中国改革的顶层设计与实践创新

我国改革的顶层设计与实践创新我国改革的顶层设计与实践创新科左后旗党校白英/p>

CompanyLogo一.顶层设计的提出及内涵二.改革的历史进程与现实困境三.四.改革的顶层设计与路线图五.深化改革要改变思路新一轮行政改革的设计和方案CompanyLogo一、深化改革要改变思路2012年以前的思路：“摸着石头过河”，就是解决实际问题，解决容易解决的问题，零敲碎打，逐步、渐进的发展。思路十八大后的思路：加强改革顶层设计，但是具体实验与实践也要重视CompanyLogo一、深化改革要改变思路中共新班子执政五大亮点务实反腐自律亲民改革2012年12月7日至11日，中共中央总书记、中央军委主席习近平在广东省考察工作。这是习近平在深圳莲花山公园向邓小平铜像敬献花篮。

一、深化改革要改变思路CompanyLogo二、顶层设计及其特点

“顶层设计”是西方国家源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念。所谓“顶层设计”，实际上是指“从高处着眼的自上而下的层层设计”。这种设计是针对某一具体设计对象，运用系统论的方式，站在最高处俯瞰全景，采取了自高端开始的总体构想和战略设计，注重规划设计与实际需求的紧密结合。什么是顶层设计？

CompanyLogo顶层设计的三个特点缜密的理性思维强调执行力整体主义战略在根据任务需求确定核心或终极目标后，“顶层设计”的所有子系统、分任务单元都不折不扣地指向和围绕核心目标，产生顶层设计所预期的整体效应。“顶层设计”是自高端开始的“自上而下”的设计，但这种“上”并不是凭空建构，而是源于并高于实践，是对实践经验和感性认识的理性提升，并“蓝图”化。顶层设计”的确定整体主义战略和绘制“蓝图”以后，注重执行，体现了精细化管理和全面质量管理战略，强调执行，注重细节，注重各环节之间的互动与衔接。二、顶层设计及其特点

顶层设计三个特点

“改革顶层设计”作为一个被赋予特殊含义的术语，首现于2010年10月中央关于制定我国第十二个五年计划的建议，随后在中央经济工作会议和2011年两会的政府工作报告和提交审查的“十二五”规划纲要草案中被反复强调。二、顶层设计及其特点

在中央关于制定我国第十二个五年计划的建议中，以及在2011年两会的政府工作报告中，关于这个概念的基本一致表述是：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。要加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。”“要全面深化改革开放。更加重视改革顶层设计和总体规划，大力推进经济体制改革，积极稳妥地推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，扩大社会主义民主，完善社会主义法制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”二、顶层设计及其特点CompanyLogo123从这个富有新意的表述中，可以解读出“改革顶层设计”的三个主要精神：完善上层建筑，保障科学发展谋划改革全局，调整改革战略抓住改革关键，推动改革突破二、顶层设计及其特点2012年11月21日，李克强在北京主持召开

全国综合配套改革试点工作座谈会二、顶层设计及其特点“改革是最大的红利”二、顶层设计及其特点十八大报告：“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。”二、顶层设计及其特点

要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，在十八届三中全会的《决定》中明确提出改革总体方案、路线图、时间表。要坚持有效的改革路径，尊重人民首创精神，尊重实践、尊重创造，坚持全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相促进，鼓励大胆探索、勇于开拓，允许摸着石头过河。二、顶层设计及其特点改革路线，一是要确定方问与目标，往哪去？二是要制定步骤、方法，怎么去？改革是由社会领导集团主导、社会各种力量参与，自上而下与自下而上共同推动的结果。所以，需要综合考虑领导的决策力、精英的认同度与民众的利益点。二、顶层设计及其特点深化行政体制改革。行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。推进事业单位分类改革。完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。————摘自十八大报告二、顶层设计及其特点二、顶层设计及其特点全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。必须以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。十八届三中全会《决定》二、顶层设计及其特点

“改革顶层设计”这一概念主要表达了这样几个关键含义：一是要明确改革发展的价值，即通过科学发展实现社会主义核心价值；二是要提高“辩证思维水平”，从战略高度把握改革的大局和重点；三是要强化制度建设，保证制度平衡；四是要转变经济增长方式，以民生和服务推进经济持续增长；五是推进以“公共权力”的制约与监督为核心的政治行政体制改革，加强社会建设。改革顶层设计的提出，说明我国改革已经步入“深水区”，改革的难度和复杂性同时加大，但也表明改革发展的蓝图和实现路径也逐渐清晰，改革的自信力和驾驭改革的能力增强。二、顶层设计及其特点

对于经济改革总体规划，大体上涉及三个领域：一个是私用品领域，即“竞争性领域”，包括市场开放、国有经济布局调整、农地改革、金融改革等项目；一个是公共领域，包括财税改革、民间组织发展等；还有一个是市场监管，包括从实质性审批到合规性监管、反垄断执法等。在改革所要调整的各种关系中，利益关系是最为本质和重要的关系，这就决定了改革顶层设计要以利益关系的调整为核心。二、顶层设计及其特点

从顶层设计应坚持的原则出发，目前有以下几方面的改革亟需加强研究、着力推进。关于土地制度改革。农用地转非农用地以及农村宅基地问题，各地政府进行了积极的改革试点实践，但由于长期方向性的制度还有待明晰，农村征地成为近几年上访和群体性事件多发的领域，成为城乡经济社会矛盾的一个焦点，需要下决心解决。同时这个问题又涉及我国快速推进的城镇化进程中土地统一规划、建设用地供应、地方土地财政问题。进一步分析，让土地流转起来，增加农民收入，还是培育我国几亿农民消费大市场的重要问题。二、顶层设计及其特点关于经济结构问题。首先需要明确的是，在众多经济结构问题中到底什么是当前我国最大、最急需解决的经济结构问题？通常讲的战略性新兴产业结构、三次产业结构、地区结构、企业结构、产品结构等，很大程度上谈的都是投资中的资金分配问题，都是投资结构问题。而后国际金融危机时期，面对国际市场需求萎缩、国内房地产风险与地方融资风险积聚因而投资难以继续保持快速增长的形势，我国要继续保持经济持续稳定增长，最迫切需要解决的是扩大消费问题，是平衡投资、消费、出口之间关系的问题，这是我国经济最大的结构问题。可以说，内外需失衡问题、资源环境问题、增长方式问题、外汇储备问题、国际贸易摩擦和汇率问题等，都与这个问题有关。扩大消费、改善经济总量结构，还关系经济发展方式转变和民生改善。因此，顶层设计中最急需设计的结构问题是如何扩大消费问题。切分国内生产总值这个蛋糕必须向普通居民倾斜，改变企业利润侵蚀劳动工资和居民收入的状况。否则，要解决经济发展的不可持续问题、解决由收入差距而引起的社会稳定问题，就难以找到财源，加快转变经济发展方式就难以实现。二、顶层设计及其特点关于财税体制改革。近年来房地产市场积累了一定风险，其中土地财政是成因之一。因此，必须整顿房地产市场。房地产市场的风险传递机制是：房市量价均跌—土地需求和土地收入减少—地方融资平台风险进一步暴露—银行体系风险加大。在我国2400多家上市公司中银行股只有十几只，但银行利润占整个股市利润约50%。如果银行体系风险加大，股票市场就难以“阴转晴”。由此看，由来已久的土地财政问题已到了不能不解决的时候。这个问题不仅扭曲了经济发展方式，而且带来了巨大的系统性风险，导致了人民群众的不满。而解决土地财政问题以及防范地方融资风险，需要深化财税体制改革，进一步理顺中央与地方的财税关系。同时，解决扩大消费、发展生产、鼓励创新的问题，也需要进行预算支出结构调整，需要给企业减负。因此，财税体制改革是涉及顶层设计方方面面的重大问题。二、顶层设计及其特点关于推进城镇化。城镇化是我国经济发展的一个重大战略，是经济结构调整的重要环节。推进城镇化健康发展，必须深化体制机制改革。推进城镇化，涉及户籍制度改革问题，使农民工变为城市居民并享受相应权益（要多增加一块财政支出）；涉及城市基础设施建设问题（资金从哪里来）；涉及数以亿计农民工变为城市居民后的长期就业问题（需要落实中央鼓励民间投资发展等政策）。因此，城镇化问题涉及社会、财政、投资、城市规划等一系列制度问题，而其核心应是鼓励发展中小城市、鼓励民间投资创业、扩大农民进城就业，这样才能增加当地财政收入，进而为农民进城提供财力支撑。因此，户籍制度改革只是个水到渠成的结果，而以上一系列制度的改变则需要相当多的部门放松管制、协同配合，涉及各部门间一环扣一环的政策衔接，因而需要加强部门协调的顶层设计。

关于资源价格改革。价格机制是市场体系中影响方方面面的基本机制。除了利率、汇率等价格机制需要加快改革，资源价格机制作为实体经济中最基本的市场机制，应该尽快出台改革规划，形成清晰的改革思路。这项改革滞后，已明显拖了整个改革的后腿。二、顶层设计及其特点

关于金融体制改革。金融领域具有顶层意义的改革主要有两项：一是金融体系如何配合国内经济的进一步市场化。这不仅是指利率，而且包括金融机构与金融产品的市场准入、金融市场架构的完善等方面的内容，需要通盘考虑，打破各种行政限制，实现较为充分的市场化，而绝不限于中小企业融资难问题。二是配合中国实体经济的进一步全球化，在美元金融霸权条件下，如何在汇率、资本管理、人民币国际化、金融国际与区域合作等方面拿出渐进、有序配合的工作进程表。同时，国内与国际金融之间如何衔接、互相照应，这些都需要在顶层进行通盘考虑。二、顶层设计及其特点

关于创新机制建设。创新直接关系后国际金融危机时期的国际经济竞争和可持续发展。从短期看，可以靠多发票子刺激经济增长。但从长远看，唯有创新才是一国抓住战略机遇实现长期稳定发展的发动机。创新问题涉及的方面非常广，既涉及许多经济主管部门、企业，又涉及教育、科技、军工行业等，不能仅靠科技管理部门努力。所以，在顶层设计中应把创新机制建设作为一项专门内容予以格外重视，从多部门、多角度作出布局和制度安排，给予长期有力的支持。二、顶层设计及其特点关于国有经济布局和结构调整。党的十七大报告指出，“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。”目前，一方面，深化国有企业改革、优化国有经济布局和结构的任务还未完成；另一方面，中央鼓励支持民间投资的政策措施还没有落实到位，许多民营企业还面对一些有形无形的市场壁垒。应当认识到，一个国家的长期稳定发展和有效治理应靠法制和间接调控，而不是靠政府手中直接掌握更多的资产。因此，在社会主义市场经济体制下，应当“平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”。政府主要是提供公共产品，包括国防产品、社会保障以及一部分基础设施等，其余的产品由谁提供可以一视同仁。因为政府可以通过法制调控经济、治理社会，让不同属性的企业统一服务于国家利益和人民群众利益。认清了这一点，我们就不会纠结于国有经济比重高一点还是低一点的争论，就会更加积极地推进国有经济有进有退的战略性调整，促进多种所有制经济共同发展，进一步激发社会创新创业的活力。还应看到，在后国际金融危机时期许多国家财政一片愁云惨雾之中，可能唯独我国政府掌握着大量的国有资本和资源，这正是加快经济转型、结构调整和缓解财政支出压力的有利条件。因此，在顶层设计中如果能就这个问题进行战略性规划，进一步推动国有资本有进有退的改革调整，将大大有利于中国在未来一个时期把握发展战略机遇期，也会给以上各项顶层设计所需的财力安排和实际操作提供更大的回旋空间。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）（一）改革开放以来的6次公共管理改革回顾改革开放以来的行政体制改革历程，有助于更好地把握新的中国行政体制改革。1982年和1988年：计划经济框架内的行政管理体制改革。1、1982年：提高政府工作效率，实行干部年轻化【关键词】减少职数、年轻化历史性进步：一是开始废除领导干部职务终身制，二是精简了各级领导班子，三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）第一次改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，部委的领导班子成员的平均年龄从64岁减到60岁，局级干部的平均年龄从58岁降到50岁。本次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有转变。到1981年底,国务院共设有机构100个,达到历史最高峰，1982年进行了机构改革。这次改革使国务院各部门从100个减少为61个，人员编制从5.1万人减少为3万人。2、1988年：转变政府职能是机构改革的关键【关键词】转变职能1988年的政府机构改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了转变政府职能是机构改革的关键这一命题。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时破题，原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展。这次改革将国务院机构数量72个减为68个，机构人员编制比原来的实际人数减少19.2%。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）3、1993年：适应建设社会主义市场经济的需要【关键词】统筹党政机构1993年和1998年：向市场经济转型期的行政管理体制改革。其历史性的贡献在于，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。从学术观察的角度，1993年的政府机构改革“目的清楚、目标不明确”。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从1993年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆成两个部——机械部和电子部；能源部本来是在1988年撤消了三个专业经济部门的基础上建立的，1993年改革又撤消能源部，设立了电力部和煤炭部。给人的印象是，目的与目标背道而驰。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）1993年改革的一个重大举措是，实行了中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系。1993年实行中纪委机关和监察部合署办公的这种做法，是统筹党政机构设置的重要方式之一。1988年国务院工作部门减少到68个,1992年底国务院组成部门又增加到86个,1993年再次机构调整,国务院组成部门减少到59个。4、1998年：消除政企不分的组织基础【关键词】政企分开鉴于当时机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出的现实，1998年中央人民政府实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）1998年改革历史性的进步是，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，共10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。1998年机构改革后,72个减为53个，国务院组成部门减少到29个。政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。三、改革