公共管理理论讲义-第五讲-政府工具

第六讲政府工具与绩效管理引言任何国家形态的政府和任何政府管理思想和原则，只有经过一定的具体方式和方法，才能付诸实施。“船”和“过河”的关系（毛泽东）政府工具从行政方法到政府工具政府工具研究的基本框架政府绩效管理志愿性工具一、从行政方法到政府工具行政方法：行政机关及其行政人员，为贯彻管理思想、执行管理功能，达到行政目标，所运用的各种措施、手段、办法、技术等的总称。主要体现了最新科学技术成果的现代行政方法而言。如认识问题的传统方法、解决问题的传统方法、思想工作的传统方法等。行政方法举例认识问题的传统方法：“开诸葛亮会”（头脑风暴法）“解剖麻雀”（个案研究）“走马观花”与“下马观花”（田野调查）“胸中有数”（数量分析）“透过现象看本质”行政方法举例解决问题的传统方法“蹲点、种试验田”（试点）“抓中心环节”（抓主要矛盾）“弹钢琴”（统筹兼顾）“抓两头带中间”（抓重点）“从群众中来，到群众中去”行政方法举例思想工作的传统方法“谈心-交心”的方法耐心说服与严格组织纪律相结合自我教育与相互教育相结合普遍教育与个别教育相结合“树标兵评先进”的方法言教和身教相结合，身教重于言教行政方法的发展在现代市场经济条件下，以现代数学、系统论、信息论、控制论、管理科学、经济学、财会学、社会学、心理学、计算机科学等为基础而形成的一整套政府管理的方法技术。特点：系统性、技术性、量化性、主导性发展方向目标管理政府绩效管理政府绩效评估社会服务承诺制度政府部门质量管理二、政府工具研究的基本框架政府工具研究的兴起政府工具的理论框架政府工具的分类政府工具的选择与评价（一）政府工具研究的兴起政府工具：政府实现其管理职能的手段和方式。政府工具研究既是当代公共管理学理论研究的一个新的学科分支或主题领域，又是当代公共管理实践的一个新的重大课题。20世纪80年代以后，在公共管理学及政策科学领域，出现了不少政府工具方面的论著。例如，胡德的《政府工具》（1983、1986）、彼得斯和尼斯潘主编的《公共政策工具》、戴维·奥斯本等主编的《政府工具——新治理指南》（2002）等。兴起的背景政府管理以及政策执行的复杂性导致对政府工具或手段的反思福利国家的失败以及政府工作的低效率导致对工具途径的政治和意识形态上的支持当代社会科学实践性的增强公共管理学和政策科学研究领域的拓展（二）政府工具的理论框架工具的本质特征和主要的选择特征工具运用的范围和模式工具的运行机制工具选择的动因分析工具运用中所产生的管理挑战以及如何解决面对多样化的目标，对工具优缺点的全面分析（三）政府工具的分类研究者分类标准分类与对应关系罗威等强制性强制性工具非强制性工具萨拉蒙政府支出支出性工具非支出性工具狄龙作用机理强制性工具财政激励工具信息提供工具乔丹等作用机理强制性工具市场工具信息装置志愿协议霍莱特等强制性强制性工具混合工具志愿工具常用工具市场化工具：民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、税收与补贴、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场工商管理技术：全面质量管理、目标管理、绩效管理、战略管理、标杆管理、流程再造、项目管理、顾客导向、公司化、企业基金、内部企业化管理社会化手段：社区治理、个人与家庭、志愿者服务、公私伙伴关系、公众参与及听证会（四）政府工具的选择与评价选择与评价标准影响选择与评价的因素选择与评价的程序选择与评价标准价值判断：强制性、直接性、自治性、可见性评价标准：帕累托最优、卡尔多-希克斯改进、效率、公平、合法性、政治可行性、适应性、可管理性影响选择与评价的因素基本因素：目标、工具自身的属性、工具选择的环境、组织路径特殊因素：利益集团的影响，寻租、创租、抽租等行为的影响，“软政权化”的影响选择与评价的程序确定目标列出可供选择的工具清单评估工具选择可行工具评价工具选择的实际影响工具选择的改进（五）走向一个合约制政府？合约制=交易型合约（如合约外包）+代理型合约（如雇佣合约）合约制构成新公共管理运动的核心。

——提高公共组织的生产绩效，目的是提高人员、发展、合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平

——充分利用私营部门建立一个可靠的、有效的、竞争性的以及公开的采购体制，将原来由公共部门提供产品和服务的生产外包出去，通过合约形式购进中间形态的产品和服务，并终止供应的垄断现象和其他保护形式。走向一个合约制政府？部政府部门代理型合约首席执行官交易型合约生产单位交易型合约首席执行官三、政府绩效管理政府绩效管理的基础理论政府绩效管理的困境与出路综合绩效评估体系的设计（一）政府绩效管理的基础理论绩效、绩效管理与绩效评估绩效评估的作用与意义1、绩效、绩效管理与绩效评估绩效（Performance）：组织为实现目标而展现在不同层面上的有效输出，通常包括个人绩效和组织绩效两个层面。

绩效、绩效管理与绩效评估“3Ｅ”：经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）资源投入产出效果环境与外部影响因素经济效率效益绩效、绩效管理与绩效评估经济：资源与投入之间的关系（转换率）效率：投入与产出之间的关系（损耗比）效益：产出与效果之间的关系（满意度）绩效：（1）对资源到效果的转换过程的驾驭；（2）能够全面、系统、真实反映国家/地区/组织/项目/个人的工作表现。

绩效、绩效管理与绩效评估通过方案编制、政策分析、预算管理、绩效报告、市民调查、制定基准、项目监控、人事评估、合同监督、绩效审定等措施，对组织运作的绩效进行跟踪评估的制度。绩效、绩效管理与绩效评估政府利用绩效信息设定统一的管理目标，进行资源配置与优先顺序安排，以帮助管理者维持或改变既定目标计划，并报告其结果与目标符合程度的管理过程。

2、绩效评估的作用与意义绩效评估与公共管理新理念绩效评估在管理中的功能绩效评估与政府的政治合法性绩效评估与公共管理新理念绩效评估与公民为本绩效评估与权力的非集中化绩效评估与“结果导向”的管理绩效评估与市场机制绩效评估在管理中的功能绩效评估的计划辅助功能绩效评估的监控支持功能绩效评估的促进功能绩效评估的激励功能绩效评估的资源优化功能绩效评估与政府的政治合法性绩效评估有助于提高政府的政治合法性，提高政府形象并最终形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系。绩效评估与政府的政治合法性展示成果能赢得公众的支持和理解展示绩效状况能推动公众对政府的监督帮助政府提高信誉（二）政府绩效管理的困境与出路政府绩效管理的困境政府绩效管理的出路1、政府绩效管理的困境公共部门的垄断性

——服务垄断导致信息垄断，公众难以掌握充分的信息对特定组织的绩效进行科学的评判；

——确定评价标准的困难。公共部门的目标多元性和目标弹性

——目标多元：政治、经济、社会、文化、军事等。政府绩效管理的困境公共部门产出的特征

——产出多为无形产品

——产品的中间性质

——最终产品的非商品性公共部门生产过程的特点

——劳动密集型特征

——生产技术的不确定性政府绩效管理的困境公共管理部门环境的特点

——公共服务不是公共部门的单向性活动

——评估环境：缺乏诚信文化、政府绩效考核中的“造假”现象、缺乏“讲真话”和“容错”的绩效沟通2、政府绩效管理的出路管理制度操作层面评估文化管理制度解困思路：从绩效考核到绩效评估，再到绩效管理机构改革-转变职能-改进管理方式明确绩效评估价值导向，树立“管理理念”充分运用绩效评估结果，以改进和学习为目的清理各种考核制度，防止“以考代管”操作层面基本要求：科学设置绩效评估指标体系建立健全政府绩效信息系统防止绩效评估的“数字化陷阱”防止绩效评估的“技术工具陷阱”操作层面

解困思路：循序渐进的思路简便开始，易行切入奠定基础，逐步完善“分析”、“诊断”比“计算”、“打分”更重要评估文化解困思路：领导积极推进和理念更新员工正确理解和积极参与倡导诚信的评估文化组建有效的评估机构加强评估人员的培训（三）综合绩效评估体系的设计科学的综合绩效评估体系是建立健全政府绩效评估制度的关键。综合绩效评估体系的设计为何评估？评估什么？谁来评估？怎么评估？为何评估？绩效评估的目标：监控支持改进管理激励促进资源优化美国联邦政府“战略绩效评估模型”内/外部环境分析使命（mission）和原则（principles）情形清单环境审视寻找标杆陈述组织意图确立核心价值愿景（vision）组织未来蓝图目的（goals）和目标（objectiveness）行动计划（actionplans）确立总目的可衡量的目标整合资源确立具体工作计划绩效测量（performancemeasures）监控和跟踪建立监控系统收集和汇总管理信息确保责任落实绩效持续改进我们现在的位置？我们想到哪儿？我们如何到那儿？我们如何测定进程？我们如何和何时能知道到达目的地？评估什么？关键：科学地设置绩效评估指标体系结果并列式：按照绩效的重要事项进行排列，侧重结果。常与目标管理法结合；逻辑递进式：按照绩效的逻辑链条进行排列，侧重过程和结果之间的因果关系。深圳市福田区政府职能部门绩效评估模式服务效果职能履行能力建设资源使用日常经费项目经费日常工作重点工作区政府满意上级部门满意机关建设队伍建设能源消耗依法行政专项工作服务对象满意廉政建设办公设施福建省思明区政府绩效评估模式职能部门绩效一级指标二级指标三级指标基本建设综合评估主体的基本指标思想建设、组织建设、政风建设、制度建设评优否决评估主体的基本指标计划生育一票否决、社会治安综合治理一票否决、重大责任事故一票否决运行机制相对人评估主体的基本指标依法行政、举止文明、环境优化、务实高效、程序简明直管领导评估主体的基本指标班子素质、工作质量、政令畅通、整体形象行政投诉评估主体的基本指标投诉成立率、整改程度指标主要业绩根据不同业务部门来确定具体指标，即专门业务指标谁来评估？3600多元主体评估方法上级领导同事下级中层领导权力部门协作单位服务对象外部专家业务主管评估对象其他顾客谁来评估？多元评估主体的优点：信息来源的多样性绩效信息的全面性评估参与的广泛性可以有效控制误差怎么评估？—评估方法—测量工具评估方法定量法定性法定义采用精确测量工具采用模糊测量工具适用性事实判断、机械判断适用于产出等硬指标价值判断、综合判断适用于行为、过程等软指标优点标准统一人为因素少易于操作综合性、覆盖性强可比性强体现价值导向缺点覆盖性差易产生数字博弈不易诊断问题原因可比性差标准不统一主观因素多需要良好的评估文化需要事实证据测量工具基础数据测量产出测量效率测量标杆测量（参照最佳实践）结果测量目标管理法测量顾客满意度测量成本-效益测量（Cost-Effectivenessmeasures）过程测量PDCA（Plan-D