巴以和平进程中的巴拉建国问题

巴以和平进程中的巴拉建国问题

回顾历史，巴基斯坦人民建立独立的主权国家的要求没有被忽视，而且由于其他原因，它被推迟了。尽管巴以和平进程启动以来，巴以双方曾朝着巴建国方向前进了一步，但这一过程充满了反复与曲折。巴建国为何如此艰难，除有领土、宗教、国家利益等原因外，还有国际法法理上的因素。本文试从国际法角度来分析巴建国问题。一、国家的承认国际法规定：国家必须具备四个基本要素：有定居的居民；确定的领土（但并未规定国家的边界必须确定无疑，承认国家领土的界线可以没有划定，甚至可以是存在争论的这样一个现实）；政府；主权（国家的根本属性和独立自主地处理内外事务的最高权力）。巴建国的历程就是积极争取具备上述四要素的过程。国家是组成现代国际社会的主要成员，是国际法的基本主体。国际法主体是指能独立参加国际关系并直接享受国际法权利和承担义务，并具有独立进行国际求偿能力者。由此可见，巴一旦建国，即成为一个国际法法律实体，巴以关系就是在权利与义务上平等的国与国的关系，巴即可独立参加国际政治和国际法律关系，在国际上缔结有效的条约和协定，接受和派遣正式外交使节，享受国际法的特权和管辖豁免，可在国际法权利遭受侵害时向国际机构提出申诉。作为国际法权利和义务的承担者——国家应拥有独立权、平等权、自保权和管辖权等基本权利及与此相联系的其他责任与义务。国家的基本权利是由国家主权直接引申出来的，是每个主权国家不可缺少的，因此，巴在建国时必须真正能充分享受到这四个基本权利，否则就是空谈建国，真正意义上的国家主权就不完整。在主权国家体系产生之后，一个新国家的诞生还必须得到国际社会的承认，否则就不能融入国际社会，难以生存下去。承认首先是基于政治上的考虑，其次是经济及其他方面的考虑。但承认也具有一定的法律性质，它所引起的法律后果既影响其在国际法上的权利，也影响其在承认国国内法上的权利、权力与特权。因此，承认是指一个现存国家对一个新国家的出现以某种形式表示接受的政治和法律行为，会产生一系列政治和法律效果。政治上，承认是一国对外政策的反映，是承认国和被承认国政治关系的开始，导致双方的外交、领事、经济等方面关系的建立，有利于加强被承认国在国际上的地位。法律上，承认所给予被承认国的地位，既有国际法上的，也有国内法上的。国际法上，被承认国可获得国际社会成员的全部权利，有资格与别国建立外交关系及签订条约，别国在与新被承认国的关系上就承担了国际法上的义务。国内法上，承认国对被承认国的立法和司法判决的效力、外交代表和国家及其财产的司法豁免权应予以尊重。任何一个新国家要想尽快融入国际社会，与别国展开全面的外交关系，获得更多国际社会成员的权利和优惠，就必须争取它国对其国家的承认。然而，承认是国家在遵守国际法基本原则条件下自由决定的事情，国家在国际法中并无必须承认新国家的义务，这便产生国家根据其外交政策而对一个新国家不予或暂不承认的情况。这就直接影响到被拒绝承认国的国际地位及其国际权利和义务的行使及在拒绝承认国与被拒绝承认国之间的法律效果。在巴建国史上，由于美以等重要国家不支持巴建国，巴认识到若得不到美以的承认，即使建国，巴的民族权利也不能真正实现，所以，承认问题成了巴建国的一大障碍。因此，巴建国在国家要素、国家基本权利和别国对巴的承认等问题上还存在缺陷，必须弥补这些缺陷，才能实现巴人孜孜以求的建国梦。二、巴勒斯坦国的建立一战前，巴勒斯坦地区曾是奥斯曼帝国的一部分，一战后又成为英国的委任统治国。若没有其他因素的影响，在二战后世界民族解放运动大潮的影响下，巴人完全有可能建立自己的民族主权国家。但英国从自身利益出发，允许大批犹太人迁入巴地区，建立“犹太人的民族之家”，为后来的巴以冲突埋下了伏笔。二战后，英国在巴问题上束手无策，只得将其提交联合国进行讨论。1947年11月，联大通过第181号决议，在巴地区建立阿拉伯和以色列两个国家，耶路撒冷由联合国管理。表面看，联合国给予了巴人以建国的依据，但决议是在美英操纵下有意偏袒以色列的决议，当时实际只占6%土地和1/3人口的犹太人竟分得了巴地区56%的土地，而占总人口2/3的阿拉伯人仅得到43%的领土，这直接导致了第一次中东战争爆发，以色列通过战争侵占了拟议中的阿拉伯国的大部分领土，大批巴人流离失所。此后，巴人一直强烈要求恢复自己的合法民族权利，建立自己的国家，并为此进行了长期的艰苦斗争。1964年5月，巴解成立，第一次出现了一个代表巴人的组织。1974年，阿拉伯国家首脑会议、非统组织、不结盟运动等先后承认巴解为巴人惟一合法代表。同年11月联大“确认巴人享有自决权”，给予巴解观察员的资格，并得到100多个国家的承认。进入80年代，由于巴以实力对比和国际环境的重大变化，巴解认识到仅靠武装斗争已不能实现恢复巴民族权利的目标，遂转为以政治斗争和外交活动为主的新阶段。1988年11月，在阿尔及尔举行的巴全国委员会第19次特别会议上通过了《独立宣言》，宣布接受联合国1947年通过的181号决议，建立以耶路撒冷为首都的巴勒斯坦国，同时还接受安理会242、338号决议，承认以色列，并谴责与摈弃恐怖主义。巴勒斯坦国成立后，很快得到包括中国在内的100多个国家的承认，但此时的巴国只是依据联合国的决议而成立的，并不完全具备建立国家所需的四要素，称不上是一个真正主权意义上的国家。而此时建国，更多的考虑是以此为起点，以后再通过与以色列的政治谈判来换取和平，争取更有利的建国条件。海湾战争后，为争取国际社会更多的政治支持和经济援助，最终建立巴勒斯坦国，巴解积极主动地通过谈判来逐步解决巴以问题。1991年，马德里中东和平进程启动，1993年9月，巴以在美国的主持下，签署了《奥斯陆协议》，即《临时自治安排原则宣言》，先让巴人实现自治，在自治期间，再就被占领土等问题进行谈判，最终实现和平。1994年5月，巴在加沙和杰里科实行有限自治，1995年9月28日，巴以又签订了扩大巴自治范围的《塔巴协议》。但遗憾的是，由于1996年5月内塔尼亚胡政府上台，导致巴以和平进程受阻。后经多方推动，以色列才同意签署协议，从希伯伦撤军，签署并执行《怀伊协议》，交出从约旦河西岸第二阶段撤军中规定的13.1%的土地。根据1993年《奥斯陆协议》，为期5年的巴过渡自治阶段应于1999年5月4日结束，届时，巴国将在加沙和约旦河西岸建立。由于种种原因，巴以双方未能按时完成过渡阶段的谈判，巴国也未能按期建立。巴拉克上台后，双方于1999年9月5日签署了《沙姆沙伊赫备忘录》，规定结束和谈、签署永久和约的时问是2000年9月13日。但随着巴以和谈陷入僵局，在美以的压力下，巴建国再次搁浅。三、国家权力机构的性质和义务总体看，由于巴以冲突双方的不对称，一方是以色列国，另一方是尚不具备国家形式与不完全享有国家权利和义务的巴民族权力机构，巴以签订的各项协议也不具备政府的承诺意义，因此，巴的地位不定性已成为巴以和谈屡屡受挫的重要原因。为打破僵局，寻找新的巴以和谈基础和突破点，巴建国问题渐渐成为巴以谈判和国际社会斡旋的重要议题。1.设立巴国家的理论依据经过多年斗争和谈判，巴方已为建国打下了坚实基础。从1994年5月巴在加沙和杰里科实行有限自治开始，同年7月，阿拉法特告别巴解流亡总部所在地突尼斯，回到巴土地上，在加沙创建了自治政府——巴民族权力机构，对以撤出的地区进行管辖。之后，1994年8月29日和1995年8月27日，巴以分别签署协议，以军向巴移交了约旦河西岸有关教育、卫生、劳工、农业等13项民事权力；1995年《塔巴协议》签订后，以军陆续撤出杰宁、纳布卢斯等6座城市，由巴接管。在2000年9月巴以爆发流血冲突前，巴方实际控制了约旦河西岸40%的土地。1996年1月20日，巴自治区首次大选选举阿拉法特为巴民族权力机构主席和由88名成员组成的立法机构——巴勒斯坦委员会，自治政府主席和巴委会组成了巴自治区首届民选政权。这次大选意义深远，选出的自治政府主席类似国家元首，巴委会实为议会，这个政权的形态和结构是将来巴国的雏形，标志着巴朝建国迈出了重要的一步。长期以来，美以一直反对巴建国，但以国内越来越多的人已认识到建立巴勒斯坦国是迟早的事，前外长佩雷斯在2001年11月9日接受瑞典电台专访时表示：“或许我们发现我们的立场比预想的更接近……或许重开和谈的最好办法是宣布巴勒斯坦建国。”现总理沙龙也曾设想过巴建国方案，在2002年12月4日召开的以国家安全会议上，沙龙表示同意巴建立一个“没有明确边境的国家”，以将先归还约旦河西岸40%和加沙75%的土地。美国为了其在中东的战略利益，对巴建国问题的态度强硬，布什任前的历届政府均反对巴建国。9·11后，布什政府改变其中东政策，在巴建国问题上一改以前的反对立场，于2001年10月2日表示，只要以色列的生存权得到尊重，美国支持巴建国。2002年6月24日，布什在中东和平新计划中再次阐述了美关于巴建国的看法，建议巴以在3年内达成最后协议，建立巴勒斯坦临时国家。国际社会对巴建国也给予了肯定和支持。欧盟、俄罗斯、阿拉伯各国均表示，巴人享有独立建国的权利，支持巴建国。2002年3月13日，联合国以14票赞成、1票弃权的结果通过了1397号决议，表示支持“巴勒斯坦和以色列两个国家在一个地区、在安全和被承认的边界内共存的远见”。这是安理会自巴以2000年9月爆发冲突以来首次以决议的形式确认巴建国的权利。值得注意的是，这项决议案是由一贯袒护以色列的美国首次提出的。2.第四，巴国家的政权组织现状首先，巴方虽获得了部分巴领土的自治权，但巴以领土边界未定将是未来巴以两国和平相处的隐患。从国际法和现实角度看，巴以边界有两种概念：一是按联合国181号决议确定的边界；一是六五战争爆发前的停火线。就目前看，巴以间签署的所有条约均是以联合国242和338号决议所体现的“土地换和平”原则为基础的，而这两项决议的核心又是要求以色列撤回到战争爆发前的领土状态，未来巴以的正常边界很可能是以色列撤出全部约旦河西岸和加沙为准。但处在当前和谈停滞的环境中，巴以双方均有不明确边境的建国意愿，但此举仅是推动和谈的权宜之计，巴以间的领土问题远未彻底解决。其次，巴政权的组织形式还需进一步确定。虽然1996年巴自治区大选选举出了巴民族权力机构主席和立法机构——巴委员会，但近几年来，巴内部和国际社会要求巴政治改革的呼声不断。从巴内部讲，政治改革是为了改变原政府的腐败、低效；美以出于反恐目的，意欲通过政治改革将阿拉法特排除出局，挑选出一批温和派上台与美以谈判。布什于2002年6月24日宣布的《美国中东和平计划》就提出将巴建国与巴内部改革挂钩等条件。出于巴民族利益和巴建国的长远大计，阿拉法特不得不着手实施内部改组，并酝酿组成巴民族权力机构的新内阁。阿拉法特在2002年7月公布了一项正式建国前的临时宪法，其中包括限制总统权力和扩大民主等内容。然而，美以对阿拉法特的让步却视而不见，为架空他，又要求巴设总理一职。在强大压力下，阿拉法特经再三权衡和酝酿，于2003年3月8日正式提名阿巴斯(阿布·马赞)出任巴自治政府首任总理。由此可见，巴以美就巴政府、政权组织形式的分歧远未结束。再次，拟议中的巴国有关主权及基本权利的保障问题也未确定。巴方虽控制着西岸近40%的土地及加沙地带的大部分，但不拥有领海和领空，所有出入境口岸都掌握在以手中，经济也被以牢牢控制。大规模流血冲突以来，以军大举进入巴控区，说明巴还无力有效地保卫自己的独立。2002年12月4日，沙龙虽提出了有关巴建国的方案，但也为这个新国家设置了苛刻条件。因此，巴国即使建立却不能独立自主地处理自己主权范围内的事务、行使保卫自己生存和独立的权利，时刻有被别国倾覆的危险，那么它作为国家的意义便不大，巴民众要求多年的民族自决权也无法得到实现。第四，巴建国若想等到美以的完全承认，难度很大。自1993年以来，巴自治区经济每况愈下，年人均国内生产总值下降14.2%，导致巴经济对外援的依赖，特别是对美的依赖日益加大。为此，巴在建国问题上不得不考虑美的立场。以色列是巴以冲突的直接对立方，巴建国直接涉及以的利益，没有以的认可，巴建国也难以实现。埃及和约旦等国是巴的重要盟友，也是接受美援最多的阿拉伯国家，它们的态度对巴有着重要影响，因此，巴建国应努力争取这些国家的支持。自反恐战争以来，美虽原则上支持巴建国，但却对巴提出了苛刻条件，甚至公然排斥阿拉法特，要求巴方以“选出新领导人”为建国前提。以美还一唱一和，指责阿拉法特领导的巴解是“支持恐怖主义的实体”，它们挥舞反恐大棒，镇压巴国内反以势力。此外，以国内一些右翼势力、宗教极端分子的反和势力还很强大。在这种情况下，埃约等国发挥的作用常受制约。3.必须立足解决与以的争端通过以上分析，可见巴建国在领土、政府、主权及别国承认方面都存在不足，现在建国的条件还不是很成熟，美以提出的建立“巴勒斯坦临时国家”规定要以色列保