灾害救助应急预案有效执行的要素分析

灾害救助应急预案有效执行的要素分析

公共政策的实施是解决公共政策问题的根本性环节，决定了公共政策计划是否得到实施和范围的确定。美国政策学者艾利森曾指出:“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”作为一项特殊的公共政策,灾害救助应急预案能否实现最大程度减少人民群众的生命和财产损失、维护灾区社会稳定的政策目标,同样取决于其是否得到有效执行。因此,以《国家自然灾害救助应急预案》为例,从学理上分析影响灾害救助应急预案有效执行的要素,对完善国家灾害应急救助工作,推动地方灾害应急救助预案的执行无疑十分有益。影响灾害救助应急预案有效执行的要素很多。按照系统论的观点,任何一个与预案执行相关的要素都会对其产生程度不同的影响。在这里,笔者不一一列举和分析,仅对影响其有效执行的四个关键性要素进行学理分析。应急预案缺乏规范性预案是预案执行的依据和前提。预案不规范必然带来执行的混乱与偏差。预案的规范性首先是指预案文本的规范性,它既包括形式的规范,也包括内容的规范。作为政府发布的具有社会公共权威性的规定,预案的形式和内容必然有其固有的格式和要求。形式的规范主要体现为预案结构体系的一致性和各组成部分之间的内在逻辑性。作为调节和规范灾害救助工作的规范性文件,预案结构体系的安排,必然符合灾害发生、发展与终结的时间序列特性,以及备灾、预警、救灾、灾后救助和恢复重建的灾害救助工作流程。内容的规范,则主要体现为预案构成要素的齐全和要素内容的完整。一个完整的灾害救助应急预案,通常由总则、启动条件、组织指挥体系、应急准备、灾情管理、应急响应、灾后救助和恢复重建和附则八个要素构成,任何一个要素的缺失都会导致预案的不规范。要素内容的不完整同样如此,比如说灾情信息报告时间,包括灾情初报、灾情续报和灾情核报三个内容,任何一个内容的缺失都必然导致预案不规范。灾害救助应急预案规范与否,取决于预案编制程序是否规范。作为政府的一项公共政策,灾害救助应急预案应当是经由完整的法定程序,由法定公共权利主体用自然语言表述出来并昭示公众关于灾害应急救助问题的具有社会公共权威性的规定。所以,就预案的规范性而言,预案的编制程序至少要包括专家评审、征求上下级意见和横向部门意见几个环节。灾害救助应急预案运行的现实表明:不经过专家评审,预案文本的规范性和科学性就难以得到有效保证;不征求上下级的意见,本级预案与上下级预案就难以实现有机衔接;不征求横向部门的意见,灾害救助应急预案与同级相关预案的矛盾和冲突就难以完全避免。建立抗灾救灾综合协调机制灾害应急救助是一项综合性很强的工作,不是民政救灾机构和部门能够独立完成的。尽管灾害应急救助工作主要由民政救灾机构和部门承担,但没有财政、交通、铁路等相关机构和部门的支持和协作,要完成这样一项综合性很强的工作是难以想象的。作为规范和调节灾害应急救助工作的规范性文件,灾害救助应急预案的有效执行同样如此。无论是灾害预警预报,还是灾情会商;也无论是应急物资调度,还是应急联合工作组的组建,无一不需要民政救灾机构和部门协调相关机构和部门来共同完成。民政救灾机构和部门能否有效协调相关机构和部门,在很大程度上取决于能否构建起良好的抗灾救灾综合协调机制。比如,在近年的灾害应急响应中,民政部能够在灾前协调农业、水利、国土资源、地震、气象等有关机构和部门对灾害发展趋势进行会商,能够在应急响应,尤其是启动三级以上响应时协调发改委、财政、水利等机构和部门,组建国务院工作组24小时之内赶到灾区指导抗灾救灾工作,能够有效协调交通、铁路、民航和军队等将救灾物资及时运发灾区,能够在灾情稳定后协调相关机构和部门进行灾情核定,就在于建立了良好的抗灾救灾综合协调机制。这一机制以国家减灾委办公室和全国抗灾救灾综合协调办公室为依托,确保了在应急状态下民政部与国家发改委、财政部、交通部、民航总局等以及军队相关机构和部门的有效沟通与协调,进而保证了国家自然灾害救助应急预案的有效执行。从灾害救助应急预案体系建设的实践看,建立抗灾救灾综合协调机制至少要考虑以下两个因素:一是灾害救助应急预案的定位。灾害救助是一项综合性很强的工作,要涉及到财政、交通、气象等相关机构或部门。如果仅仅将自然灾害救助应急预案定位为民政部门的部门预案,民政部门在开展应急救助工作时就难以有效协调其他机构或部门。而定位为一级政府的专项预案,由一级政府发布灾害救助应急预案,不仅可以提高灾害救助应急预案的权威和效力,也更有利于协调实施灾害救助应急预案所需要的人力、物力和财力等各种资源。二是灾害救助应急预案的组织体制设置。预案能不能执行,在组织体制设置上至关重要,它是综合协调机制的依托和载体。如何设置预案的组织体制至少要考虑以下四个因素:首先,根据预案的层级来考虑组织体制的设置;其次,组织体制的设置要依据法律法规和三定方案;第三,要在党委政府领导下进行组织体制的设置工作,必须明确领导责任;第四,组织体制的设置要有利于应急决策和应急指挥。灾灾应急资金的问题任何一项公共政策的执行都需要消耗大量的人力、物力和财力资源。灾害救助应急预案也不例外,且不说救助工作本身的工作经费,单是满足灾民“有饭吃、有衣穿、有房子住、有干净的水喝、有病能医”的政策目标,就需要大量的救灾应急资金。没有救灾应急资金的配套,就不会有应急预案的有效运行。当前地方灾害救助应急预案很少启动或不启动的现实也表明,救灾应急资金能否及时到位是灾害救助应急预案能否得到有效执行的最为关键的要素之一。救灾应急资金能否及时到位又取决于能否建立良好的救灾应急资金拨付机制。比如,国家自然灾害救助应急预案和山东等一些地方灾害救助应急预案启动后,救灾应急资金能够很快下拨灾区,就在于建立了良好的应急款的分配和下拨机制。然而,从当前我国灾害救助应急体系建设的现状看,不少地方由于没有建立起相应的机制,应急响应的资金不能及时到位,影响了应急预案的有效执行。在我国现行的政府管理架构下,如何建立良好的救灾应急资金拨付机制,是值得地方各级民政救灾部门思考和探索的问题。分析国家层面的救灾应急资金拨付机制的形成过程,我们不难发现,这一机制之所以能够形成并有效运行,取决于两个不容忽视的关键环节:一是《国家自然灾害救助应急预案》在制定的过程中,广泛征求了包括财政部在内的相关部门的意见和建议,并得到了他们的支持;二是民政部和财政部共同发布了“关于规范特大自然灾害救济补助费分配管理有关问题的通知”,在制度上保证了救灾应急资金的及时拨付。这一经验,至少为地方民政救灾部门提供了两点启示:一是在修改和完善应急预案过程中一定要征求包括财政部门在内的相关机构的意见和建议,积极取得各有关部门的大力支持;二是通过与财政部门的沟通和协调建立起应急资金的拨付制度,从制度上保证预案配套资金的实现。自然灾害救助应急预案有效执行的条件救灾如救火。灾害应急救助的紧迫性必然要求灾害救助应急预案执行的有效性。除了上述提到的三个关键性要素,物资和技术的支撑同样也对预案的有效执行起着举足轻重的作用。没有救灾物资的支撑,“有饭吃、有衣穿、有房子住、有干净的水喝、有病能医”的政策目标也就无法实现;没有应急技术的支撑,灾情信息不可能迅速有效地提供给决策者,灾害救助应急预案也不可能被及时启动,应急响应措施的施行也必然受到影响。物资的支撑不仅仅是物资的储备,而是以物资储备为中心的物资保障系统和相关机制的建设。如在长期的抗灾救灾中,民政部大力加强了中央级救灾物资储备体系与救灾装备建设,并建立了救灾物资应急调拨和采购机制。通过民政部与地方民政部门签订代储协议、各级民政部门与厂家签订救灾物资紧急购销协议、建立救灾物资生产厂家名录等方式,拓宽应急期间救灾物资供应渠道,保障了应急期间对救灾物资的需求。这一物资保障系统和相关工作机制,保证了国家自然灾害救助应急预案启动后,救灾物资能够及时、足额调拨到位。技术的支撑同样不仅仅是单个技术的使用,而是以信息技术为核心的应急技术体系的建设。国家自然灾害救助应急预案能够根据灾情及时启动并适时调整响应级别,得益于国家减灾中心提供的包括卫星遥感技术在内的强有力的技术系统支持。如在2007年的应急救灾工作中,RTX通讯系统、北斗导航定位系统、BGAN系统等各类应急技术的投入使用,大大增强了现场工作组的应急通讯保障能力;在应对2007年淮河流域洪涝灾害过程中,国家减灾中心启动了CHARTER应急机制,通过遥感影像监测,为应急工作提供了信息支持。通过上述分析,我们可以看到,没有相应的工作机制和资源配套,就不可能有应急预案的有效执行。灾害救助应急预案建设并不仅仅是制定预案,而是要在制定预案的同时,为预案的有效执行建立起相