第一章 公务员制度概述

第一章公务员制度概述本章教学内容：公务员的概念及其范围；公务员制度的概念和内容；西方公务员制度的产生、发展和演变；我国公务员制度概况（我国公务员制度的产生与发展、公务员制度的适用范围、公务员制度的基本原则和特点、我国公务员管理体制）第一节公务员与公务员制度一、公务员概述1、西方国家公务员的概念和范围公务员，在西方也称文官，译自英文CivilServant（单称）或CivilService（群体总称），在美国被称为“政府雇员”，即英文GovernmentEmployee。在西方，公务员一般是指经过公开考试被政府择优录用，在行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员（即事务官或常任文官）。但在不同国家和地区，有公务员的范围有所不同。通观各国公务员制度，其范围大体可归纳为以下三种类型：第一是小范围的，仅指中央政府系统中非选举产生的和非政府任命的事务官或常任文官，英国及许多英联邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。按照英国有关法律规定，公务员主要指中央政府各部(即行政部门)的、非选举和非政治任命的事务官。由选举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会的政务官以及法官、军人等不包括在文官范围之内。第二是中范围的，将公务员范围扩大到整个行政系统的所有工作人员，包括选举产生和政治任命的政务官在内，美国即属这一类型的典型。在美国，政府机关中的所有公职人员都称作公务员，其中联邦政府的工作人员称为联邦公务员，州政府的工作人员称为州公务员，地方政府工作人员称地方公务员。美国的公务员按职务性质可分为两类：一类是政务类公务员，通常由总统任命，无须考试，不适用于公务员法，与总统共进退；另一类是事务类公务员，即通过考试被录用的公务员，他们适用于公务员法，不受政党更迭的影响。与英国相比，美国将政治任命的官员和地方行政机构的工作人员纳入了公务员的范围，因而其范围要大。相同的是，英美两国都将公务员范围局限在行政机关内。德国、菲律宾、泰国、韩国等国家公务员的范围与美国相似。第三是大范围的，包括从中央到地方的政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、法官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。法国、日本属于这种类型的典型。法国公务员的范围最广泛，从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员都叫公务员。在此基础上，法国公务员又可分为两大部分：一部分是不适用《公务员总法》的公务员，如议会的议员、法院的法官、军事人员、公用事业和公共机构的人员等；另一部分是适用于《公务员总法》的公务员，如中央政府和地方政府机关中从事行政管理的工作人员，议会、法院中除议员和法官以外的工作人员等。与英美两国相比，法国公务员的范围不仅由中央扩大到了地方，而且立法机关、审判机关、检察机关的工作人员，甚至是国立学校、医院和国有企业的正式工作人员也被纳入到公务员的范围，因而其范围是最广的。非洲的科特迪瓦、尼日利亚等国，亚洲的日本、黎巴嫩，我国的澳门特别行政区和台湾省的公务员范围与法国类似。尽管西方各国对公务员称谓不同，范围各异，但具有以下相同的特点：第一，所有的公务员都是执行国家公务的人员，其服务对象是国家；第二，所有的公务员都纳入国家编制；第三，所有公务员的工资福利都由国家财政负担。此外，在西方国家公务员中，只有非选举产生和非政治任命的事务类公务员才适用于公务员法的调整，2、我国公务员的概念和范围根据公务法第二条“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”的规定，我国公务员的概念和范围的确定由三个因素：一是依法履行公职，即依法履行管理国家事务和社会公共事务职能；二是纳入国家行政编制。所谓行政编制是指执行国家职能及政治体系管理职能的国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、党派机关、政协机关、人民团体所使用的人员编制，其工资和日常办公经费，由行政经费开支。三是由国家财政负担工资福利。凡是依法履行公职、纳入国家行政编制、其工资福利由国家负担的国家工作人员都属于公务员。据此，我国公务员的范围，包括七大系统的工作人员，即中国共产党机关的工作人员、人大机关的工作人员、国家行政机关的工作人员、国家审判机关的工作人员、国家检察机关的工作人员、政协机关的工作人员、民主党派机关（含工商联）的工作人员。具体的范围由《公务员范围规定》（中发2006年9号文件附件一）规定。《关于公务员范围的规定》（中发【2006】9号文件附件一）对公务员范围的具体规定：第三条下列机关中除工勤人员以外的工作人员列入公务员范围：

（一）

中国共产党各级机关；

（二）

各级人民代表大会及其常务委员会机关；

（三）

各级行政机关；

（四）

中国人民政治协商会议各级委员会机关；

（五）

各级审判机关；

（六）

各级检察机关；

（七）

各民主党派和工商联的各级机关。第四条中国共产党各级机关中列入公务员范围的人员：（一）

中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员；（二）

中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员；（三）

中央和地方各级纪律检查委员会机关和派出机构的工作人员；（四）

街道、乡、镇党委机关的工作人员。第五条各级人民代表大会及其常务委员会机关中列入公务员范围的人员：（一）

县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员，乡、镇人民代表大会主席、副主席；（二）

县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员；（三）

各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。第六条各级行政机关中列入公务员范围的人员：

（一）

各级人民政府的领导人员；

（二）

县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；

（三）

乡、镇人民政府机关的工作人员。第七条中国人民政治协商会议各级委员会机关中列入公务员范围的人员：

（一）

中国人民政治协商会议各级委员会的领导人员；

（二）

中国人民政治协商会议各级委员会工作机构的工作人员；第八条各级审判机关中列入公务员范围的人员：

（一）

最高人民法院和地方各级人民法院的法官、审判辅助人员；

（二）

最高人民法院和地方各级人民法院的司法行政人员。第九条各级检察机关中列入公务员范围的人员：

（一）

最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员；

（二）

最高人民检察院和地方各级人民检察院的司法行政人员。

第十条各民主党派和工商联的各级机关中列入公务员范围的人员：

（一）

中国国民党革命委员会中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；

（二）

中国民主同盟中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；

（三）

中国民主建国会中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；

（四）

中国民主促进会中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；（五）

中国农工民主党中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；

（六）

中国致公党中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；

（七）

九三学社中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；

（八）

台湾民主自治同盟中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员。中华全国工商业联合会和地方各级工商联的领导人员，工作机构的工作人员。第十一条下列人员人事关系所在部门和单位不属于本规定第三条所列机关的，不列入公务员范围：

（一）

中国共产党的各级代表大会代表、委员会委员、纪律检查委员会委员；

（二）

各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员、专门委员会成员；

（三）

中国人民政治协商会议各级委员会常务委员、委员；

（四）

各民主党派中央和地方各级委员会委员、常委和专门委员会成员。中华全国工商业联合会和地方工商联执行委员、常务委员会成员和专门委员会成员。二、公务员制度1、概念公务员制度在西方称为文官制度。所谓文官制度就是指由法律或法令规定的有关文官的考试、录用、考核、任用、奖惩、培训、工资、福利和退休等方面的各项管理制度的总称。一般而言，公务员制度就是由法律法规所规定的有关公务员考试、录用、职务任免、职位升降、考核、奖惩、培训、工资福利待遇和退休等方面管理制度的总和。广义上的公务员制度还包括公务员的范围、公务员管理体制、公务员的行为规范等方面的内容。2、公务员制度的内容根据广义上公务员制度的界定，其内容包括：（1）公务员的范围；（2）公务员管理体制；（3）公务员的行为规范（包括公务员的权利、义务和纪律）；（4）公务员管理制度（包括分类制度、录用制度、任免制度、职务升降制度、考核制度、奖励制度、交流制度、培训制度、工资福利保障制度、回避制度、违纪惩戒制度、辞职辞退制度、退休制度、申诉控告制度等）。一、西方公务员制度的产生的社会历史条件1、工业经济发展是西方公务员制度产生的经济基础。18、19世纪，西方工业革命（产业革命）兴起，为公务员制度的产生提供了经济基础。到19世纪末，相当多的国家，随着各国社会工业经济的发展，政府职能日益扩大，对政府改革人事制度提出了迫切要求。同时，工业经济的发展也为政府机构人事制度改革提供了经济基础。第二节西方公务员制度概况2、政治改革需要是西方公务员制度产生的直接因素。西方公务员制度的产生，是随着资本主义政党制度和选举制度的形成和发展，导致政府职位的激烈竞争而产生的。17世纪，英国资产阶级革命是以贵族和资产阶级相互妥协而结束的，在官吏管理制度上仍旧保留封建恩赐官职，政府中的大部分官员仍然由国王任命，向国王负责。在实行恩赐官职的同时，英国官员制度还存在“政党分肥”的问题。恩赐官职制和政党分肥制给政府带来了一系列问题和恶劣的影响。为了克服“恩赐官职制”和“政党分肥制”的弊端，19世纪中叶，英国开始进行了政府人事制度创新，采用了新型的现代常任文官制度，即采用考试录用和终身任职的官员制度。3、民主主义的政治文化是西方公务员制度产生的社会文化背景。国家公务员制度产生有着深厚的政治文化基础。资产阶级大革命中提出的“天赋人权”、“人人生而平等”的思想，为现代文官制度的创立提供了主要的理论依据。民主主义思想形成的政治文化氛围，为公民争取平等的任职权利创造了社会的环境。4、中国科举制度为西方公务员制度产生提供了借鉴。中国自隋唐以来发展起来的公开考试、择优取仕的科举制度，打破了政府官职由门阀、世族垄断的特权，将取仕权直接向社会所有有学、有才之士开放，以求得治国良才。这样的制度设计恰恰适合于当时西方政府人事改革的口味，所以中国的科举考试制度成为现代国家公务员制度建立参照的重要蓝本。而西方国家公务员队伍建设无一例外地采用了公开考试、择优录用的手段，并将它作为现代公务员制度的主要支柱之一。二、西方国家公务员制度的建立和发展过程1、西方公务员制度的建立西方文官制度最早起源于英国。随着资本主义政治、经济不断发展，西方主要资本主义国家如美国、法国、日本、德国相继逐步建立起了文官制度。英国公务员制度的建立17世纪，英国资产阶级革命胜利后，资本主义代替了封建制度。但是，在官吏制度上并无多大改变，依然实行封建的“恩赐官职制”。到了19世纪初期，又形成了“政党分肥制”。无论是“官职恩赐制”还是“政党分肥制”，都造成了政府官吏的腐败，导致行政效率低下，不利于资产阶级的统治利益的实现。为此，英国对旧的官吏制度进行了局部改革。1805年，财政部首先设置政务次官和常务次官的职位，并被其他部门仿效，从而形成“政务官和事务官分类”的管理体制。政务官随内阁的变更而进退，事务官则不受内阁变动的影响。这一改革有利于政局稳定和行政管理的连续性，也有利于行政效率的提高，得到了普遍的支持。从19世纪50年代起，英国对传统的官吏制度进行了全面的改革。1855年，帕麦斯政府政府发布枢密院令，根据《诺斯科特——屈威廉报告》的建议，以法律的形式确立了通过考试录用官员的制度。考试录用制度的建立开创了英国国家公务员法的先河。1870年英国政府又颁布关于文官的第二个枢密院令，对文官的考试、录用、等级结构等重要原则做了进一步的确定和完善。至此，世界近代史上的第一个公务员制度在英国正式确立。美国公务员制度的建立在美国，为了克服“政党分肥”的种种弊端，1883年1月，美国国会正式通过了由议员彭德尔顿提出的《文官制度法案》（史称《彭德尔顿法》），该法确立的原则主要有：用功绩制取代分肥制；文官实行公开考试，择优录用；文官为职业官员，除非渎职，不得被解雇；文官不得参与政治活动，在政党政治中必须保持中立；依法成立3人文官委员会，负责联邦文官的统一管理活动。该法案的通过标志美国文官制度的建立。法国公务员制度的建立二战后，当时任临时政府首脑的戴高乐参照英国的经验，于1945年设立了文官管理局，专门研究文官制度及有关教育制度的改革，确立以统一考试录用和培训高级文官的制度，并在1946年颁布了统一的公务员法，建立了现代公务员制度；日本公务员制度的建立日本公务员制度是在1947年建立的。1947年10月日本通过了《国家公务员法》，其主要内容有文官实行公开考试，择优录用，实行功绩制等；德国公务员制度的建立1949年，联邦德国制定了《德意志联邦共和国基本法》，对德国的官吏制度进行了一系列改革，确立了“考试用人”、“机会均等”、“文官常任”等原则，1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度。2、西方公务员制度的发展20世纪50年代以来，西方文官制度获得了较大程度的发展。第二次世界大战后，西方国家经济在工业生产、国际贸易等方面获得了稳定的发展，科学技术日益成为经济发展的主要动力。尤其是20世纪60年代以后，新的科学技术革命蓬勃兴起，西方国家开始进入所谓的“信息社会”或“后工业社会”。科技革命不仅推动了社会经济的飞速发展，而且给政府管理以极大的影响，政府管理手段越来越走向办公自动化和电子计算机化，文官越来越趋向职业化和专门化。在此情况下，传统的文官制度在许多方面相对落后，不能适应新的挑战的需要。为此，西方一些国家着手对文官制度进行改革，从而促进了文官制度的大发展。在英国，1968年，以苏塞克斯大学名誉副校长富尔顿勋爵为首的12人委员会提出了改革文官制度的报告（即《富尔顿报告》）。这份报告共158项，主要内容有：精简文官层次，打破行政官员系统的封闭性，建立开放的、统一的分类制度；成立文官事务部，代替财政部行使文官管理权限，改革对文官的管理办法；重视专家和专业技术人员的作用；成立文官学院，专门从事对文官的培训和继续教育工作等等。报告建议具体，操作性强，其中大部分建议被采纳和实行，大大推动了英国文官制度的发展。在美国，第二次世界大战后，国会通过了一系列有关文官制度的法律，其中职位分类是最为重要的法律之一。职位分类注重职位的性质和对职位的工作要求，强调职位与责任、职位与能力的有机统一，职位分类的实行，有助于科学地选拔人才，有利于提高文官的素质和政府的工作效率。1923年美国正式通过了《职位分类法》，1949年，为了适应不断变化的情况，美国国会又通过新的职位分类法，使职位分类更加简化和科学

。1978年10月，卡特政府提出并由国会通过了《公务员制度改革法》，对联邦政府文官制度进行了重大改革。这次改革的主要内容包括，确立九项功绩制原则、改革人事管理机构、推行功绩工资、改革考核制度等，其核心是推进按工作表现付酬的功绩制，以达到提高政府管理效率的目的。进入新世纪以后，西方文官制度正在适应经济全球化和信息网络化的趋势，呈现出新的发展特点：这就是录用形式趋向多样化；越来越重视文官的专业化；越来越重视文官的权利保障；实行开放式管理，强化文官的流动性；强化职业培训的终身化；强化人事行政管理机构的职能和作用等等。西方国家公务员制度的改革傅兴国：《当代国外公务员制度改革的趋势》（《中国人才》2005年第21期）1、改革分类制度，增强制度活力。西方各国的公务员制度分类出现了职位分类与品位分类制度交叉融合的新趋势。2、改革用人方式，实行合同制管理。许多发达国家借鉴私营部门的灵活用人方式，逐渐用聘用合同制代替终身制。3、完善竞争机制，吸引优秀人才。为了吸引和选拔优秀人才，各国都致力于完善竞争机制。政府公务员管理部门在劳动力市场上，象私营部门一样投入相当的努力推销和宣传政府，扩大政府的影响，吸引人才。4、扩大交流，增强队伍活力。为克服职务常任造成的公务员管理的封闭性，各国普遍加强了公务员的交流。5、改革业绩评估制度，提高公共服务效率。西方各国在公务员考核上，引进市场机制，既注重完成工作任务的情况(实绩)，更注重工作的效果(产出)，体现了管理上的顾客导向、公民导向。6、完善激励保障机制，建立灵活工资制度。一些发达国家改革传统的等级制工资结构，实行以绩效工资为主要形式的灵活工资制度，政府有关部门将每年根据公务员的功绩调整工薪。7、加强廉政监控，提升道德标准。为了取得公众对政府和公务员的信任，遏制腐败行为，各国对公务员的道德水平提出了新的更高的要求。普遍运用组织制度和伦理准则，持久开展公务员伦理道德训练，完善道德净化机制。8、公务员管理体制从统一走向分散。适应公务员制度改革和公务员管理的需要，西方各国的公务员管理体制也进行了改革，总的趋势是，既注重法规制度的统一性，又赋予部门(用人单位)更多的自主权，体现了管理方法的灵活性。李文良、任晶晶：《略论西方国家公务员制度改革》（华北电力大学学报(社会科学版)2008年第4期）(一)精简人员，删除繁文缛节(二)扩大招考范围，加强量化考核(三)强化公务员培训(四)加强公务员交流(五)市场化管理定位(六)绩效化趋势(七)提升道德标准三、西方公务员制度的特点西方公务员制度产生于特殊的历史背景之下，经历100多年的风雨磨砺，沧桑变化。尽管各国国情不同，法规条款差异明显，但从总体上来说都呈现出以下基本特征（主要内容）：第一，公开考试，择优录用。即绝大多数公务员都必须通过公开的竞争考试，择优录用，政府任何一级公务员职位，都要向成绩优秀者开放。西方各国几乎都用立法的形式把考试的内容、方式、条件、机构等方面固定下来，形成制度。公开考试，择优录用制度地有效贯彻，对于建立一支精干、稳定和高水平的公务员队伍，保持行政系统的连续性和高效率具有重要的作用。第二，严格考核，晋升唯功。考核是公务员制度中的一项重要内容，是提高工作效率的中心环节。西方各国都非常重视对公务员的考核工作，一般都坚持职责一致的原则、奖惩结合的原则、公平对待的原则；考核内容详细、全面。考核成绩是决定晋升、提拔、奖励、退休待遇的唯一根据。第三，政治中立，职务常任。西方各国普遍要求文官必须在政治上保持中立，不得介入党派活动，不得参加党派竞选，不得以党派偏见影响决策，文官的工作与党派完全分开。西方国家一般把政府官员分为两大类，一类称为政务官，他们往往随党派竞选的胜败而进退，主要担任各部、委的行政首长，构成内阁成员，有一定的任期限制；另一类为事务官，即通常所称的文官，他们一般被录用后，就按工作成绩逐年提升，对自己的本职工作有全面的了解，实行职位的常任制，只要没有过失，就可以终身任职，有终身的职业保障。第四，官纪严明，待遇优厚。西方各国对文官普遍具有严格的纪律要求，例如要求文官必须忠于国家，忠于政府，严守国家机密，不得参与任何商业性的盈利活动等等。与此同时，各国都有比较完备的关于文官的法律、法规，对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备的规定。西方各国文官待遇普遍比较优厚，除了较高的工资外，还有职务津贴、住房津贴、子女抚养补贴等等，退休后享有来源固定的、较为丰厚的退休金。西方国家公务员待遇美国公务员工资分为几个等级，每级相差数千美元。公务员的年薪从1万美元以上到10多万美元不等。2002年联邦全职公务员的平均年薪超过5.1万美元。最新数据显示，联邦政府工作人员的年人均工资是67075美元，而首都华盛顿地区最新统计的全民年人均工资是48420美元，全美年人均工资是36764美元。除了工资，在美国，当公务员最让别人眼红的是福利待遇，政府甚至规定，如果公务员要做变性和隆乳手术，一切费用都可以报销。德国公务员的月工资非常高，刚参加工作不久的公务员工资大约为1400欧元，科长级2500欧元，处长约4000欧元，局长可达8000欧元，副部长级官员则达上万欧元。德国公务员终身受聘于国家，因此不存在失业问题，也无需缴纳社会保险和养老保险。公务员工作满25年、40年和50年，还可获得150-300欧元、200-400欧元和250-500欧元的周年补助费。法国公务员的报酬是根据等级、级别、职务和工龄等指数来计算的。据统计，2000年行政机关公务员平均月工资为2312欧元，扣除各种纳税净工资为1944欧元，虽然他们的工资水平在社会上不算很高，但仍具有吸引力，因为法国公务员福利优越，补贴繁多。公务员每年可领13个月的工资，还享受着不少于25种的各类补贴，如自行车补贴、服装补贴、穿鞋补贴、内衣补贴等。西方文官制度并非完美无缺。在长期的发展过程中，也暴露出一些弊端和问题。例如在各行政部门中，作为外部调任的行政首长（政务官）往往没有多大实权，各部门的实际权力大多掌握在常务次官手中，而常务次官往往有自己的一套人马，形成拥有实权的小官僚集团，他们以实力对抗行政首长，造成文官的实际地位高于政务官的局面，加大了政策执行的难度。再如尽管官纪严格，但也经常发生一些财团、企业通过拉拢或收买握有实权的文官来为自己谋利益，文官之间串通一起，常常能够直接影响政策的制订和执行等等。第三节我国公务员制度概况一、我国公务员制度的建立和发展1、我国公务员制度建立的背景我国公务员制度建立于20世纪90年代，它是中国社会政治、经济发展，特别是经济体制改革纵深发展带来的对传统的干部人事制度改革的产物。新中国的干部人事制度，是在民主革命时期根据地和解放区的干部人事管理制度的基础上，依据当时的基本国情建立和发展起来的。其特点是：

(1)国家对全国的人才资源实行计划配置。将全国各行各业中以脑力劳动为主要特征的工作人员，包括国家机关工作人员、党组织和社会团体的专职工作人员、企事业单位的管理人员和专业技术人员，统称为干部，由国家采取“统包统配”的方式，统一选拔、统一管理、统一使用。各行各业需要人才，都由国家制定计划，统一下达指标，统一分配或派遣。(2)采取单一层级化结构，按级别对干部进行管理。具体做法是，中央国家机关司、局长，省（市）正副厅局长，地委正、副书记、专员以上干部和重要工矿企业的厂长（经理）的选拔、考核、任免、调动等管理工作，由中央及其有关工作部门负责；县级机关及其派出机构的领导干部和与此级别相当的企事业单位的领导干部，由省级干部管理机关负责管理；县管理科（乡）级以下干部。(3)干部选拔主要采取领导推荐的方式。国家机关、国有企业和事业单位的各层次干部职位出现空缺，由干部管理机关按照一定的标准和条件，采取直接或间接推荐的方式进行选拔，然后按规定程序决定任命（人们常将这种方式比喻为“伯乐相马”）。每个干部都要服从上级的统一调动和安排任用。(4)干部的工作、生活所需的一切物质资料都由国家负责提供。国家在按规定发级干部工资的同时，对干部的养老保险费用、医疗费用等也完全包下来，由国家财政现收现付。干部个人不缴纳保险费用，退休后仍由原工作单位负责管理。国家投资、单位集资（只占很小部分）建设住宅，以很低租金提供给干部居住。国家还兴建文化宫、俱乐部、图书馆、疗养院等文化娱乐设施，为干部提供服务，同时还解决干部乘车、就餐及幼儿入托等问题。这种管理方式是与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应的。其好处是：可以计划调动和配置全国的人才资源，维护全国各地区人才资源的平衡。它对于巩固新生的国家政权，集中力量进行重点建设，曾起到过积极作用。但是随着社会主义事业特别是改革开放的发展，就越来越不适应了。其主要弊端是：缺乏科学分类，造成党政不分、政企不分、政事不分，忽视了国家机关、企业、事业单位的不同特点和各类人才成长的规律；管理权限过分集中，用人与治事相脱节，用人单位特别是企业事业单位缺少用人自主权；用人缺少法制和公平竞争，以至优秀人才难以脱颖而出，用人上的不正之风难以避免。因此，改革这种人事制度势在必行。2、我国公务员制度的建立和发展公务员制度的产生过程大体上经历了四个阶段：第一阶段：从1978年底至1988年3月是建立公务员制度的思路形成阶段。1980年8月18日，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上做了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，拉开了干部人事制度改革的序幕。在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，邓小平明确提出要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不含时宜的组织制度、人事制度”，强调改革干部人事制度，“关键是健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劫、轮换制度，对各级领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、明确的规定”。这些要求为干部人事制度改革指明了方向，提供了理论依据。在邓小平讲话的指引下，全国上下开始对干部人事制度各个方面进行改革探索，并取得很多实践成果。党中央确立了干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针；废除了实际存在的领导职务终身制，建立了离退休制度，初步实现了干部新老交替；按照“管少、管好、管活”的原则，下放了干部管理权限。各地各部门也进行了大量改革的探索，很多地方改革了单一的任用制度，实行委任、聘任、选任、考任等多种任用形式，对专业技术人员推行聘任制，乡镇试行干部选聘合同制；企事业单位管理人员试行选聘或招聘制，行政机关试行考试录用制；人才配置初步打破了“统包统配”方式，开始利用市场机制，调节人才流动；在干部培训、考核等方面，也提出新的办法和措施。1984年中共中央组织部和国家劳动人事部，根据中央的指示，开始研究国家行政机关人事制度改革总体思路和起草法规。经过几年的努力，1987年初提出了以建立国家公务员制度为主要内容的人事制度改革系统设想和法规草案（始称《国家行政机关工作人员条例》，后更名为《国家公务员暂行条例》）。

1987年9月召开党的十三大决定建立干部分类管理体制，在国家行政机关推行国家公务员制度。1988年3月召开的第七届全国人民代表大会，提出“要抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”，并组建国家人事部负责推行以公务员制度为重要内容的人事制度改革工作。从此，建立公务员制度就上升为党和国家的意志和重要任务，并成为政治体制改革的重要内容。第二阶段：1988年3月到1993年8月，是公务员制度试点推行和法规修改形成阶段。根据党的十三大和七届人大确定的建立公务员制度的原则和要求，国家人事部组织力量，对国家公务员制度的法规体系进行深入研讨。为了验证其内容的科学可行性，并为推行积累经验，从1989年初开始，在审计署、国家税务局、国家环保局、国家建材局、统计局和海关总署等国务院六个部门和深圳、哈尔滨两城市进行国家公务员制度试点。在此基础上，进一步修改了国家公务员法规草案。1992年邓小平南巡讲话和党的十四大的召开，使我国改革开放和现代化建设进入了新阶段，社会主义市场经济体制的提出和建立，对公务员制度的推行提出更为迫切的要求，也进一步创造了条件。1992年9月江泽民总书记在党的十四大上提出，要“尽快推行国家公务员制度”。1993年8月14日，国务院总理李鹏正式签署颁布了国家公务员管理的第一个基本行政法规——《国家公务员暂行条例》，并决定从当年10月1日起在全国正式实施。第三阶段：1993年10月到1997年9月，是国家公务员制度全面实施阶段。为做好实施工作，人事部先后制定了录用、考核、职务升降、辞职辞退、交流、回避等十三个与《国家公务员暂行条例》相配套的单项规定和实施办法，并按“整体渐进、分步到位”的思路，结合机构改革，积极稳妥地进行实施工作。经过5年的努力，国家公务员制度在全国范围内基本建立。各级政府机关初步形成了公开、平等、竞争、择优的用人环境。公务员的录用，都实行面向社会、公开考试、严格考核，择优录用。公务员的晋升，打破“论资排辈”的做法，按照德才兼备的标准，注重工作实绩，通过严格考核，择优进行。大部分机关都建立起职责规范和工作责任制，对人员实行严格考核。退休制度已基本实现正常化，辞职、辞退制度开始实施，政府机关人员能进不能出的状况初步得到改变。回避、轮换、纪律等廉政制度普遍实行，机关廉政勤政建设得到显著加强，公务员队伍素质普遍提高。第四阶段：1997年10月以来，进入公务员制度深化完善阶段。党的十五大根据经济体制、政治体制改革的要求，提出要“深化人事制度改革，完善公务员制度，建立一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”。党的十六大又提出了“以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主化和制度化为目标，改革和完善干部人事制度，健全公务员制度”的要求。根据党的十五大和十六大的要求，在总结前几年公务员制度推行的经验基础上，根据经济体制改革新突破、政治体制改革继续深入和精神文明建设要切实加强的要求，借鉴近年来世界各国公务员制度改革的做法，十届全国人大常委会第十五次会议于2005年4月27日通过了《中华人民共和国公务员法》，当日胡锦涛发布主席令予以公布，于2006年1月1日起正式实施。《公务员法》共有18章，107条，包括总则、公务员的条件、义务和权利，职务职级，录用，考核，职务任免、升降，奖励，惩戒，培训，交流与回避，工资福利保险，辞职辞退，退休，申诉控告，职位聘任，法律责任等内容。《公务员法》作为我国公务员制度的主体，不仅仅在立法层次和形式上有一个较大的提升，而且在内容方面增加了许多新意。它的制订是我国公务员制度的发展和完善的一个里程碑。《公务员法》对《国家公务员暂行条例》的发展与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》在内容上对我国公务员制度作出以下几个方面的发展：（1）扩大了公务员的范围《公务员法》所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这表明我国公务员范围已不再局限于政府机关工作人员，而将扩大至符合上述三个条件的所有工作人员，即公务员范围将从行政机关扩大到党委、人大、政协、审判、检察、民主党派等机关的工作人员。如何认识我国公务员范围的扩大？1993年实行国家公务员制度，将政府工作人员从“国家干部”大概念中独立出来作为“公务员”来进行管理，将其它机关中的工作人员参照公务员来管理，这在一定程度上实现了对国家干部进行分类管理，具有一定的科学性，这也与世界其它国家公务员制度中确立的公务员范围类似。2006年实施的公务员法将公务员的范围扩大到所有的国家机关和政党机关的工作人员，尽管比最初的“国家干部”范围要小，但似乎与当初人事制度改革时确立的国家干部分类管理原则不相一致。原人事部部长张柏林

：这样改进是“根据多年来我党对干部管理的实际做法，从有利于保持各类机关干部的整体一致性，有利于统一管理，有利于党政机关之间干部的交流使用出发”所作出的。专家：我国党政机关干部是一个有机的整体，其从事的都是国家管理或者是与执政、参政有关的公共事务，均使用国家核定的行政编制，从国家行政费用中支付薪酬，对基本素质有着共同的要求，应当由国家立法对他们依法管理，并依法保障其权益。黄亚宇在《论公务员范围扩大化的不妥》（《法制与经济》07年第2期）中分别通过对党务工作人员与行政工作人员、司法工作人员与行政工作人员的对比分析，提出不宜将党务工作人员和不应将司法工作人员纳入公务员范围的观点。董静洁、苏丽在《公务员范围扩大弊大于利》（《沧桑》09年第2期）：公务员范围的扩大弊大于利，如：把法官、检察官纳入公务员行列，使法官的独立地位得不到保障，将制约法官素质的提高，不利于司法和行政职能的分离。在我国目前的法治环境下，《公务员法》扩大公务员范围的规定容易导致制度在实施中出现扭曲，不利于我国法治化进程。（2）分类管理更科学“暂行条例”对公务员进行分类管理只有原则而无具体的规定，仅简单地将公务员职务分为领导职务和非领导职务两大类，领导职务共10级，非领导职务共8级，实际上是一种没有职位类别区分的职务分类。导致公务员职业发展渠道过于单一，基层公务员晋升、晋级空间很小，不利于专业人才的成长和队伍稳定。在《公务员法》第三章中，特别规定了公务员职位分类制度，按照其性质区别划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。还规定：“国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定”。同时，“综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定”。实际是在划分职位类别基础上，重新设置公务员的职务，构建公务员分类管理的体系框架。同时，《公务员法》明确了职务与职级的对应原则，目的是构建公务员“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”。按照现行体制，工资、住房、医疗、交通等待遇都与职务、职级挂钩，广大公务员职务、级别上不去，其合理的经济利益难以保证，而职务职数的设置又是十分有限的，这就在一定程度上影响了一般公务员积极性的发挥。在职务晋升外，将级别晋升作为公务员另外一条职业发展阶梯和重要平台，这就进一步完善了公务员激励保障机制，有助于弱化“官本位”，有利于促进中国政府改革从管制型到服务型的职能转变，更好地塑造公务员的“公共精神”。（3）“聘任制”明确予以规定《条例》仅原则规定“国家公务员职位实行委任制，部分职位实行聘任制”，至于哪些职位可以实行聘任制，聘任的具体程序如何，皆为立法的空白。《公务员法》填补了《条例》在这方面的空白点，明确规定了聘任的基本条件、程序、聘任合同与聘任制公务员的工资制度以及解决聘任制公务员与所在机关之间聘任争议的人事争议仲裁制度等，为公务员聘任制的实施和完善提供了更为全面和具体的法律依据。《公务员法》引入聘任制，可以满足机关对较高层次专业技术人才的需要，同时也可降低机关用人成本，对一些社会通用性较强的事务性、辅助性工作，随时从社会上直接招聘人员来做。

（4）对公务员管理更为严格公务员法突出了对公务员的严格管理：除规定了严明的行为规则和考核、惩戒制度外，还补充了许多新的规定，如规定公务员负有拒绝执行上级明显违法的决定和命令的义务，如违反该义务，需承担法律责任；规定了领导成员的引咎辞职和责令辞职制，即所谓“问责制”；规定了严格的离职从业限制等。

这些规定，有利于增强公务员的责任意识，克服个人意志和长官意志，防止公权滥用，保证公平的市场竞争。（5）对公务员权益保障更有力度

在公务员法中，对保障公务员合法权益作了许多新的规定。如公务员工资应按时足额发放，公务员按照国家规定享受福利待遇，任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资；对公务员不利的人事处理决定，应以书面形式通知其本人；处分公务员须听取本人的陈述和申辩；公务员对涉及本人的人事处理决定不服时可提出申诉，对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，还可以再申诉；公务员对侵犯其合法权益的机关及其领导人员可提出控告；规定了各种处分形式的处分期间等等。公务员法中另一个鲜明的特色是，公务员法还建立了人事争议仲裁制度，适用于聘任制公务员与机关之间发生争议的处理。此外，公务员法还有许多其他新的具体制度，如在职务任免上，除了传统的委任制以及上述的聘任制外，还增加了选任制的有关规定，并规定了了领导职务“任期制”；在职务晋升上，将“公开选拔”与“竞争上岗”确立为法定的职务晋升方式之一，确认“公选、竞岗”作为晋升方式的法律地位，这是对职务晋升上传统单一的委任模式的重要改革、公务员职务晋升制度的最大突破之处。为贯彻实施《中华人民共和国公务员法》,中共中央、国务院下发中发（2006）9号文件，印发了《<中华人民共和国公务员法>实施方案》，对公务员法实施范围、方法、配参照公务员法管理等问题通过《公务员范围规定》

、《公务员登记实施办法》、《公务员职务与级别管理规定》

、《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》、《参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的单位审批办法》几个法规文件作了比较具体规定。文件还提出要力争用3到5年的时间，逐步建立较为完备的法规体系。2007年至2009年中共中央组织部、国家人事部（人社部）先后印发了《公务员考核规定（试行）》、《新录用公务员任职定级规定》、《公务员奖励规定（试行）》、《公务员培训规定（试行）》、《公务员调任规定（试行）》、《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》、《录用考试违纪违规处理办法》等单行规定，对公务员法规体系进一步进行了完善。二、我国公务员制度的适用对象范围根据公务员法第三条和第一百零六条规定，我国公务员制度适用的对象有两类：公务员和参照管理人员。1、公务员如前所述，我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的所有工作人员，具体包括人大、政府、法院、检察院、中国共产党和民主党派机关、政协机关中符合上述条件的工作人员。例外情形：公务员法第三条第二款的规定，“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”据此规定，有关法律（如人大组织法、国务院组织法、法院组织法、检察院组织法）涉及到公务员中领导成员的产生、任免、监督事项以及法官法、检察官法涉及到的有关法官、检察官的义务、权利和管理事项如果与公务员法不一致时，根据特别法高于普通法的原理，不适用于公务员法的有关规定，而适用上述这些法律的规定。2、参照公务法管理的人员公务员法第一百零六条规定，“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法管理。”。据此，参照公务员法管理的人员是指参照公务员法管理的事业单位（简称“参公管理单位”）中除工勤人员以外的工作人员。据《参照<中华人民共和国公务员法>管理的单位审批办法》（中发（2006）9号）的要求和《中组部、人事部关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》（组通（2006）第27号）的有关规定，参照管理的事业单位具备两个条件，一是法律、法规授权具有公共事务管理职能的事业单位，二是使用事业编制，并由国家财政负担工资福利。参公管理单位的批准权限：中央机关系统由中央组织部和人事部批准，各省级组织人事部门批准省内各级机关单位。2006年8月，中共中央组织部、人事部下发的《关于印发工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》的通知（组通字［2006］28号）。根据该通知，中央决定，在党政机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派和工商联机关实施《公务员法》的同时，工会、共青团、妇联等使用行政编制或由中央机构编制部门直接管理机构编制的人民团体和群众团体机关参照《公务员法》进行管理。具体说来，人民团体和群众团体中央机关实施参照管理的范围是：中华全国总工会、中国共产主义青年团中央委员会、中华全国妇女联合会、中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中国法学会、中国人民对外友好协会、中华全国新闻工作者协会、中华全国台湾同胞联谊会、中国国际贸易促进委员会、中国残疾人联合会、中国红十字会总会、中国人民外交学会、中国宋庆龄基金会、黄埔军校同学会、欧美同学会、中国思想政治工作研究会、中华职业教育社、中华计划生育协会。上述人民团体和群众团体机关中，除工勤人员以外的机关工作人员，列入参照《中华人民共和国公务员法》管理范围。上述团体机关所属事业单位，原则上不列入参照管理范围。根据2006年9月，中央组织部、人事部下发了《关于印发参照公务员法管理的党中央、国务院直属事业单位名单的通知》（组通字[2006]33号），批准17家党中央、国务院直属单位列入参照《中华人民共和国公务员法》管理范围。这17家单位是：党中央直属事业单位机关6个（中央党校、中央编译局、中国外文局、中国浦东干部学院、中国井冈山干部学院、中国延安干部学院），国务院直属事业单位机关8个（中国地震局及其省级地震局、中国气象局及其市（地）级以上垂直管理机构、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国银行业监督管理委员会及其派出机构、中国证券监督管理委员会及其派出机构、中国保险监督管理委员会及其派出机构、国家电力监管理委员会及其派出机构）、中华全国供销合作总社、国务院组成部门代管或直属的副部级事业单位机关2个（民政部全国老龄工作委员会办公室、国土资源部中国地质调查局）。

后来又加上中央文献研究室、中央党史研究室。三、我国公务员制度的指导思想和基本原则（一）指导思想《公务员法》第四条规定：“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。”这是《公务员法》所确立的我国公务员制度的指导思想，也表现出我国公务员制度和西方国家公务员制度的根本区别。（二）公务员管理的基本原则根据《公务员法》第五条至第九条的规定，我国公务员管理或任用，应坚持以下基本原则：第一，公开、平等、竞争、择优和法治原则《公务员法》第五条：“公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。”（1）公开。是指有关公务员的法律、法规应当公布；公务员的录用、考核、奖励、职务升降和任免等工作，应当公开进行。公开原则在公务员制度中的主要表现：一是公开考试。公务员的录用，采取公开考试办法；录用考试的程序、要求、报考时间、地点、报考的资格条件、考试科目内容等应公布；提出的拟录用人员名单应予公示。二是公开晋升。部分领导职务出现空缺时，按照有关规定采取内部竞争上岗或面向社会公开选拔的方式，产生任职人选；公务员晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任前公示。三是公开职位聘任。机关聘任公务员可参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可从符合条件的人员中直接选聘。（2）平等。是指公民均能平等地按其能力获得公务员职位并平等地享有公务员权利和受到平等对待，除德行和才能差别外不应有其他差别。公务员制度贯彻这一原则的主要表现：一是符合条件的公民有平等参加公务员考试的权利，在平等条件下竞争和被择优录用；二是在公务员的考核、奖惩、职务升降、培训、工资福利保险待遇、退休、职位聘任等管理环节中，要平等对待，一视同仁；三是公务员在任职期间，依法平等地享有法律规定的各项权利。（3）竞争。是指公务员录用和管理采取竞争方式，实行优胜劣汰。竞争原则在公务员制度中的主要表现：一是通过竞争性考试，把符合报考公务员基本条件、拟任职位所要求的资格条件和其他条件的人才吸收到公务员队伍中来；二是部分领导职务出现空缺时，按照有关规定采取内部竞争上岗或面向社会公开选拔的方式，产生任职人选。（4）择优。是指通过竞争优先录用或使用优秀人才。择优原则体现在公务员制度的各个方面，主要表现：一是录用公务员，采取公开考试、严格考察的办法，从报考者中择优录用；二是公务员的晋升标准，包括考核的结果、工作实绩、组织领导才能等，优者晋升，特别优秀的可按规定破格或越一级晋升职务；公务员在定期考核中被确定为不称职的，按规定程序降低一个职务层次使用。（5）法治。是指对公务员的管理要依照法定的权限、条件、标准和程序进行。具体包括：一是按照法定的权限范围对公务员进行管理，不得越权；二是按照法定的条件对公务员进行管理；三是按照法定的标准对公务员进行管理，不滥用职权；四是遵循法定的程序对公务员进行管理，依法保障公务员的知情权、参与权、监督权和救济权；五是公务员依法履行职务的行为受法律保护。第二，监督约束与激励保障并重原则《公务员法》第六条：“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。”监督约束与激励保障并重原则要求：一方面，公务员的管理要充分体现对公务员的监督约束，对公务员的录用、考核、职务升降、辞职辞退、纪律处分等环节，要贯彻监督原则，采用有效的监督方法和程序，防止和纠正公务员违纪行为，预防和惩治腐败现象，以提高效能；另一方面，要建立健全对公务员依法行使职权、履行职责的保障机制，保证公务员有行使本岗位职权的权利和其他权利及必要的工作条件，并在对公务员的考核、晋升、奖励、工资福利保险待遇等环节，建立激励机制，以调动公务员的进取心、积极性和工作热情。第三，任人唯贤、德才兼备原则《公务员法》第七条：“公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。”公务员任用坚持任人唯贤、德才兼备原则，即在录用、晋升、考核、奖励公务员等环节上，坚持用“德”和“才”两把尺子去衡量，要求二者同时具备。德才兼备的原则体现在对公务员管理的各个具体制度之中，如对公务员的录用、晋升、确定职级、考核、奖励等环节，都强调了既注重政治思想表现、品德和廉洁，又注意工作能力和工作实绩。第四，分类管理和效能原则《公务员法》第八条：“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平。”所谓分类管理，是指以工作任务和工作性质为主要依据，通过对“公务员”进行科学合理分类，按照各类公务员职位的性质、特点和管理需要以及各类公务员的特点实施不同的管理方式。分类管理原则在公务员制度中的主要表现有：一是职务分类，“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列”；二是录用考试内容分类，“公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。”；三是培训分类，机关“对公务员进行分级分类培训”，“对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训，其中对担任专业技术职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求，进行专业技术培训。”四是工资制度分类，“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度”，“公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。”所谓效能，是指要讲究效率，提高管理效能。效能原则要求按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，科学规范部门职能、合理设置机构，优化人员结构；还要尊重人才，发现人才，合理使用人才，并把他们配置在最佳位置上，充分发挥他们的积极性和潜能。制定《公务员法》，就是要在确定职能、机构和编制的基础上，进行职位设置，确定职位职责和任职资格条件，以提高效能。5、依法履行职务行为受法律保护的原则《公务员法》第九条规定：“公务员依法履行职务的行为，受法律保护”。按照现代行政法治观，公务员的职务行为理应受到监督约束，同时也应受到法律保护。《公务员法》对公务员的权益保障主要体现在如下几个方面：一是规定了公务员的八项权利；二是强调了对公务员不利的处理、决定要以书面形式进行通知；三是要求处分公务员时必须听取本人的陈述和申辩；四是规定对省以下机关的申诉处理决定如果不服还可向上一级机关再申诉一次；五是针对聘任制公务员明确了仲裁程序，对仲裁决定不服还可向人民法院提起诉讼。四、我国公务员管理体制1、公务员管理体制概述所谓公务员管理体制是指公务员管理机构的设置及其相互关系的制度。西方公务员管理体制大致有三种类型：部外制、部内制、折衷制。（1）部外制部外制是指人事管理机构设在行政系统之外，独立统掌人事大权的制度。这种独立于行政系统之外的人事管理机构，不仅独立行使官员的考试权，负责录用选拔人才，还同时掌管官员的考核、培训、晋升、工资、奖惩、退休、抚恤等各项事务。部外制的优点是：地位超然，不受政党和行政首长的干涉和控制，独立行使职权，标准统一，态度公平，有利于客观公正地选拔人才，并且指挥统一，有利于对官员队伍进行全面规范，集中人力物力统筹规划、宏观调控。其不足之处在于：由于人事机构设在行政部门之外，对各行政部门的实际情况不够了解，容易造成事权和用人权分离，部外机构统一的措施不切合各部门的具体需要，而行政首长又缺乏用人权和人事监督权，行政首长配合的积极性不高，容易产生矛盾，限制了