其是否构成生产要素,是否对GDP增加值做出贡献。事实上,公共事业中的诸多行业如教育、文化、科技、体育、卫生等,对它们的消费本质上也是一种生产性投入,是形成人力资本的重要途径,对经济增长有直接贡献,因而,公共事业的产业性质是无庸置疑的。就我国目前的现实来看,公共事业产业化的实质就在于其产业形成过程,即对原来不具备产业特征的事业部门进行产业化改造,创建符合市场经济体制环境的产业发展新机制。例如,传统农业纵然有数千年历史,而我国农业产业化经营不过刚刚启动。目前,我国传统农业、传统工业均有产业化改造和开发任务,而第三产业的“产业化方向”则包括了现有大部分福利型、公益型、事业型单位的产业化转变。2.社会生产与消费的关系作为产业的事业不仅是生产性的,同时也具有高度的消费性。一般的社会生产过程包括生产、分配、交换和消费四个环节,它们相互依存,相互制约,其中,生产决定分配、交换和消费,而分配、交换和消费对生产具有反作用。以生产与消费的关系看,生产对消费的决定作用表现在其为消费提供对象。反过来,消费又促进生产的发展,是生产发展的原动力。总之,消费是社会生产中不可缺少的环节。物质生产与消费是这样,公共事业的生产与消费也是这样。改革开放20多年来,我国人民生活水平和生活质量有了较大程度的改善。然而,由于缺乏必要的消费教育和消费政策引导,造成社会上各种不合理的消费盛行;相反,许多人严重缺乏必要的技术投资、教育投资、文化投资、体育投资、卫生保健投资等个人消费投资意识。这种状况即不利于社会主义精神文明建设,也不利于公共事业产业化和市场化的发展。为此,应采取相庆的改革措施,制定必要的消费政策,强化国民消费教育,积极倡导科学、文明、健康和美好的生活方式,推动事业组织和市场的发展。3.加大对事业型人才的培养力度培育和开拓事业型市场关键在于对人才的拥有。在市场经济中善于事业型经营和管理的人才既懂得市场经营之道,又深谙非盈利企业的经营和管理。目前,这样的人才还相当匮乏,已严重制约了我国公共事业社会化的发展步伐,也影响了事业市场的开发。因此,应当采取多种方式,加快事业型人才的培养。有条件的高等院校应尽快设立相关专业,把经济知识引入到公共事业管理中来,培育出既懂专业又熟悉市场经营的专门人才。与此同时,应通过开设不脱产的各种短训班、学习班进行事业部门在职人员的岗位培训,以提高他们的经营素