入世后我国原产地规则的发展方向

PAGEPAGE4入世后我国原产地规则应如何修改与运用徐珊珊一、原产地规则的重要性及协调的必要性（一）原产地、原产地规则及其分类“原产地”是指货物生产的地点，从国际上讲，就是货物的“国籍”。所谓“原产地规则”，根据WTO《原产地规则协议》将原产地规则分为两类：优惠的原产地规则和非优惠的原产地规则。优惠的原产地规则是指：“任何一个成员国家（地区）用以确定货物是否有资格享受优惠待遇的法律、法规和普遍采用的行政命令。这种优惠待遇是指根据契约或区域自治贸易体系的规定，货物可享受最惠国关税之外的更优惠的关税待遇。”例如：普惠制原产地规则，关税同盟及自由贸易区的优惠关税待遇的原产地规则。非优惠的原产地规则是指：“任何成员国家（地区）为确定货物原产国而实施的法律、法规及普遍适用的行政命令”，“包括所有用于非优惠性商业政策措施的原产地规则。”具体而言，非优惠的原产地规则根据不同的非优惠性商业政策又可以分为最惠国待遇原产地规则、反倾销措施原产地规则、反补贴措施原产地规则、保障措施原产地规则、关税配额原产地规则、贸易统计的原产地规则以及政府采购的原产地规则等等。这是一种按适用目的对原产地规则所作的分类。从法律渊源来讲，原产地规则大致可以分为两类：作为国际法的原产地规则和作为国内法的原产地规则。其中作为国际法的原产地规则有：WTO多边原产地规则（正在协调与制定的过程之中）、地区关税同盟原产地规则（比如：北美自由贸易协定项下的原产地规则、欧共体的原产地规则）、双边优惠的原产地规则（《新西兰／新加坡紧密经济伙伴关系协定》中规定的原产地规则、美以自由贸易协定的原产地规则等等）。国内法上原产地规则的法律渊源比较复杂，有的规定在海关法中，有的则规定在政府部门的行政命令之中，各不相同。从目前世界各国及某些关税同盟的原产地规则的立法技术而言，可以分为一般商品的和特殊商品的原产地规则。其中特殊商品的原产地规则主要有：汽车原产地规则、纺织品原产地规则、农产品原产地规则等等。总之，目前全世界原产地规则数量众多，内容各异。仅仅以亚洲及太平洋经济合作组织（APEC）内的国家为例，根据有关专家的估计，共有原产地规则59套，其中美国和加拿大各有10套；澳大利亚8套；新西兰和智利各有4套；日本3套；东盟六国、韩国、台湾、墨西哥和中国各两套。APEC内现有三个次级区域组织——北美自由贸易区、东盟自由贸易区、澳新紧密经济合作体，也各有一套甚至数套原产地规则。这些原产地规则有关于区域集团成员相互给予优惠的；有关于反倾销、反补贴措施实施的；有关于保障措施实施的；有关于汽车、纺织品、农产品等特殊产品例预见，这对WTO的法律制度构成一大威胁。第三，随着世界经济一体化和生产国际化的发展，越来越多的产品涉及多个国家，这使得国际贸易商品的国籍更加难以认定，也使得各国的原产地规则日益复杂和不同，更加重了原产地认定的不稳定性。以汽车为例，无论日本的还是美国的汽车制造厂，跨国部件均占有相当比例,很难说哪种汽车完全是由一国制造的。人们越来越感觉到，国际上缺乏统一的原产地规则一日已成为阻塞货物流通的一大障碍。因此，实现原产地规则的国际统一标准逐渐形成了共同的呼声。二、非优惠性原产地规则的国际协调与发展状况（一）非优惠性原产地规则的国际协调的历史自关贸总协定临时适用以来，国际上为实现原产地规则的协调统一的努力经历了三个阶段，即1953年国际商会的最早定义、1973年《京都公约》的原产地规则和1993乌拉圭回合的《原产地规则协议》。国际商会的定义是根据美国提出的规则拟定的，除完全用一国的原材料与劳力出产的产品，其国籍应为在其土地上收获、出产、制造或用其他方式生产该产品的国家外；对于凡用两个及以上国家的原材料与劳动力出产的产品，其原产地应认定为经历“实质性改变”的加工的国家。这一标准由于过于抽象，而实际操作中难以掌握。1973年海关合作理事会（CCC）主持制定了一个《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》（即：《京都公约》），该公约的专项附约十是《关于原产地规则的附约》，其中对“实质性改变”的认定进一步提出了三种标准：税目变更标准，指产品经过加工后在税则分类目录中改变了某一级的分类后，可视为发生“实质性改变”；加工工序标准，即确定构成“实质性改变”的加工工序；从价百分比标准，即以确定所用原料的百分比值或加工后的增值百分比为“实质性改变”标准。为配合改变税则标准这一标准，海关合作理事会在80年代制定了《协调商品分类与编号的国际公约》，并由此形成了1988年正式生效《协调税则》。目前，该税则已有120多个国家采用，世界上90％的贸易都是以它为媒体，它成为了国际经济法的一个基本文件。以协调税则为参照，使得“实质性改变”的判定变得客观而简便，更使得“税目变更规则”成为了当今统一原产地规则的主要规则。如前所述，由于原产地规则问题给国际贸易带来的困扰，在乌拉圭回合谈判的后期达成了旨在努力协调各成员国（地区）现行非优惠性原产地规则，尽可能实现原产地的国际标准的《原产地规则协定》。（二）WTO《原产地规则协定》关于非优惠性原产地规则协调的主要内容1、协调工作的目标制定一套国际协调非优惠性原产地规则（下称WTO《原产地规则》）。作为协调工作的成果，WTO《原产地规则》经WTO部长理事会批准后将作为《原产地规则协议》的附件三，对WTO各成员方具在法律约束力。2、WTO非优惠性原产地规则的制定原则同等地适用于所有非优惠性商业政策措施；客观、便于理解、具有可预见性；不得作为追求贸易政策目标的工具；应当以一致的、统一的、公正的和合理的方式来实施；应具有一贯性，并以肯定性的标准为基础；协调工作应以协调税制的商品类别为基础，按其各类、章的产品逐个研究制定原产地规则。完全在一个国家获得或生产的货物以“完全获得”标准认定原产地，二个及以上国家介入生产的货物以“最后实质性改变”标准认定原产地。“最后实质性改变”标准应首先考虑“税则归类改变”标准；当“税则归类改变”标准不能体现“实质性改变”时，再考虑其他辅助标准，如从价百分比标准或加工工序标准。3、原产地认定标准的统一工作完成之前的过渡时期内，各缔约国要保证遵守协议第2条对过渡时期原产地的纪律所作的规定制定规则要有透明度。从保证可能预见性的观点看，在制定原产地规则时，在变更关税分类标准时要清楚表明分类标准的税目和子目，采用从价计算时要注明计算百分比的方法，在制作和加工程序的标准时要明确能够授予原产地资格的制作或加工程序；原产地规则不能作为实现贸易政策的工具来使用；禁止制定有贸易扭曲、限制或者破坏性作用的规则，禁止提出不正当的过严要求；对于进口产品的原产地认定不应严于对本国产品原产地的认定，缔约国之间也不能实施差别待遇；原产地规则要有连贯性、一致性、公平性，用合理的方法管理原产地规则；原产地规则要采用肯定的标准，明确说明哪些制作和加工不授予原产地资格，据此作为肯定标准的解释；公布原产地规则的法律、法规，以及司法判决和行政裁决；引进事前评定制度，同贸易有关者如果提出要求，并提供必要资料，当局要在150天之内公布原产地评定结论，这种结论原则上3年内有效，如果评定为无效，要事前通知有关者；原产地规则的变更或者制定新的原产地规则，不适用溯及的原则；原产地规则的行政行为，要服从司法、仲裁以及行政审查，审查结果可以修改或者改变原先的评定；要严守秘密，在未得到提供机密资料的个人或者政府同意前，不得任意泄露。4、过渡期后必须遵守的原则全面执行WTO原产地规则；继续遵守过渡期间的一些原则：制定规则要有透明度、非歧视、引进事前评定制度、原产地认定决定可复议、要严守秘密。5、机构、通告、审议和争端解决的程序安排设置原产地规则委员会，监督协定的运用，同海关合作理事会设置的原产地规则技术委员会加强合作，进行原产地规则的国际协调工作。通告。现行的原产地规则以及与原产地规则有关的普遍适用的司法判决和行政裁决，要在世界贸易组织协定生效以后的90天内向秘书处通告。修改(实质性修改而不是细节性修改)和实施新原产地规则，要在修改或实施前60天内，向秘书处通告，使有关方了解修改或实施新规则的意图。审议、争端处理，援用关贸总协定第22条、第23条及统一的争端解决谅解的手续。（三）制定中的《协调非优惠原产地规则》WCO原产地规则技术委员会于1999年5月已基本完成了非优惠原产地规则的技术级协调工作，拟订的《协调非优惠原产地规则》暂定文本及500多项有争议的未决问题已提交WTO原产地规则委员会审议。到2001年4月30日，《协调非优惠原产地规则》中除总规则4：中性成分外，有关定义及其他各项总规则各方已基本达成共识。到2001年12月6日，《附录一：完全获得货品》除涉及领海的产品外的各项原产地规则各方也已基本达成共识；《附录二：具体产品特定原产地规则》则仍存在较多分歧。协调工作最后完成期限还有待部长理事会作出决定。三、优惠性原产地规则的认识与运用优惠性原产地规则仍未纳入任何多边法律体系关贸总协定第24条关于允许关税同盟和自由贸易区的作为最惠国待遇例外的规定为优惠制开辟了道路，至今优惠性原产地规则，包括普惠制与关税同盟和自由贸易区优惠制原产地规则，仍未纳入任何多边法律体系。乌拉圭回合的《原产地规则协议》虽有一个“关于优惠性原产地规则的共同宣言”作为附件三，但该宣言仅对透明度等问题作了一些规定，而在统一协调问题上未取得任何进展。因此各成员国（地区）在制订用于判定产品是否有资格享受普惠制或关税同盟及自由贸易区的优惠关税待遇的原产地规则方面仍有很大的任意性。因此，比非优惠性原产地规则更为严格的优惠性原产地规则就成为了许多国家实现经济政策目标的有力工具。优惠性原产地规则可以成为吸引外资的法律杠杆北美自由贸易区外的企业为享受区内优惠关税待遇，必须使所生产的产品取得北美原产地资格。北美自由贸易协定中的原产地规则极其严格，由此迫使区外企业在北美自由贸易区内大量投资设厂。例如，按照北美自由贸易协定原产地规则的规定，复印机的全部主要组装件及印刷线路板必须在区内生产，方能取得北美原产地资格，从而得以享受区内优惠关税待遇。此项复印机原产地规则意在阻止美国施乐公司的竞争对手日本佳能公司到中国和马来西亚等低成本的国家投资设厂，并迫使日本佳能公司在美国弗吉尼亚投资约1亿美元兴建了一座复印机生产厂，为美国人增加了就业机会。（三）优惠性原产地规则可以成为保护本国产业、创造国内需求的法律杠杆还以北美自由贸易协定为例，其纺织品及服装原产地采用“纱以后”标准，即用北美自由贸易区成员国生产的纱为原料制成的纺织品和服装才能取得北美原产地资格，从而基本上堵住了非北美国家纺织品在区内某国设立“缝制”工厂进入区内市场的通道，保护了美国本土纺织业，并形成了以美国为前道生产基地，墨西哥为后道加工基地的区域分工格局。受此原产地措施的影响，墨西哥于1996年取代中国成为第一输美纺织品大国。四、我国原产地规则有关立法的现状及修改的建议现在，我国已经成为WTO的正式成员国，并对全面遵守WTO原产地规则协定，包括过渡期间及期后的各项义务，作出了承诺。为了履行国际义务，我国政府必须对我国目前的原产地规则立法作出修改，以适应WTO原产地规则协议的要求。然而目前，《协议》规定的非优惠原产地规则的国际协调尚未最后完成。按照《协议》规定，各成员在过渡期间仍有权制定和实施各自的原产地规则，但须遵守规定的实施纪律；在过渡期后则必须统一实施ＷＴＯ原产地规则，并须遵守规定的实施纪律。过渡期的长短，将取决于ＷＴＯ部长会议对原产地规则协调。我国进口货物的原产地规则现状及与国际义务主要不符之处目前我国对进口货物原产地规则的认定的法律依据是海关总署1986年12月6日发布的《中华人民共和国海关关于进口货物原产地的暂行规定》。该进口原产地规则的制定借鉴了《京都公约》和其他国家的有关规定，确定了以“完全获得”和“实质性改变”作为进口货物原产地的认定标准。判定实质性改变的标准是：《中华人民共和国海关进出口税则》中四位数税号一级的税则归类已经有了改变，或者加工增值部分所占新产品总值的比例已超过30％及以上。尽管规则适用于所有的进口货物，但由于该规则没有按具体税号规定每一种产品的原产地判定标准，因此实施时，实际上是按上述原则规定视具体加工情况逐案判定。同时，由于进口原产地规则的可操作性较差，易引起实施的随意性和各地执法标准不一，不符合“透明度”以“可预见性”等原则。我国未参加区域性或其他国际性优惠贸易协议，因此没有优惠原产地规则。我国的进口原产地规则，属于非优惠性原产地规则，目的只是贯彻实施《中华人民共和国关税条例》中关于两种关税税率（最惠国待遇税率和普通税率）的运用的规定，并用于贸易统计。由于我国与世界上绝大多数国家或地区订有贸易互惠协议，我国的进口货物在进口时几乎都适用最惠国税率，所以在海关监管实践中，需要使用进口原产地规则的情况并不多见。随着我国对外贸易的发展，数量限制、反倾销反补贴、保障措施等非优惠性贸易措施的出台，以及原产地标识制度（目前国内这方面的立法还很欠缺，我国现行进口原产地规则对进口货物原产地标记无管理要求）的制定、政府采购法的实施，对准确判定进口货物的原产地都提出更高的要求以保障这些贸易措施的有效实施。现行的原产地规定因操作性差而难于保证以上措施的有效运转。此外，现行进口原产地规则中没在体现《协议》规定的制定和实施原产地规则的几项原则，特别是没有明确“原产地认定决定可复议的原则”。我国出口货物的原产地规则的现状及与国际义务主要不符之处与世界上绝大多数国家情况不同，我国于1992年颁布了单独针对出口货物的《中华人民共和国出口货物原产地规则》。该出口原产地规则规定了我国部分出口货物原产地的认定标准和出口货物原产地证书的签发管理制度。该规则主要借鉴了香港的有关做法，确定了以加工工序为主辅以增值百分比的标准（增值25％及以上）作为制订出口原产地规则的基础。出口货物原产地规则是认定货物具有我国“经济国籍”的法律，将之与我国的进口货物原产地规则相比，可以看出明显是两套不同的标准，即使就增值标准而言，两者的规定也不一致，前者为30％，后者为25％。我国可能是世界上唯一存在这种情况的国家，这种做法违背了WTO《原产地规则协议》的“对于进口产品的原产地认定不应严于对本国产品原产地的认定”的原则，执行《协议》势必要求进出口规则在立法上统一一致。我国出口原产地规则只规定了《协调制度》（HS）中的16类、51章、417个品目号项下商品的原产地认定标准，主要涉及食品、化学品、纺织品、服装、玩具、电器等我国传统的大宗的出口产品和加工贸易产品。我国制订出口原产地规则的初衷之一是希望以此减缓与欧美等国的贸易磨擦，即希望进口国在评估对华贸易平衡状况时，将我方认定的中国产品算作从中国的进口，我方认为非属于中国的产品，不算作从中国的进口。然而，我国的出口商品，无论是享受进口国优惠或非优惠待遇的，在进口国适用何种原产地规则均应取决于进口国根据其国际义务及国内法律而采用的原产地规则，并不受我国国内法的影响。在普惠制项下，我有关主管部门也必须以给惠国制定的进口原产地规则为依据，为这类商品签发中国产地证书，否则进口方不予承认。因此，试图通过改变我方出口原产地判定标准来改变进口国依据其原产地规则作出判定是没有国际法律依据的。（三） 应对入世我国原产地规则如何立法第一，考虑到过渡期后我国必须采用统一的国际协调原产地规则和国际协调工作进度，建议在国际规则出台前，对我现行进、出口原产地规则暂不作调整；国际规则出台后，现行进、出口原产地规则直接统一于国际规则。在过渡期间，如有特殊情况可采取逐案处理的方式解决；也可通过拟订特定法规或行政规章的方式，作为对现行进口原产地规则的修改补充和向国际规则的过渡。如我国海关自2001年12月11日起实施对进口货物的原产地预确定制度就是以海关总署公告的形式发布的。第二，针对国际协调原产地规则实施后适用范围的要求，组织研究进口货物原产地标记问题。并对相关的国内立法，如商标法，反不正当竞争法，产品质量法，消费者权益保法，加以配套修改。并打击虚报原产地的行为，并对规避原产地规则的行为采取反规避措施。第三，在我国是以正式代表身份参加协调规则的制定，将具有正式发言权与一票否决权。因引，应积极跟踪参与WTO和WCO两个层面制定国际协调原产地规则的工作争取有利的协调结果。第四，制订“国产货”标准，以便利用政府采购政策达到引导投资、保护本国产业、增加就业的目标。为保护本国产业，世贸组织允许各国政府机构在购买货物、服务及进行公共设施建设时，背离国民待遇，优先购买“国产货”。据有关专家估计，我国每年政府采购金额占国内生产总值的5－10％。政府优先购买“国产货”。这不仅是保护我国国内市场，扩大内需的需要，而且还能起到合理引导外资投向的重要作用。按照世贸组织的规定，“国产货”标准可高于进出口货物原产地标准。这就是说，一项取得中国原产地资格的出口产品并不一定能成为“中国国产货”。按照国际惯例，“中国国产货”标准应由我国自行制订。为此，我们应结合当前《国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》，制订电子计算机、移动通讯设备、汽车等产品严格的“国产货”标准，将政府采购作为吸引高水平外资的“磁石”，来“诱导”外商为进入我国巨大的政府采购市场，投资我国相关领域，达到“以市场换技术”的目的。例如，为发展大规模集成电路生产，我国应规定“国产”电子计算机和移动通讯设备的标准是：计算机中央处理芯片和移动通讯设备芯片中所用的集成电路必须在我国进行“扩散”这一高科技工序。这样，我们就能“诱导”外资流向我国集成电路行业。（四）几种对于入世后我国原产地规则运用修改的不当的认识第一，为达到特定经济目的，而变更原产地规则，或者制定新的原产地规则并溯及适用上文中选用了一个欧盟利用原产地规则，扩大反倾销税的适用范围，以达到引进高科技的目标的案例。这种做法如放到现在背景之，是严重违背WTO原产地规则协议的做法，应为我国所不取。第二，利用原产地规则达到限制进口的目的如前所述的美国国会于1996年决定将纺织品及服装的原产地判定标准由“裁剪地”修改为“缝制地”，即规定以“缝制地”作为服装的原产地的案例就是典型。这种做法也受到了WTO及国际纺织品服装局的严厉指责，该规则并没有以“实质性改变”作为基本准则，而可能对发展中国家的出口更为不利。这种做法与WTO原产地规则协议中所规定的“原产地规则不能作为实现贸易政策的工具来使用”的原则相违背，不值得提倡。第三，错误认为我国出口货物的原产地规则及出口货物原产地证书可以发生域外的法律效力有一种观点认为调高我国的出口货物的原产地认定标准，可以使部分外资企业的加工产品不能取得我国“中国国籍”可以使我国的被动配额及出口利益不为外为所窃取。如前文所述，出口货物的原产地认定标准是我国的国内法，并不能代替进口国的进口货物原产地规则来判断由我国出口的货物是否是受到进口国配额及其他数量限制的货物。任何一国的原产地规则作为一种行政法，说到底其效力依据只能来源于其国家主权，根据各国主权平等的国际法的基本准则，因而其只能在国家主权领土范围内发生作用，而不可域外适用，也就是说执行我国的出口货物原产地规则的对象只能是处于我国境内的货物。所以要使我国的被动配额不被挤占甚至于扩大出口，应当跟踪研究进口国（地区）的法律、政策。举个例子来说，如前所述，美国是以“缝制地”作为服装的原产地。又由于美国对原产于孟加拉的服装没有配额限制，我们可以将我国国产面料带到孟加拉去进行“缝制”工序，以“改变”服装的原产地，使加工后的服装取得“孟加拉国籍”后，再出口到美国。这样，就可以绕过美国对我服装出口的配额限制。此外，通过研究优惠制下的原产地规则，更可以使有效力地引导我国的投资，使得我国中间产品取得普惠制或优惠制的关税待遇。还有一种观点，认为我国没有对国内生产能力相对过剩的产品制订较严格的出口原产地标准，是致使出口产品频频招致国外反倾销指控和制裁的原因。有人援引我国电视机被欧盟反倾销的案子来说明这一问题。在欧盟于1994年发起的针对我国原产的大屏幕彩电的反倾销调查期间，我国向欧盟出口的大屏幕彩电共计51.5万台（其中三家中日合资企业出口的11.7在欧盟于1994年发起的针对我国原产的大屏幕彩电的反倾销调查期间，我国向欧盟出口的大屏幕彩电共计51.5万台（其中三家中日合资企业出口的11.7万台采用了日本产显象管），为欧盟2450万台彩电消费总量的2.1%。按照欧盟彩电原产地标准的规定，彩电的原产地应依显象管的原产地而定。因此，11.7万台采用日本产显象管组装的彩电应视为“日本国籍”。这样，通过采用中国产显象管取得“中国国籍”的39.8万台彩电将不足欧盟消费总量的2%(为1.6％)，按照欧盟反倾销条例的规定，应为进口数量属“可忽略不计”之列，不够欧盟采取反倾销措施的最低数量标准。但依照我国彩电原产地标准，上述采用日本产显象管在我国境内进行“插件、焊接和装配”工序的彩电应视为中国原产，能够“堂而皇之”地取得“中国护照”－中国出口货物原产地证书。这样，不仅上述11.7万台持有“中国护照”的彩电被欧盟征收了反倾销税，也把中国的39.8万台彩电拖进了反倾销的泥坑，造成一损俱损的局面。目前，欧盟仍对我大、小屏幕彩电征收28%的反倾销税。另外，有人认为通过修订有关产品的出口原产地标准可以合理引导外资投向，认为通过以“高科技加工工序”作为“实质性改变”的标准而授予