公共危机中草根志愿者组织参与赈灾活动的问题及对策

公共危机中草根志愿者组织参与赈灾活动的问题及对策

随着1号还有5.12汶川地震和4.14玉米地震等灾难发生，越来越多的非政府组织在2天内做出反应，积极参与危机管理，发挥重要作用。但是由于灾害性公共危机的突发性、紧迫性等特征以及草根志愿者组织缺乏正式的参与渠道和可以利用的资源等,导致其不能有效参与到救灾活动中。因此,构建草根志愿者组织有效参与灾害性公共危机管理新模式意义重大。一、危机管理下的志愿服务基于草根志愿者和灾害性公共危机的特征,如何使草根志愿者在危机管理中扬长避短,有效地参与危机管理从而提高志愿服务,这是我们应该重视的问题。我们认为,无论从理论指导还是实际状况出发,建立草根志愿者组织有效参与灾害性公共危机管理新模式成为必然选择。(一)理论指导公民社会与善治理论、政治发展与稳定理论要求草根志愿者组织有效参与到灾害性公共危机1.调查性社会参与危机管理的主体“公民社会”一词是改革开放后引入的对civilsociety的新译名,政治学上讲的公民社会是指保护公民权利和公民政治参与的民间组织和机构,它强调其“民间性”。“在这里我们把公民社会当作是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和,其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织,包括非政府组织(NGO)、公民的自愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等,它们又被称为‘第三部门’”。(P329)善治是公共利益最大化的社会管理过程。“善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作,这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力”。(P120)根据公民社会与善治理论,在灾害性公共危机管理中,首先其主体应呈现多元化。管理的权威包括政府,但又不限于政府,还应当包括公民的自愿性社团、协会,公民自发组织起来的运动等。草根志愿者组织作为公民社会的一个组成部分,参与灾害性公共危机管理的过程实际上也是使公共利益最大化的善治过程。其次,必须是有效地参与管理。草根志愿者组织不仅要积极参与到危机管理中,更重要的是能与政府及其他社会组织有成效的合作,共同达到化解危机的目的。要使这种合作有成效,必须保证草根志愿者组织能够有效地参与到危机管理中,因而,构建草根志愿者组织有效参与灾害性公共危机管理新模式成为必然选择。2.国家的政治制度亨廷顿认为,国家的政治发展并不是政治现代化,而是社会现代化的一个方面,评价政治发展的基本标尺也不是政治民主,而是政治稳定或政治秩序。在他看来,国家政局的稳定取决于政府对公民政治需求的满足程度,因此,他列出这样一个公式:政治参与政治制度化=政治参与政治制度化=政治不稳定即当公民增加政治参与的要求时,如果国家的政治制度化水平也相应提高,有效地满足公民的政治要求,那么,国家的政治秩序就仍将得以有效的维持,政治局势稳定。反之,如果国家的政治制度化程度不能满足公民的政治参与需求,那么国家的政治秩序就很难维持,政局呈现不稳定状态。从亨廷顿的政治发展与稳定理论我们可以看出,当公民的政治参与需求增加时,国家的政治制度化水平也应相应提高,这样才能达到政治发展和稳定。随着人们参与危机救援诉求的增加和草根志愿者组织广泛涌现,要求国家的政治制度化水平相应有所提高,因此,要使草根志愿者组织有效地参与危机管理就必须有制度化的保障,而构建草根志愿者组织有效参与灾害性公共危机管理新模式正是为其寻找制度化的参与渠道。(二)实际情况：生根志愿者在参加救灾活动方面存在许多问题1.对部分社会组织的援助在地震后大部分救灾物资由政府或其他正式志愿组织如红十字会等掌控,而草根志愿者所能运用的救灾资源屈指可数,导致他们的救灾工作时断时续,举步维艰。“在玉树地震中,民政部发布了一纸规定,要求这次玉树地震募捐集中在民政部、中国红十字会总会、中华慈善总会,以及经民政部认可的15个基金会,而其他社会组织不能以救灾名义开展募捐活动。”非正式志愿者为灾区救援提供了大量的人力资源,但自身却缺乏救灾物资,这是草根志愿者面临的一个普遍困境。2.应急处置的机制我国目前出台的法律法规中,仅说明志愿者的重要作用,但是缺少保障志愿者人身和财产安全的具体规定。例如,《国家突发公共事件总体应急预案》总则中“工作原则”的第五条提出:“快速反应,协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设,建立联动协调制度,充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用,依靠公众力量,形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。”《国家自然灾害救助应急预案》的应急准备中提出,“培育、发展非政府组织和志愿者队伍,并充分发挥其作用”。一旦草根志愿者发生意外甚至死亡,其家属提出赔偿要求时便无法可依。3.志愿者的聚集以汶川地震为例,“从汶川地震发生后的5月中旬到5月底,几乎每天都有成千上万志愿者聚集在团省委、团市委、四川省红十字会和成都市红十字会门前,等待登记与任务分派。志愿者数量的日益增长和公益组织弱小的吸纳能力之间,存在较大的矛盾。”(P59)4.伤险是否有效购买“很多志愿者组织要么没有意识到要为自己的队友购买意外伤亡保险,要么没有能力或未来得及购买保险。在记者随机调查的十多个志愿者组织中,通常只有各地团委、红十字会等官方性质较强的志愿者服务组织购买了这项保险。”二、国际评估和参与者参与机制为了应对不断出现的灾害性公共危机,西方一些主要国家在危机管理体制、机制和法律构建方面趋于完善,这为我们提供了可借鉴的经验。(一)体制内志愿参在美国政府救灾体制中,两个民间组织被明确列入其中,分别是美国红十字会和全国积极参与灾害救援志愿组织(NationalVolunteerOrganizationAgainstDisasters,NVOAD),后者也称作全国抗灾志愿者组织。不同的组织在参与救灾过程中呈现出不同的参与机制:体制内强制参与、体制边缘志愿参与和体制外志愿参与(见表1)。从表1中我们不难发现,美国红十字会和其他民间组织参与机制的特征与我国红十字会和民间组织以及非正式志愿者的参与状况非常相似,而“全国积极参与灾害救援志愿组织”成为美国的一大亮点。全国积极参与灾害救援志愿组织成立于1970年7月15日,目的是克服在灾难应对中各志愿者组织之间工作的重复性和不协调性。“该组织本身不是一个直接提供抗灾服务的机构,而是帮助其成员组织提供抗灾服务的协调和领导机构。同时,它还为其成员在灾难发生前提供培训、准备和相互熟悉的机会,提高他们抗灾工作的效率和效果。”(P66)在法律保障方面,美国有具体的法律规定来保障地方的非营利组织参与灾害救援活动。《斯坦福法案》规定:“地方的非营利组织可以因为参与灾害救援活动(例如:为灾民提供食物、避难所,参与搜索和救援行动,或提供紧急医疗服务等)或在灾害中保障或维护基础设施运转(场所、设施、设备因灾害而被破坏,需要迁移、维修或更新等)而向联邦应急管理局申请补偿。”(二)日本内部灾后应急响应的“公助”“自助”“共助”体系日本是一个自然灾害多发的国家,1995年1月17日阪神地震发生以后,志愿者参与救灾的重要性使日本的救灾体系发生了根本性的变化,即从“公助”和“自助”发展为“公助”、“自助”和“共助”(地域居民和志愿者、民间组织的协作)共存。1.临时灾害应急响应面“救灾志愿者中心”是发生《灾害救助法》适用的大规模灾害时,在行政的支持下,在灾区设立的协调机构。例如,在新潟的中越冲地震灾害中,地震发生的当日下午,新潟县在新潟社会福利协会内成立了“新潟县灾害志愿者本部”,并分别在受灾严重的市成立了“柏崎市志愿者中心”、“羽村志愿者中心”和“出云崎町志愿者中心”,以此来协调志愿者活动,向志愿者提供咨询和必要的信息(如图1所示)。2.完善志愿者参与和管理机制1995年7月,日本有关部门修改了“防灾基本计划”,增加了推进救灾志愿者活动的环境建设,以及促进志愿者参与的内容。在推进救灾志愿者活动的环境建设方面,就日常的登记制度、研修制度、灾害发生时志愿者活动的协调体制,以及确保志愿者活动场所等问题进行研讨。在促进志愿者参与方面,1995年12月,日本政府对《灾害对策基本法》进行了修改,增加了“关于推进志愿者的防灾活动的环境建设”的条目。《灾害对策基本法》第八条作了如下规定:“推动自发性防灾组织的发展,推进志愿者防灾活动的体制建设以及其他公民自发性防灾活动。”这些法律和制度上的修改和规定,使志愿者有了明确的制度保障,并且极大地推动了志愿者活动在救灾中的功效。三、制度的参与渠道如何使草根志愿者组织在灾害性公共危机管理中有效参与,关键在于给草根志愿者组织创造制度化的参与渠道。良好的政治和社会环境要求草根志愿者组织有正式的、制度化的参与渠道,并且“只要一种制度能极大限度地调动人的积极性、主动性和创造性的话,这就是一种好的制度”。(一)明确组织、协调根系志愿者抗灾救灾能力,确保资金安全我国的“民政部救灾现场协调工作组”与美国“全国积极参与灾害救援志愿组织”及日本“救灾志愿者中心”相比较而言,虽然都是协调组织,但是“全国积极参与灾害救援志愿组织”和“救灾志愿者中心”突出志愿者与政府以及其他组织的协调,而我国的“民政部救灾现场协调工作组”并没有将如何组织、协调草根志愿者参与抗灾救灾工作明确化。如果在“民政部救灾现场协调工作组”的职责范围内,明确规定组织、协调草根志愿者抗灾救灾工作,通过在红十字会和救灾现场协调工作组登记、分派报名的草根志愿者,使临时赶赴灾区的草根志愿者有一个接纳他们的正式组织,其权利不仅得到保障,资金来源等问题也迎刃而解了。可操作的参与模式如图2所示。(二)灾后重建阶段的援助服务减灾委办公室和全国抗灾救灾综合协调办公室应该重视草根志愿者组织的作用,提高组织管理志愿者的能力。在平时应该做到:(1)招募志愿者。通过各种方式面向社会公开招募志愿者参与各地抗震救灾,提出招募条件,例如身强力壮,具有独立生存能力等。(2)设计岗位,将志愿者进行分组。例如,设计健康和医疗、心理辅导、搬运物资、翻译等岗位,将报名的志愿者按不同的专业技能或特长分配到不同的岗位。(3)防灾训练和培养救灾志愿者。为志愿者提供培训,设计并开展各种防灾演习,提高应对能力,增加专业知识,提高沟通能力。(4)负责救灾志愿者或团体的信息管理。(5)与其他相关团体建立和保持密切的合作关系,以及进行信息交换。当发生灾害时,由减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室领导带队的“民政部救灾现场协调工作组”应该做到:(1)接纳草根志愿者以及临时组织,为他们发放关于从事救援活动的注意事项的简单手册(主要是关于救援活动中的健康管理和安全管理,以及集体活动的守则等),并为其提供必要的信息(住宿、交通等方面