公共财政与民生问

公共财政与民生问题讲座民生问题历来是治国理政不可回避的一个政治问题。“得民心者得天下”是恒古的政治真理。今天，民生问题已经上升到执政理念重大变革、政府职能定位重大转变、治国理政方略重大突破的“顶级层面”。为政重在理财，理财重在为民，财政与民生问题息息相关。财政义不容辞地在收入再分配上承担起保障和改善民生的主要责任。

一、保障和改善民生是公共财政必须肩负的重要职责

一是从提供公共产品和公共服务方面看。具有效用的非分割性和消费的非竞争性。具有受益的非排他性。

（一）从创造社会财富的角度看，需要公共财政提供公共产品，调节经济运行，推动“包容性增长”。二是从调节经济运行方面来看。政府针对市场经济“冷热”状况，相应实施积极、稳健和紧缩的财政政策，对社会总需求和通货膨胀、紧缩情况进行宏观调控。三是从推动经济社会“包容性增长”方面看。第一，强调以人为本，关注所有人群的发展。第二，强调经济社会的协调和可持续发展。第三，强调机会均等，同时避免严重的结果差异。经济社会的包容性增长有三方面主要内涵：要实现“包容性增长”，从政策设计的角度看：第一，要处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系，优化公共支出结构、投资结构和信贷结构，防止经济出现大起大落。第三，要推动经济尽快走上主要由内生增长和创新驱动的轨道。第二，要合理调整收入分配关系，增加群众收入，提高居民消费能力。

（二）从保障基本人权的角度看，需要公共财政改善和优化收入分配机制，维护公平正义。收入分配领域应有一条底线，保障这条底线就成为政府的重要职能之一：不能使人流离失所、生活无着，即便是竞争失利者、能力较弱者的基本生活也能够得到保障、能够有尊严地生活下去。一方面，居民收入偏低。在国家、企业、个人之间的利益分配中，个人所得偏低，居民收入占国民收入的比重不高。另一方面，收入差距大。与低收入并存的现象是收入差距巨大，包括贫富差距、行业差距、城乡差距、地区差距均在持续扩大。改革和完善收入分配，当前尤其要处理好“民富”和“国强”的关系。各级党委、政府始终致力于深化经济体制和社会管理体制改革，把完善社会保障制度、推进收入分配改革作为解决当前诸多社会问题的重要抓手，合理分配社会财富，让老百姓更多地分享经济社会发展的成果。

（三）从消除社会差距的角度看，需要公共财政大力改革体制、机制，推动公共服务均等化。从国际经验看，推进公共服务均等化必须解决建立健全国家标准、立法明确公民权力和相应财力水平保障三个层面的基本问题。

从我国国情看，特殊而复杂的国情决定了我们在解决以上三个层面基本问题将面临更多的具体问题：第一，要研究“公共服务”和“基本公共服务”的范围和标准。第二，要研究我国实现公共服务均等化的最优路径。第三，要研究如何科学界定中央政府和地方政府在提供基本公共服务方面的权利和义务。当前特别需要公共财政大力改革体制、机制。主要包括：一是强化政府的公共服务职责，以转变政府职能为重点，加强政府公共服务能力建设；二是改革和完善公共财政的体制机制，调整和优化财政支出结构，把更多资金投向基本公共服务领域；四是建立政府基本公共服务的绩效评价和问责机制，理顺政府、市场、社会之间的关系，探索基本公共服务的多元化供给和互补机制。三是改革和完善公共财政的体制机制，调整和优化财政支出结构，把更多资金投向基本公共服务领域；

（四）从化解社会矛盾的角度看，需要公共财政应对社会发展和变革带来的新挑战，相应实施有针对性的财政政策体系。二是“城市化社会”带来的新挑战。三是“竞争化社会”带来的新挑战。四是“数字化社会”带来的新挑战。一是“工业化社会”带来的新挑战。第一，保障性社会问题，主要包括贫困、失业、疾病等。第三，失调性社会问题，主要包括“两高一资”、贫富分化、城乡差别、地区差别问题等。第二，歧视性社会问题，主要包括农民工问题等；以上这些社会问题可以概括为三类社会性问题：（五）从应对公共危机的角度看，需要公共财政增强忧患意识和责任意识，支持建立应急预警管理体系。政府构建相应的预警应急管理体系，公共财政在其中肩负着重要的历史责任，为经济社会发展创造良好环境。

二、我省公共财政保障和改善民生的探索实践一是通过税收和转移性支出等财政政策手段调节收入分配，促进城乡居民减负增收。——切实减轻农民负担。2006年全面取消农业税，新的农村分配制度初步建立，全省农民负担总额较2000年减少41.9亿元，人均减少62.4元。（一）强化公共性，构建保障和改善民生的财政政策体系。——切实增加“三农”补贴。全省“三农”投入6302亿元，比“十五”期间增长321.8%。6302亿元1494亿元“十一五”期间四项补贴累计达到232.2亿元。“十一五”期间全省累计兑付家电下乡补贴、汽车摩托车下乡补贴资金40.6亿元，实现补贴产品销售354.8亿元。——切实减轻中低收入工薪阶层税负。个人所得税工资薪酬起征标准，已从最初的800元/月提高至目前的2000元/月。二是通过增加财政投入，加大社保、医疗、住房等主要公共服务和公共产品的供给保障力度。“十一五”期间，全省财政用于民生领域的支出累计达到8578亿元，为“十五”期间的3.8倍。2,257亿元8,578亿元——学有所教，支持优先发展教育。“十一五”期间，教育支出的增长一直高于全省财政经常性收入的增长幅度，全省累计安排教育支出1830亿元，是“十五”时期的3.16倍。579亿元1,830亿元——老有所养，支持社会保障体系建设。“十一五”期间，全省各级财政对社会保障的投入力度空前，共计投入1896亿元，年均增长25.2%。“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”基础上，又实现了“养老不犯愁”，彻底改变了几千年来农民家庭养老的传统模式，开启了农村社会化养老的新篇章。——病有所医，支持医疗卫生改革。“十一五”期间，财政医疗卫生投入大幅增加，并启动了新一轮医药卫生体制改革。五年间，全省医疗卫生共计投入775亿元。2010年全省基本公共卫生服务受益人群达到4818万人次，给广大农民群众带来了看得见、摸得着的实惠。建立和完善城乡居民医疗保障制度，至2010年，城镇职工、城镇居民、新农合三大医保制度参保总人数达到8340万人，医保受益总人次达到1.03亿人次。城乡居民参保政府补助标准从2007年的年人均40元提高到2010年的120元，今年将提高到200元。不断缩小城乡和地区间公共卫生服务的差距，从2009年起，我省开始实施九类21项基本公共卫生服务、六类重大公共卫生服务。推进基本药物制度改革，截止2010年底，全省共有115个县的3138个基层医疗机构正式启动实施基本药物制度，群众“看病贵”的问题得到缓解。——住有所居，推动安居工程建设。构建了以廉租房、公共租赁房、经济适用房、限价房和棚户区改造为主体的多层次的保障性住房体系。全省计划在“十二五”期间新建保障性住房和棚户区改造131万套，2011年将实现新开工建设34万套。在城镇地区：“十一五”期间，全省通过各类保障性住房建设、发放货币补贴、改造棚户区及危旧房、灾区城镇住房重建，使120多万户城镇居民家庭住房困难得到缓解和改善，其中低收入家庭72万户。在农村地区：重点对居住在危房中的分散供养五保户、低保户和其他农村贫困农户给予财政补助。2009年全省完成农村危房改造2.53万户，2010年完成9.48万户，2011年将完成20万户。在民族地区：2009年我省启动实施了富有四川特色的藏区牧民定居行动计划。截至2011年底，预计将实现投入约70亿元，基本完成牧民定居房建设和10万顶新型帐篷的发放任务，实现“家家有固定房、户户有新帐篷、村村有活动中心”的预期目标，划时代地结束全省藏区游牧民的无定居生活。此外，从今年起，我省还将着手在彝族聚居区实施彝家新寨建设，计划四年投入近20亿元，完成12.1万户彝区群众的住房建设任务。三是通过财税政策扶持和服务保障“授人以渔”，提供自我发展的基础平台。“十一五”期间，各级财政投入近百亿元，1100万人次享受到了就业政策的扶持。——建立完善创业政策体系。拓宽创业融资渠道，降低创业成本，鼓励高校毕业生自主创业。——加强职业教育和技能培训。加快职业教育发展，实施技能培训补贴政策，实施技能鉴定补贴政策。——注重生态环境建设。——注重社会管理建设。四是通过财政建立公共环境和公共社会安全保障体系，维护人与自然的和谐稳定。（二）强化均等性，完善财政保障和改善民生的投入机制。一是调整支出结构，实现“两升一降”。“十一五”期间，财政支出结构更加优化，民生保障、产业发展支出占比达到81.8%，比2005年提高8个百分点；行政运转支出由26.2%下降到18.2%。2010年，全省民生保障支出总额达到3013亿元，占全省财政支出总额的71%，比2006年提高9个百分点；产业发展支出总额达到457亿元，占全省财政支出总额的10.8%，比2006年提高1.8个百分点；行政成本支出总额为772亿元，占全省财政支出总额的18.2%，下降10.8个百分点。在年初预算编制方面：推行预算编审程序改革，以政府领导为主导，以存量和增量支出结构调整为核心，清理整合项目资金力。2010年省级财政和部门在年初预算编制中调整归并存量专项项目1750多个，整合财政资金148亿元，调整出来的资金主要用于保障和改善民生。在中期预算调整方面：2010年四川省级财政启动实施了预算执行中期评估工作，调整取消项目102个，资金额达6.5亿元，调整出来的资金重点安排以民生为主的其他急需项目。在年终结余处理方面：2010年省级财政注销结余资金

1.1亿元，也主要安排用于2011年的新增民生项目。“以事权换财权”的管理思路。“性质不变、渠道不乱，统一规划、集中投入，各负其责、各尽其职”的原则。二是以事权换财权，整合民生投入。以“十项民生工程”为例，从2008年到去年，3年累计投入资金2241亿元，涉及就业促进、扶贫解困、教育助学等10个大类100多个小项。三是财力下移基层，提高保障能力。财力重心不断下移，县级财力占省、市、县三级财力比重由2005年的58.4%提高到2010年的60.5%；区域差异逐步缩小，县级财力差异系数由2005年的0.61缩小到2010年的0.47；县级人均财力水平不断提高，2010年达到7.3万元，保障水平最低的县达到4.4万元。合理界定支出责任。对应由政府承担的民生支出，按事权归属予以足额保障。对事权责任明确在市县的事项，在省对下的均衡性转移支付中通过核定标准支出需求予以保障；对事权责任明确为各级共担的事项，按照“分级负担、分类指导”的方式予以保障。适时动态考虑影响标准收支的政策因素。不断扩大标准支出覆盖范围。完善转移支付制度。建立最低财力保障机制。以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，推进建立健全县级基本财力保障机制，弥补基本财力保障缺口。（三）强化效能性，深化财政保障和改善民生的管理改革。财政支出绩效评价：根据设定的绩效目标，运用科学合理的评价方法，按照统一的评价标准，对财政分配决策、支出过程和执行效果进行客观评价。一是推行绩效评价，确保民生支出科学有效。民生支出效能考核方式：在省政府对市（州）政府的效能考核中，将各级政府民生支出占财政支出的比重作为重要指标，督促各级政府调整支出结构。2007年实施了政府收支分类科目改革。二是推进信息公开，促进民生资金阳光透明。大力度推进预算信息公开，省财政厅将2008至2010年省级一般预算和基金预算收支有关预决算表向社会公开；对省财政下达的28项专项资金的安排情况进行公示公告，涉及民生方面的资金230亿元。“谁分配、谁公开，分配到哪里、公开到哪里”。三是加强资金管理，保障民生政策贯彻落实。“动态列支”保民生资金据实到位

——跨年度实施民生项目：“滚动管理、结余留用”。

——直接支付个人、由基层财政据实列支的民生项目：实行上级财政年初预拨资金，结合中期评估适时调整，根据年终执行据实结算。“专户管理”保民生资金直接兑现。——“一折（卡）通”，资金封闭运行，直达个人账户。“专项调度”保民生资金及时拨付。——“调度资金保急需、灾情稳定作分配”