行政领导学(上)

行政领导学

0.导论行政领导学以探索和研究行政领导活动的一般规律为根本任务，系统总结行政领导活动的经验教训，集中阐明行政领导活动的基本理论，是现代行政领导工作的理论指南。0.1行政领导学的产生与发展0.1.1西方领导理论概说1.西方领导理论研究遵循一条基本线索价值中立理论（只问组织的效率，而不问目标与手段的善与恶）→非价值中立理论→目标的进步性，手段的正当性。2.西方领导理论（美国）领导理论研究大致有两个方向分别为领导者视角、领导行为视角。0.1.1西方领导理论概说3.西方领导理论研究主要涉及三个领域政治与行政、企业、军事。4.西方领导理论研究以往的四个阶段特质论阶段（1930-40）、行为论阶段（1940-60）、权威论阶段（1940-60）、权变论阶段（1960-90）0.1.2中国领导理论概说1.中国古代领导思想主要流派：儒家——仁、义、礼、智、信。道家——阴柔、无为。法家——严刑峻法、以力服人（壹民）。兵家——谋略之上，《孙子兵法》0.1.2中国领导理论概说1.中国古代领导思想主要内容：民本思想——信民、富民、教民。谋断分离——重谋、纳谏、民谋。人本思想——为政在人、重视贤能。2.中国共产党的领导思想（p6）讨论：0.1.2中国领导理论概说2.中国共产党的领导思想目前形成的特色——鼓动群众、宣传造势、统一思想、（深广）强力控制、国重民轻、官僚意志、政治挂帅、权力集中、党权至上。0.1.3行政领导学的产生与发展1.社会化大生产是其产生的客观要求现代社会生活复杂、急变、面广。2.现代社会纵向分工的发展是其产生的客观基础现代社会的三大分工——决策与执行、决策与咨询、决策与监督的分工。决策与执行的分工导致领导与管理的（纵向）分离，成为行政领导学产生的客观基础。0.1.3行政领导学的产生与发展决策工作的专门化是指决策从日常的生产、管理中独立出来，或者说是决策与执行的相互分离。美国的赫伯特·西蒙在论及这一现象时认为，决策、计划等职能从日常的生产、管理活动中分离出来，即“决策工作的专门化”的结果就是直接导致了领导学的产生。领导实践→领导经验→领导理论→领导科学（脱胎于管理学）。作为一门独立的学科，领导科学产生于20世纪30年代。（补）领导与管理的关系广义的管理是指应用科学的手段安排组织社会活动，使其有序进行。包括领导与狭义的管理。狭义的管理是指为保证一个单位全部业务活动而实施的一系列计划、组织、协调、控制和决策的活动。这里的决策当然是指狭义管理范围之内的决策，不象领导决策那样是在狭义管理之前、之上。（补）领导与狭义管理的关系第一，领导具有前瞻性，管理具有当前性。第二，领导具有整体性，管理具有局部性。第三，领导具有超脱性，管理具有操作性。第四，领导行为在前，管理是领导决策的落实。0.1.3行政领导学的产生与发展2.现代社会纵向分工的发展是其产生的客观基础决策与执行的纵向分工在全社会铺开，始于19世纪资本主义大生产时代——军事领域细化分工、19世纪中叶经济领域的职业经理制、政治领域的层级分工要早很多、科技领域则晚至20世纪。（补）经济领域的职业经理制1841年10月5日，美国西部铁路两辆客车相撞，一时舆论大哗。在议会的干预下，铁路公司被迫进行了领导体制改革，实行了三权分离。日常管理事务，交由懂技术的内行、专家——经理负责管理。这种经理制的实施是社会的进步，也是领导与管理（执行）相分离时代的开端。斯隆20世纪初固定下来——集中决策，分散管理。（p9）0.1.3行政领导学的产生与发展3.科技的发展为其提供了产生的现实条件相关理论与技术的发展推动行政领导活动从经验上升到科学。如系统论、控制论、计算机技术等。推动人们对领导行为进行深入认识，科学分析，总结规律。4.行政领导学是行政领导实践的科学总结历史上的很多行政领导行为记述于各种典籍之中，从中进行分析、归纳、升华；对现实生活中行政领导行为的观察、总结、提炼。0.2行政领导学的基本原理0.2.1行政领导的含义与属性1.行政领导的含义行政：政府公共行政过程中政务的研究与推行，是政府目的的动态实现过程。领导：指在社会组织中，领导者通过影响其属下行为以达成组织目标的过程。领导者中心说、互动说、组织结构说、目标说。0.2.1行政领导的含义与属性行政领导的含义：政府公共行政过程中，即国家行政管理过程中的领导，是各级国家行政机关的行政首长及其领导集体，为了实现政府制定的各种目标，依法行使国家权力，组织和管理国家事务和公共事务而实施的决策、指挥、控制、协调、监督等行政活动及其过程的统称。五种要素：环境、主体、客体、手段、目标。本质：承担公共使命，为公共利益服务。0.2.1行政领导的含义与属性2.行政领导的属性自然属性：任何社会天然地需要一定程度地统一意志和一定的权力。权力是行政领导的重要标志，权力和服从是行政领导关系的永恒属性。社会属性：人们之间的政治关系与经济关系渗透于行政领导活动之中，并规定着它们的社会性质。行政领导活动因社会性质不同而有重要区别。0.2.2行政领导的类型与特点1.行政领导的类型分类方式多种多样（p14）2.行政领导的特点讨论：作为特点哪一条牵强一些？带有中国特色的特点是哪一条？那一条的命名显得牵强？0.2.3行政领导的功能1.既有的研究成果（p15-17）自学2.现代行政领导的功能（p17-18）自学3.行政领导工作在行政管理中的地位（p18-19）自学讨论：行政领导在国家中的地位——来源、目的、过程。官僚专制的特征。0.3行政领导的科学化P19,自学。领导科学是一门研究领导活动的规律、原则和方法的科学。核心内容：领导者、被领导者、领导环境，以及它们互相作用的规律性。0.3行政领导的科学化领导科学要研究领导者、被领导者、领导环境；要研究领导者与被领导者之间内在的、必然的联系；要研究领导组织同领导环境之间联系的特点和规律；要研究领导者在领导活动中的功能、地位和作用；要研究领导者通过何种手段和方法来实现组织目标和提高领导效能。1.行政领导权力行政领导权力是权力的一种。领导（行为）的本质是一种领导者对其下属的影响过程。那么，领导者到底是凭借什么来对其下属施加影响的呢?事实上，领导者之所以能在领导活动中对其下属施加影响，是因为他拥有了影响他人的基础——权力。1.1行政领导权力的起源与发展1.1.1领导者及其权力1.领导者领导者是在社会共同的生活中，经过选举、任命，或从群众中涌现出来的能够指导和协调组织成员向着既定方向努力的、具有影响力的个人或集体。1.1.1领导者及其权力理解领导者的含义还应把握以下三个方面：

(1)领导者就是一个组织正常运作和发展的发动者和推动者。

(2)领导者通过计划、组织、指导和监督组织成员的活动，发展和维持组织成员之间的团结以及调动其工作积极性，使之成为一个有机的整体。

(3)领导者之所以能够指导和协调其组织成员，真正起作用的不是因为他被冠以某种头衔，而是因为他所具有的影响力。1.1.1领导者及其权力2.权力权力：就是一个人或许多人的行为使另一个人或其他许多人发生改变的一种力量（影响力）。权力是一种人与人之间的关系，而非人与物之间的关系。权力所界定的这种人与人之间的关系具有支配与被支配、领导与服从的关系的特点。任何权力都由三个要素组成；领导者、被领导者以及领导者迫使被领导者服从的社会手段或力量。权力既是一种手段也是一种目的。既可以把它当做达成某种利益的手段，也可以把权力当做所追求的目的本身，成为人类欲望、价值的一种实现形式。1.1.1领导者及其权力1.1.1领导者及其权力权力的类型

(1)职位权力：是领导者依据其职位所取得的权力，职位权力与职位具有同质同量的关系，它同领导职位一样，都须有法律的认可和确认，并都会对领导效能产生一种双向的影响。职位权力主要是指：

①合法权：指因拥有组织中的正式职位而获得的权力。合法性是由法律赋予拥有一定职位的领导者在其职权范围内依法行使的权力，其行为的后果是由组织承担的。1.1.1领导者及其权力②奖励权：是指对于领导者施加的影响，被领导者基于这样一种信念，如果接受这一影响，就必然会接受某种程度的奖励。

③强制权：与奖励权相对应，强制权是建立在组织成员认为不接受服从，便会受到惩罚的基础之上。它是领导者对其下属不服从其领导所给予的一种强制性剥夺。除非必需，应尽量避免使用强制权。1.1.1领导者及其权力权力的类型(2)非职位权力：又称个人权力，是指与组织的职位无关的权力，是因为领导者具备某方面的特质。包括：

①专家权：专家权是指专家在他们的专业知识和技能领域所具备的权威。应用专家权时应注意以下几点：一是建立专家形象；二是维持信用；三是做到果敢而自信；四是保持信息灵通；五是避免伤害下属的自尊心。1.1.1领导者及其权力②参考权：参考权是指一个人的行为、意见、态度、气质等个人特质成为他人采取行为模式、表达意见和参考的对象。也就是说，领导者的参考权是建立在组织成员对领导者的忠诚、敬仰和个人情愫的基础之上。第一，个人魅力权，它是由领导者个人的魅力所“派生”出来的权力；

第二，背景权，这种权力来自于一个人的辉煌经历或特殊的人际关系背景、血缘关系背景；

第三，感情权，即一个人由于同被影响者的感情融洽而获得的一种权力。1.1.1领导者及其权力3.权力的起源（人类何以需要权力、服从权力、权力能够存在、人不能绝对平等）神权论、德仁论、智慧论、暴力论、契约论、资源论、接受论。1.人以劳动作为自身存在的前提。生存→劳动→知识→知识人→掌握权力。1.1.1领导者及其权力2.人具有高度的社会性。认识社会关系中的人。组织性、有序性、进步性是人的天性，而权力则是组织生存与发展的本质要求。3.人的欲望具有无限性。其中权力欲、荣誉欲居前。无限欲望创造权力动机。1.1.1领导者及其权力4.巩固、扩大权力的路径（实际权力、威信、威望）

(1)要尽可能地展现自己的能力

(2)完成关键工作

(3)乐于助人

(4)帮助组织克服危机

(5)谨慎地寻求顾问

(6)不断增加自己人力资本的储备

(7)同有权势的人形成联盟1.1.1领导者及其权力5.被领导者的权力追随者（被领导者）对领导者的影响力称为对抗权力，此权力来自于领导者对追随者的依赖。1）追随者的专长；2）追随者掌握着重要的资源；3）追随者熟悉组织的规章制度；4）追随者与领导者关系密切；5）追随者之间的关系紧密。1.1.1领导者及其权力6.被领导者对领导者权力的影响

(1)忠实程度。这种忠实程度直接影响领导者的领导效能和决策效能。(2)认可程度。这种认可程度常常会成为领导者顺利开展领导工作的前提。(3)选择的权力。在此意义上，被领导者在一定程度上决定了领导者的命运。(4)服从程度。当被领导者受领导者的魅力所吸引并被折服时，他就会产生积极主动的追随行为，这样就会强化领导者的领导力。1.1.2行政领导权力的起源与发展1.行政领导权力的起源起源于人类社会的组织分工：原始部落中的权威职位→萌芽→体力劳动与脑力劳动的分工→专职管理者→私有制→国家权力→政治统治→行政领导权力。2.行政领导权力的发展传统社会时期的行政领导权力（p28）自学。人的权威大于组织，人的作用大于制度规则。1.1.2行政领导权力的起源与发展现代社会的行政领导权力（p29）更具有独立性、自主性，内部分工细化、法理性、规则性。社会转型期行政领导权力（p30）追求现代化、法制化、规范化。讨论：六个方面如何具体推进？现实的困难和阻力有哪些？1.2行政领导权力的基本原理1.2.1行政领导权力的含义与本质属性1.行政领导权力的含义行政权力作为权力的一种，除了具有一般权力的含义外，还有其自身特定的内容。主体：国家行政机关及其工作人员。目标：通过执行法规、政策实现国家意志。方式：主要是强制性地推行政令。客体：管辖范围内的居民、社会组织、社会集团。1.2.1行政领导权力的含义与本质属性2.行政领导权力的本质——一种社会关系：是否平等、是否公正。简单还是复杂等等。——一种阶级关系：统治与被统治。阶级社会。阶级之间是对立还是合作，等等。——一种利益关系：代表谁、为谁的利益服务。1.2.2行政领导权力的特征1.具备权力的普遍特征无形性、依附性、可塑性、对象性、强制性、目的性。2.行政领导权力的独特表征公共性：提供公共物品，服务公共利益。职位性：依法获得职位才可行使，具有法定性。受托性：代表某社会力量行使。1.2.2行政领导权力的特征2.行政领导权力的独特表征自主性：相对于社会权力、政治权力。一元性：一个系统、一个中心、一个方向。时效性：公平效率相统一。膨胀性：自然增长、恶性膨胀。腐蚀性：地位、荣誉、财富——权力交换。1.2.3行政领导权力的结构1.静态结构权力主体：行政机关领导者（集体）——在其位、用其权、负其责。权力客体：被领导者，有广义和狭义之分——服从、支持、监督领导。权力载体：行政领导权力与其主客体结合以后所形成的一种网架结构，是一种权力关系及其制度安排的总格局，是行政领导活动赖以开展的组织依托与基本框架。纵向上是科层制（官僚制）的金字塔。横向上是平行的分工不同的协作机构。1.2.3行政领导权力的结构2.动态结构行政权力运行模式为其静态结构注入生动、弹性的实际内容，此模式有行政领导权力的作用方向、方式、轨道、层次、时间等因素构成。势能高、范围广——自上而下、伞状放射。层次多、中介多——“衰减”、“折射”难免。任期、效率——期限合理；由行政领导权力的层次性、方向性造成的效率低下，跳板原则是一个解决途径。亨利·法约尔：跳板原则1，在一定条件下，允许跨越权力线而直接进行的横向沟通，可以克服由于统一指挥而产生的信息传递延误。2，若两者的上级无法协调，再报告上上级协调（即越级上报）。这一情况下称作管理过程中的跳板法则。“跳板”理论旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。1.2.4行政领导权力的作用1.巩固政治统治：根本利益、政治意志。2.调节政府职能的平衡：统治、管理、服务、平衡（利益）。3.优化行政权力本身的结构：根据国家的需要进行自我优化调整。4.治理社会问题，推动社会发展。1.3行政领导权力的行使1.3.1行政领导权力的合理划分与配置1.与社会大系统相适应服从于国家政治制度：国家政体、政党制度、司法制度。有利于公民权利的保障：不能滥权扰民。与国家经济结构相适应：保障经济活力。与民族传统文化相适应：观念与心理。1.3.1行政领导权力的合理划分与配置2.与行政系统内各要素相适应行政职能的设置是基础：以保证完成职责为基本前提。与行政组织互相匹配：行政组织是载体。行政人员是权力行使的主体：与行政人员的素质相适应。1.3.2行政领导权力行使的原则1.正当性原则：恪尽职守，竭诚服务。2.可行性原则：目的、方向、接受度、条件。3.民主性原则：平等待人，相信、依靠、引导群众。4.效益性原则：政治、经济、文化效益。5.权变性原则：审时度势、因势利导、机智灵活。1.3.3行政领导权力行使的方法与艺术1.行政领导授权的含义与意义授权（empowerment）：是领导者通过为员工和下属提供更多的自主权，以达到组织目标的过程。授权是领导者智慧和能力的扩展和延伸，必须遵循客观规律和原则，授权过程是科学化和艺术化的过程。是必然现象。意义：完成任务、实现目标，调动下属、锻炼下属，改善上下级关系、提高组织效能。1.3.3行政领导权力行使的方法与艺术2.行政领导授权的特点与形式特点：内部权力分配的特定形式；领导给下属分配任务；权责高度统一。形式：（p46）自学。3.行政领导授权的程序与原则程序：工作内容、对象、授出并名责、请示汇报、监督检查。原则：适当原则、责任原则、可控原则、信任原则、考绩原则。1.4行政领导权力的变异与制约1.4.1行政领导权力的变异变异主要表现为权力的错用、滥用。导致此种变异的原因很多。1.权责分离；2.密室用权；3.玩弄权术；4.权力角逐；5.权力寻租。1.4.2行政领导权力的制约1.行政领导权力制约的含义与特点权力制约：权力所有者运用民主与法律的手段，通过各种有效途径，对权力行使者所形成的特定的限制与约束关系。1.4.2行政领导权力的制约

1.行政领导权力制约的含义与特点特点：权力制约关系必须有两个或两个以上的权力才能形成，单独的权力无法形成制约；权力制约关系是横向、平等的，而不能存在隶属关系；权力制约关系是双向的。2.行政领导权力制约的本质要求制约主体的独立性、制约对象活动的公开性、权力制约关系的对等性、制约手段的强制性、制约机构的协调性。1.4.2行政领导权力的制约3.行政领导权力制约的基本功能导向功能、保障功能、防范功能、矫正功能、惩戒功能、调整功能。1.4.3行政领导权力的制约机制1.权力制约机制：以权力制约权力高级对低级、平级权力的监督与制约。2.道德制约机制：以道德制约权力性善论、预防、教育；权力的本性是恶。1.4.3行政领导权力的制约机制3.权利制约机制：以权利制约权力既可积极制约、亦可消极制约。可发挥积极制约作用的公民权利：选举权、言论自由权、参与权、结社权、知情权以及检举、控告权等。上述权利的存在与发挥其基础就是民主原则，它是权利制约权力正当性的基础。舆论监督称为第四权，本质上也是民主监督。1.4.3行政领导权力的制约机制4.权力制约的制度建设以上三种制约机制，都有赖于相应的制度建设才能实现。否则，原则上、理论上存在的对于权力的任何制约，都不可能落到实处。2.行政领导体制根据《辞海》的解释，所谓体制，是指“国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度”。体制对于一个组织而言犹如房子的结构框架。举例体制改革。2.1行政领导体制概说2.1.1行政领导体制的含义与属性1.行政领导体制的含义定义：行政领导活动中，行政领导权限的划分和组织机构的设置及其所形成的用以规范行政领导活动范围和方式的制度体系。解读：核心是行政领导机关职责与权限划分；载体是领导机构的设置（纵、横组织结构）；内容包括领导层次与幅度；还包括行政领导的管理制度，即狭义上的人事制度——选、招、任、免，升、留、转、退、奖、惩等。2.1.1行政领导体制的含义与属性2.行政领导体制的属性（p60）自然属性与社会属性（经济基础决定上层建筑）2.1.2行政领导体制的特征与作用1.行政领导体制的特征系统性（有机联系、综合考虑）、根本性（几乎决定行政领导行为的一切要素）、全局性（事关组织生存与发展的全局性因素）、稳定性。2.1.2行政领导体制的特征与作用2.行政领导体制的作用（上层建筑的核心内容）强力影响——生产力的发展；各级各类行政领导机构的协调；行政领导者的素质发展；行政领导者与被领导者的关系；行政领导活动的效能；国家的长治久安。2.1.3行政领导体制的结构与类型1.行政领导体制的（组织）结构描述的是行政领导的框架体系，主要是指组织内部部门之间的相互关系和联系方式，包括纵向隶属和横向协作两方面基本关系。主要包括直线式（分级式、层次式、层级式或系统式、金字塔式、传统式）、职能式（功能式、机能式、分职式）、混合式（又称直线——职能式）和矩阵式（又称为规划——目标结构）等结构形式。2.1.3行政领导体制的结构与类型1.行政领导体制的（组织）结构三一级二级二级三三三直线式领导体制结构图2.1.3行政领导体制的结构与类型1.行政领导体制的（组织）结构直线式领导结构的形式一般具有以下特征：（1）指挥统一、步调一致、行动迅速、便于监督；（2）职责明确，等级森严；（3）有明确的规章制度，并根据制度办事；（4）人员的任用、升迁和薪酬都有明确规定；（5）层次过多、过于刚性。（古代社会各级政府大体如此）2.1.3行政领导体制的结构与类型1.行政领导体制的（组织）结构上级图4.2职能式领导体制结构图下级（1）职能部门（1）职能部门（2）职能部门（3）下级（2）下级（3）下级（4）下级（5）2.1.3行政领导体制的结构与类型1.行政领导体制的（组织）结构职能式是一种在一个领导机构中，按照领导工作的范围要求，横向平行地设置若干职能部门，每个职能部门均以整个组织系统为服务对象，只是分工和服务不同的领导体制结构。（一般为完成特定复杂任务而设置）优缺点？讨论。2.1.3行政领导体制的结构与类型1.行政领导体制的（组织）结构一级职能职能图4.3混合式领导体制结构图职能部门（1）二级（1）职能部门（2）职能部门（3）职能部门（4）二级（2）二级（3）二级（4）三级（1）三级（2）三级（3）2.1.3行政领导体制的结构与类型1.行政领导体制的（组织）结构混合式结构的领导体制是以直线式结构为基础，在每个领导层次都设立了从事专业管理的职能部门，作为该级领导者的参谋部门，按职能分工分别处理各类问题。这种领导体制结构形式结合了直线式和职能式两种形式的优点，是目前普遍实行的一种较好的领导体制结构。2.1.3行政领导体制的结构与类型1.行政领导体制的（组织）结构图4.5矩阵式领导体制结构图上级行政领导职能部门（1）职能部门（2）职能部门（3）职能部门（4）项目组1项目组2项目组32.1.3行政领导体制的结构与类型1.行政领导体制的（组织）结构矩阵式结构，是把按职能划分的部门和按专项任务（项目、服务）划分的部门结合起来组成一个矩阵，使同一名员工既同原职能部门保持组织与业务上的联系，又参加专项任务小组的工作。2.1.3行政领导体制的结构与类型2.行政领导体制的类型集权制和分权制（根据纵向权力的集中与分散程度）所谓集权制是指对所有领导工作的最后决策权都集中于上级领导机构或上级领导者，下级机构或下级领导者没有或很少有自主权，只能按照上级机构或上级领导的决定、命令和指示办事。最大优点在于：有利于政令统一、标准一致、指挥方便、令行禁止。相对于分权制，集权制领导体制能够在最大程度上做到统筹兼顾、统一调度和支配系统资源，特别是在系统资源有限的情况下，能够最大限度地集中组织系统的物力、人力和财力，从而完成在其他领导体制下办不到或办不好的大型项目。2.1.3行政领导体制的结构与类型集权制领导体制的优点同时也造就了它的缺陷，即灵活性差，容易限制下级积极性和创造性的发挥。往往因为统得过死而缺乏应变能力，领导者往往忽视下级利益，压抑下级的积极性、主动性和创造性，由此可能滋长上级领导机关和个人的独断专行，从而产生官僚主义。另一方面，在集权制领导体制下，下级对上级的监督处于最软弱的状态，往往使下属对上级领导产生人身依附关系，上级为下级提供“保护伞”，从而上下勾结，难以抑制领导者以权谋私、权钱交易等腐败现象的产生。

2.1.3行政领导体制的结构与类型2.行政领导体制的类型一长制与委员会制（按最高层决策人的人数）一长制，又称首长负责制、独任制。它是指在一个组织中，将法定的最高决策权集中于一个领导者手中的领导体制，由领导者个人对上级和监督机关负责，用下级服从上级的原则进行决策和处理问题。优点在于：权力集中、指挥灵敏、责任明确、减少扯皮，办事果断行动迅速、效率较高。缺陷在于：由于一个人的知识、能力、经验、精力等毕竟有限，处理事务难免有思考欠周之处。主要负责人如果选择不当，还可能造成独断专行、滥用权力，从而出现营私舞弊，危害国家或集体的现象。2.1.3行政领导体制的结构与类型委员会制，又称合议制。它是指法定的最高决策权掌握在两个或两个以上的领导者组成的领导集体手中的领导体制，按少数服从多数的原则进行决策和处理问题。

优点在于：由于实行集体领导，分工负责、相互监督、彼此配合、有利于集思广益、博采众长、考虑周密、避免武断，能够反映各方面的利益，也可以避免个人专断、滥用职权。缺陷表现在：一是决策缺乏效率。有时会因为对某些问题有一部分人拥护，一部分人反对而议而不决，决而不行，以至于坐失良机，贻误工作。二是容易出现权力分散、责任不明的现象。一旦缺乏严谨的法规，就可能出现争功诿过，有时甚至会发生无人负责的现象。2.1.3行政领导体制的结构与类型2.行政领导体制的类型完整制和分离制（按照同一层级各机构被领导的关系是否统一）完整制，又称一体制、集约制、一元统属制，俗称一元化领导，是指在一个复杂的组织系统中，同一层级的各机构或同一机构的各组成单位，在权力结构上统一由一个领导机构或一个领导者进行指挥、控制和监督的领导体制。2.1.3行政领导体制的结构与类型2.行政领导体制的类型一体制的优点在于：在一体制中，同一层次各机关，均接受同级组织的统一领导，或者同一机关的各个构成单位均接受同一个上级单位领导；容易协调各方面的矛盾和利益，且能防止政出多门、各处为政。可见，如果运用得好，一体制能够集中权力、统筹规划、责任明确、减少扯皮、雷厉风行、便于合作。2.1.3行政领导体制的结构与类型2.行政领导体制的类型一体制的缺点也和其优点一样明显，表现在：它容易造成上级机构或个别领导者包揽一切，实行家长制领导，不利于领导系统指挥效能的发挥，压抑下级机构和人员的工作积极性和创造性。可见，对于一体制的领导体制，必须要处理好由于权力高度集中而造成的独裁专断、下级对上级的依赖心理、下属单位失去自立精神的问题。2.1.3行政领导体制的结构与类型2.行政领导体制的类型分离制，又称独立制、分散制或多元领导，是指同一层级的各类机构或同一机构的各组成单位，根据其不同的职能，在权力结构上分属两个或两个以上的领导机构或领导者来领导、指挥和控制的领导体制。2.1.3行政领导体制的结构与类型2.行政领导体制的类型分离制的优点在于：能防止专断独行、滥用权力，并能促使下属各单位独立工作、各尽其能、各司其职，发挥主观能动性；即使上级领导机关不健全或领导者不称职，一级机关仍能独立工作不致影响全局。然而，如果发挥得不好，分离制的缺点也相当严重，容易造成各自为政、自行其是、政出多门、互不协调、重复劳动、浪费人力物力、影响国家和集体利益。2.1.3行政领导体制的结构与类型2.行政领导体制的类型层级制和职能制（按照领导的横向和纵向关系）层级制是一种传统的领导体制，又称层次制、分级制或系统制、直线制等，是指在一个系统或组织内，在纵向上划分为若干层级，每一个层级对上一层级负责，各层级的管理内容大体相同，只是管辖范围随层级的降低而缩小的领导体制。2.1.3行政领导体制的结构与类型2.行政领导体制的类型层级制优点在于：系统内部各单位的关系一目了然、职责分明、行动迅速、步调一致、纪律严明，因而便于领导指挥。层级制缺点也很明显：会造成领导者管辖的事太多，上级领导部门负担过重，大量的时间和精力花费在协调各个单位的工作方面。不利于发挥下级的积极性和主动性。2.1.3行政领导体制的结构与类型2.行政领导体制的类型职能制，又称分职制、功能制或机能制，是指一个系统或组织，在横向上按照业务性质的不同平行设置若干职能部门，作为首脑机关的顾问、参谋，辅助最高领导者开展领导活动的领导体制。2.1.3行政领导体制的结构与类型2.行政领导体制的类型优点：由于职能式结构分工精细，职责明确，具体业务工作部门专司其职，便于领导者摆脱繁琐事务，集中精力抓大事。某个职能部门从事某项工作，从而积累起这方面的知识和经验。缺陷：就上下级关系而言，上级对下级的指令往往过多，而且各职能部门容易政令不一，甚至相互抵触，导致下级无所适从；上级则往往请示工作手续繁杂，影响工作效率。就同一层级各部门之间关系而言，容易产生本位主义，忽视全局的弊端。2.2行政领导体制的历史与现实分析2.2.1领导体制演变的历史概况（p70）2.2.2西方领导体制的变迁及其对行政领导的启示1.西方企业领导体制的演变西方企业领导体制的演变大致经历了五个不同的发展阶段，即家长制的领导体制、经理制的领导体制、“软专家”式的领导体制、专家集团式的领导体制、集中与分散相结合的多极领导体制。1.西方企业领导体制的演变家长制的领导体制具有下列基本特征：（1）权力高度集中。（2）组织管理的随意性。（3）任人唯亲。（4）终身制。2.2.2西方领导体制的变迁及其对行政领导的启示1.西方企业领导体制的演变“经理制”的领导体制（“硬专家”领导体制）工业革命后，不仅进一步加剧了社会分工，同时工厂代替了手工作坊，劳动生产率大幅度提高，企业生产规模进一步扩大，生产经营的社会化程度日益提升，企业的领导工作愈来愈复杂、要求也越来越高，越来越需要专业化的领导，随之出现了专门从事经营管理活动的经理阶层。1841年，美国在连接马萨诸塞与纽约的西部铁路上，发生了客车相撞事故以后，该公司最早采用了由“支薪经理”来代替企业所有者行使管理职能的崭新的管理制度。2.2.2西方领导体制的变迁及其对行政领导的启示1.西方企业领导体制的演变所谓硬专家，是技术领域的专家。那些作为“硬专家”的经理们，由于他们在相应的技术领域有专长，对本业务比那些“外行”的人士更为熟悉，往往能够提出一些有效方法，来改进入、财、物的利用效，所以这些“硬专家”往往能够在本领域内脱颖而出，成为领导者。这意味着对企业的经营管理逐渐从所有者转管理者身上，出现了所有权与经营管理权的分离，即职业经理阶层的兴起。从家长制领导到管理阶层的兴起，是管理革命的一个重大标志。2.2.2西方领导体制的变迁及其对行政领导的启示1.西方企业领导体制的演变“软专家”式的领导体制所谓“软专家”指的是精通管理专业的专门管理人才。1881年，宾夕法尼亚大学首先建立了华顿财经学院，专门培养从事经营管理职业的“软专家”。这样以经营管理为专长的职业“软专家”便应运而生，领导从管理中逐步独立出来，真正意义的领导就是在这个阶段诞生的，极大地促进了社会生产力和经济发展。2.2.2西方领导体制的变迁及其对行政领导的启示1.西方企业领导体制的演变这类新的管理专家所具有的管理技能已经大大超出技术技能的范围，所以被称作“软专家”。“软”专家是相对于所谓“硬专家”而言，是指在管理领域具有专门管理知识和管理经验的专家。“软专家”式的领导体制，通常就是强调管理的专门化、职业化，由专业的管理人士担任领导和管理任务的领导体制。而“硬专家”往往知识不全，不能有效地管理企业。因此，只靠精通某一门专业技术的“硬专家”去领导就显得不适应了，需要具备专门管理知识和管理经验的既懂业务又精通管理的“软专家”领导企业。2.2.2西方领导体制的变迁及其对行政领导的启示1.西方企业领导体制的演变专家集团式的领导体制专家集团式的领导体制，主要是指一种以“软专家”为主体包括各方面“硬专家”组成的领导集团体制。这种专家集团式领导主要表现在两个方面：一方面，实行集体领导形式，成立了董事委员会、经理委员会等；另一方面，出现了各种类型的参谋机构，诸如“智囊团”、“思想库”、“外脑