论地方政府竞争中的政策选择

论地方政府竞争中的政策选择

在全球化时代，地方政府之间的竞争变得越来越激烈。“如果说选民每隔2年或4年投票1次的话,那么,全球的资本市场则每天都在对国家的经济进行一次公决。它们奖赏那些对市场有利的政策,惩罚亏损与歪曲事实的现象。当然,政府可以无视这种每天举行的投票,只是要付出很高的代价”。在这一竞争中地方政府在竞争中所能发挥的主观能动作用将越来越明显,因为竞争中后天的人为创造性因素所造就的竞争优势的作用在显著增强,而地方政府正是这种竞争优势的直接创造者。在我国社会转型的过程中,地方政府间争夺各种稀缺资源(如资本、人才、中央政府的项目支持与政策倾斜等)的竞争也越来越趋白热化。对地方政府间竞争的研究是理解在中国这样一个大国所进行的如此大规模的转型过程的重要基础,因为“对于中国经济的发展,没有任何力量有竞争产生的力量这么强大,没有任何竞争有地方‘为增长而竞争’对理解中国的经济增长那么重要”。在对政府权力的其它约束尚不完备的情况下,地方政府间竞争成为约束政府权力推动中国经济增长的最为重要的力量。在当前对竞争责难纷纭的情况下,人们似乎难以认识到它的真面目,而往往被一些貌似合理的主张所蒙骗,将竞争的种种负面效应归结于竞争本身,使得这种竞争乃至转型的进程遇到诸多阻力,尤其是在当前地方政府间竞争的各种负面效应逐渐凸显之时问题更加显得扑朔迷离。因此,通过理论探讨来厘清地方政府间竞争的迷雾,提供关于我国地方政府间竞争的一种本土化解读,并思考这种竞争的健康发展在当前所面临的困境和需要的制度支撑,就能更好地理解在中国这块古老神奇的大地上所发生的巨大变迁并为这种变迁提供必要的扶持。1地方政府间竞争的制度环境对政府间竞争的理解大致有这样3种:第1种政府间竞争为一种“积极的争胜”,即政府之间的一种对抗,表现为每个政府都力图获取某种稀缺的资源或竭力避免某种花费。如各地政府纷纷采用税收减免政策以吸引潜在的流动资本。除了这种积极的争胜以外,政府间竞争还表现为物品、服务、人员及资本的自由流动对政府的独立行动的限制。竞争并不表现为政府之间的直接对抗,这就是我们所说的对竞争的另一种理解——隐蔽的竞争,也就是蒂伯特所谓的“流动性的公共选择”,如政府在征税时不可能不考虑到高收入纳税者或企业的外迁风险。这2种理解之间的区别在于,前1种情境下竞争者的数量是有限的,因而每一地方政府都清楚地知道自己潜在的竞争者是谁,所以竞争就表现为积极地采取措施对抗位于明处的竞争者。后1种情境下,竞争者的数量如此之多以至于任一竞争者不是与某一竞争者在进行竞争,而是与所有其它竞争者所组成的市场进行竞争。这时候采取措施与某一竞争者对抗将是不明智的,所有其它竞争者的行为构成了对某一竞争者行为的约束,不遵守该约束,就面临着被淘汰出局的危险。第3种定义是布雷顿的理解,被称为“标尺竞争”:如果某辖区的居民使用关于其它辖区的政策信息来衡量或评价本地政府的绩效,那么,将会强化本地的选举竞争,因此促使政治家更好地服务于其利益。用哈耶克的观点来看,标尺竞争实际是一种关于其它辖区知识的传播和学习的过程。其它辖区较好的做法或较差的做法就好像是一道标尺,被流动要素用来衡量本地政府的绩效,这样,其它辖区的较好的作法能很快得到流传,而一些辖区失败的教训也很快能为其它辖区所吸取。视政府间竞争为“隐蔽的竞争”的观点,认为个人与企业能影响地方政府政策,它强调的是赫希曼所说的退出机制,视政府间竞争为“标尺竞争”的观点,强调的是赫希曼所说的呼吁机制(1)。综上所述,我们把政府间竞争理解为行政区域政府力图获得或维持其它行政区域政府也在力图获得的并非各方都能拥有的资源的行为。稀缺资源所有者通过行使退出选择,进入或退出与某一行政区域政府的关系,而行使着对竞争的裁决(2)。市场化改革极大地改变了我国地方政府间竞争的制度环境,使我国地方政府间竞争从争夺中央控制的稀缺资源的政治维度的竞争转向争夺不再仅限于由中央集中掌管还包括大量分散由民间大众所持有的资源的市场维度的竞争(3)。当前我国地方政府间竞争赖以存在的制度环境主要有3个方面。(1)国有企业的控制权下放。在渐进性改革策略下,企业并未被直接放入市场激烈的竞争环境中,而是充分发挥地方政府在经济发展中的主动性,通过地方竞争而带动企业的竞争,使得企业的竞争初步展开,竞争的能量逐步释放。这使得“市场竞争首先表现为地方之间的竞争,然后才表现为企业之间的竞争”。(2)政绩合法性将经济建设摆上政府的首要日程。改革以来,我国政府的合法性基础开始转向经济发展,通过改善人民的生活水平,赢得人民的支持和信任。在这样一种战略方针下,地方政府的首要任务便是促进经济增长。(3)地方政府利益包括地方官员利益与地方经济发展紧密相关。一定程度上,地方政府及其官员绩效的评价和考核指标依赖于当地经济发展水平和经济增长速度,这就促使地方政府不遗余力地投入到诸如招商引资等激烈的竞争中来。2过度的竞争在各地方政府之间存在着一个政府服务的竞争性市场,为了吸引稀缺资源(如高级人才、资本、中央政府的资助或者某个荣誉称号等),各地方政府展开激烈争夺。而稀缺资源通过行使退出选择,进入或退出与某一地方政府的关系,行使着对竞争的裁决。这种竞争一方面表现为政府之间的积极的对抗,即极力获得某种稀缺资源,另一方面还表现为其它竞争方的存在对本地政府的影响,成为评价本地政府绩效的标尺。地方政府之间的这种竞争“是一个不断持续的争胜过程,它施行着冷酷无情的约束,从不松懈。”它就好像一股永不停歇的压力源,驱使地方政府去寻求更能满足稀缺资源所有者需求的知识和特性,这给地方政府带来了极大的不安。面对这种永不停歇的紧张和压力,地方政府的选择。(1)约束自己的“掠夺之手”。地方政府间竞争将居民与企业对地方政府的评价置于重要地位,它们都是地方政府提供服务的直接接受者,通过自己的主观感受对地方政府做出评价。如果地方政府不能以更低廉的成本提供更好的公共品,稀缺资源的所有者就会以“足”投票而迁往其它地方政府辖区。当地方政府在竞争系统中犯错误时,他们会很快地从政府供给品的消费者的反应和其它地方政府对自己的打击中认清错误。因此,地方政府在向居民与企业征收税费时不得不考虑到其退出的可能性,这样,地方政府剥夺居民的能力受到有效的约束。这种竞争也有力地限制着地方政府滥用权力以及将资源纳入公共部门的能力。(2)减少公共物品的供给。为吸引流动要素,地方政府不得不降低对流动要素的收费即税费,竞争中的地方政府如同囚徒困境中的囚徒,任何一方的最佳处境就是提供一个低于竞争方的税收水平。税收削减将会导致“探底”,使得地方政府不具备足够的财政提供公共物品与服务,于是导致公共物品的减少或质量下降。从这个意义上来看,地方政府间竞争成为一种“探底竞争”。因此,公共物品与服务必然低于最优水平。然而,这一不足只会是短期的。当我们考虑到税收对经济增长与财富创造的影响时,将会更为乐观。税率不仅影响企业的选址,还会对辖区的整体经济健康产生重要影响。增加税收在短期内可能会使税收额增加,但可能会阻碍财富的创造,因此,可用以进行再分配的资源将逐渐减少,从长远来看公共物品与服务的提供必然随之减少。研究表明,较高的税率减缓经济发展,最终将减少可用的资源。相反,降低税率能刺激增长,允许未来更多的支出。(3)将危机转嫁给不具流动性的要素。在面对竞争压力时,地方政府减少税收从短期来讲对赢取目标流动要素可能是有效的,但是从长远来看,公共物品供给的减少或质量的降低会使地方失去对流动要素的吸引力。因此,不愿意约束自己掠夺之手或减少政府开支的地方政府可能将突破点转向弱势居民,运用其行政权力通过向他们征收或摊派更多的费用来弥补缺口。地方政府实行低税赋和尽可能供给更多的地方基础设施以吸引外资的情况下,最终是缺乏流动性的本地企业和居民承担了成本。为了维持政府的运营,给予外资的优惠是要加倍从另一部分人身上征收回来的。一些地方政府为了帮招来的企业集资,甚至强行在财政发工资单位的职工工资中扣除月工资(1)。本地企业和资本生存、成长的空间被挤占了,导致经济发展的内生动力不足。为了完成招商引资的任务,有些地区不顾环境污染、资源的过度利用,盲目上项目、办企业,使原本脆弱的生态环境更加恶化。贺雪峰教授在苏南的调查就表明,为吸引外资,地方政府间的竞争将压力转移到了普通居民身上。为了改善投资环境而造新城,加重了农民负担,那些本来住得好好的县城居民的房子被拆掉了,当然不可能得到足够的经济补偿,他们因此被赶到比过去住的更糟的地方去住。(4)树立壁垒,干预市场。竞争者总是通过各种方法来企图缓解竞争给其带来的压力与紧张感,通过自己的政治权势干预市场的正常运作,以保护自己的利益。比如,为了避免要素流动给本地带来的损失,地方政府会通过市场封锁等方式来保护自己的利益,或采用行政性强制手段扭曲消费者的评价机制,或限制优势企业向外地投资等。一些地方政府就发布地方性法规、文件,强令或变相强令本地企业只能销售、购买、使用本地产品,或只能接受本地企业提供的服务,禁止或限制外地产品入境和销售;有的地方政府要求外地产品办理不同于其本地产品的审批手续;有的地方政府对进入本地的产品采取歧视性政策,设关置卡,额外收费或实行不同的税费标准;有的在技术、质量要求上采取与本地产品不同的标准,重复检验、认证。从上述分析可见,要规范我国地方政府间竞争,关键在于约束地方政府在竞争中选择第3、4种策略的可能性。因为第2种策略具有自我修复的功能,因此,可以交由竞争机制自动修正地方政府的行为,而无需进行太多干涉。而对地方政府间竞争的治理与规范,则应集中于地方政府转嫁危机、树立壁垒的行为。3由“中央-地方-社会力量”互动向地方政府间竞争的制度整合转变在1996年3月OECD在巴黎召开的公共服务的未来部级会议中,主席艾利斯·雷文(AliceRivlin)提出:“发展在迫使政府结构与边界发生变化,同时也使这种变化成为可能。长久以来关于政府规模以及集权还是分权的争论不休…我们现在必须乐于同时向2个方向移动——将一些职能分权化的同时将另一些重要的政策制定责任集权化。在所有的国家,这样的变革都正在进行。”同样,规范我国地方政府间竞争不能简单地从集权-分权来看待,这样会陷入二分法争论,从而模糊问题的根本症结,不能有效地提出解决目前问题的思路和对策。需要跳出“集权-分权-再集权”的历史循环带给人们的相应的思想模式,而有必要引入一个新的变量——社会,把中央与地方政府的简单对应转变为“中央-地方-社会力量”3层互动,通过中央、地方政府两大主动因素各自寻求社会的支持,实现社会权力的回归,达到地方政府间竞争的制度整合。在规范地方政府间竞争中,中央、地方、社会3个层面的力量的分布如图1所示。从中央的层面来看,全国统一大市场和中央与地方权力划分制度化是整个制度框架的核心和基石,因此,在图1中最中心的位置。地方政府间竞争的争端裁决机关需要在中央层面设立,任何地方层面设立这种争端裁决机关的努力所必然面临的一个困境就是该裁决机关缺乏独立性而无法作出公正裁决。以公平为基础的政策也需要由中央层面的努力来推行,以保证地方政府在竞争中能够平等地站在同一起跑线上。从地方层面来看,全国统一大市场的形成和争端裁决机关的建立,有助于地方政府转变职能,从替代、保护企业竞争的角色中退出来,前者约束了地方政府树立区域壁垒的行为,后者则通过对具体个案的裁决来制裁地方政府的职能越位现象。中央与地方权力划分制度化及推行以公平为基础的政策则共同促进地方政府加强地方公共财政建设,以及构建优势,形成特色。前者促成地方政府预算约束硬化,后者则帮助落后地区政府提供基本的公共品和服务,这有助于地方公共财政进入良性的循环与发展之中。而一旦地方政府在竞争中所获得收益能够以制度化的方式被其所享有,以及地方政府不需要为基本公共品和服务的融资发愁,这样,地方政府就能致力于战略性思考本地的特色与优势,寻求以特色在竞争中取胜。从社会力量的层面来看,保障居民的退出权、培育民营经济的力量和发挥第三部门的作用共同支撑着社会力量对地方政府间竞争的规范。前两者主要是从退出机制的角度进行的考虑,后者主要是从呼吁机制的角度进行的考虑。通过保障居民的退出权,使得地方财政收入直接受到居民进入退出的影响,居民的迁移也会令具有相同偏好的居民逐渐积地聚在一起,也有助于地方政府构建地方的竞争特色与竞争优势。民营经济力量的发挥使民营经济能够有效抵制地方政府的职能错位越位,通过将民营经济的力量引入到地方公共物品融资中,有助于地方培植财源和加强财源建设。第三部门能够将分散的个人力量集中起来,使个人的呼吁为地方政府所知悉,有助于地方政府创建地方优势,同时,它也能够承载起地方政府职能转变所让渡出来的空间,抵御地方政府职能的扩张冲动。4中国地方政府之间的竞争总结4.1第二,强调了地方政府间竞争的积极性(1)有效的市场运作,需要有一个统一的、开放性的市场秩序,原材料、商品、人才、劳动力、资金等要素资本能够通畅地、自由地进行流动。只有具有高度权威的中央政府才能够运用它所拥有的各种手段来塑造统一的市场秩序。因此,需要通过立宪确定中央对跨辖区商务的裁决权。从宪法的角度将地区间贸易的立法、执法和司法权赋予中央政府,维护全国市场的统一。(2)中央与地方权力划分制度化。地方政府在竞争中之所以不愿意从长远角度进行规划,选择对自己有利的策略,往往是由于当前的制度环境鼓励了地方政府的短视行为。为制止地方政府的机会主义行为,使得地方政府能从长远的角度来规划自己的竞争策略,形成自己独特的竞争优势,中央政府必须给予地方政府可靠的承诺,并使之法制化、规范化。在此基础上形成中央和地方政府之间长期稳定的、超越个人关系的信任关系,以减少各级政府的机会主义倾向。(3)推行以公平为基础的政策。在起点不平等的情况下所进行的竞争只可能是贫者愈贫,富者愈富。富裕地方将利用其优势地位促进持续的经济增长,贫穷的地方在竞争中劣势尽现,持续衰退。因此,这要求中央政府加大对落后地区转移支付的力度,保证落后地区政府履行基本行政职能和提供基本公共服务和产品所需经费。通过某种形式的再分配而改善竞争所带来的社会差距加大,使竞争的积极效应能更好地体现出来。(4)区域问题太多,层次繁杂,不可能就每一个重大区域问题都成立一个专门的区域协调组织。通过成立一个中央层面的对地方政府间竞争的裁决机关,解决了区域协调组织权威性不够,所形成方案往往形同虚设而得不到各地有效遵守的问题。通过不告不理的原则,解决了中央政府对地方政府的行为进行干涉容易造成的挫伤地方政府从事创新积极性的问题。各种跨越省级辖区的区域事项,都可以交由这一裁决机关进行审理,而裁决机关的成员经过多次审理地方政府间竞争的案例也会逐渐积累起处理这类纠纷的经验,通过裁决机关的组织记忆逐渐传递下去,同时也通过对具体个案的处理而向社会传递着关于竞争规则的信息,通过裁决设立禁令与标准来引导竞争向有益的方向发展。4.2减少市场替代功能,提升市场竞争力规范地方政府间竞争并不能完全依赖强制力量,因此需要相应的制度设计来激励地方政府自觉遵守正当的竞争规则和秩序。地方政府由于具有主动的学习能力,能够根据以前的经验和自己的理性,通过自发的主动学习去调节自己的行为。因此,在规范地方政府间竞争中,地方政府也应有所作为。从阻止地方政府在竞争中采取树立贸易壁垒,干预市场的策略角度:(1)需要转变地方政府职能。我国市场发育不足的特殊历史背景赋予了地方政府特殊的经济职能,客观上为地方政府在一定阶段代替企业参与市场竞争,替代市场行使一部分资源配置职能提供了合理性。然而,市场发育是一个渐进的过程,在不同的阶段特点和要求是不同的。地方政府在市场经济的发育过程中,应随市场发育的过程逐渐削减其市场替代功能,使市场逐步获得独立运行所需的基本条件,通过集中为市场发育及其独立运行创造良好的条件来实现地方经济发展的目标。(2)加强地方公共财政建设。地方政府间竞争陷入对抗局面的一个重要原因在于地方政府财政能力有限,无法满足稀缺资源所有者的需求。因此,加强地方公共财政建设,改善地方政府的财政状况,使得地方政府能够从长远的角度结合自己的优势来选择满足稀缺资源所有者多样化需求的方式,从而推进地方政府间竞争的良性发展。为此,必须改善培植财源的思路,加强财源建设;合理界定支出结构,按照事权与财政支出对等的原则,界定和规范财政支出范围,通过建立基层财政的民主程序,将地方政府的公共收支活动建立在当地居民的民主审议与民主监督基础之上。(3)构建优势,形成特色。地方政府在竞争中的成功将越来越依赖于地方政府采取差异化策略吸引稀缺资源所有者的能力。地方发展的成功不再表现为传统的对土地、资源、产品等固定物质财富的占有,而在于对诸种流动要素的吸引力和应用这些财富创造新价值的能力。而地方政府一旦能够通过运用高模仿成本的竞争策略有效地建立起自己的比较优势,就能进入自我增强的正反馈循环中,为地方带来可持续的发展。因此,地方政府在竞争中要想占有不败之地,必须有意识地通过规划来形成自己的特色竞争力。这种特色竞争力并不一定完全依赖于一个地方的发达程度,也就是说,即使是落后地区也可能构建持续的竞争优势,这在一定程度上弥补了先天条件的差异。4.3激发民营经济的活力如果说前2个层面的措施主要针对的是地方政府树立壁垒,干预市场的规避竞争行为的话,那么,防止地方政府转嫁竞争压力则需要从社会层面着手。因为在地方政府竞争中,真正能有效地实施对地方的约束和激励的,还在于竞争中地方政府所提供产品与服务的体验和感受者:地方政府所辖地区的居民、企业以及各种民间组织。从根本上来看,良好竞争环境的必要条件就是通过充分保障社会力量在竞争中的退出选择,来实现对地方政府的激励和约束。这要求:(1)发挥民营经济的力量。创新型的企业家会向限制经营自由的各种不合理的政府制度提出挑战,从而促进政府制度创新,给政府施加压力来调整其不当的竞争行为。民营经济的发展与壮大将有利于政府退出经营性领域,切实转换职能。另外,成熟的民营经济通过以“足”投票能较好地实施对地方政府的制约,有效地限制地方政府伸出掠夺之手、干预企业经营和市场运营的能力,从而遏制地方政府转嫁竞争压力的企图。在我国当前的竞争环境下,民营经济已经能够通过其以“足”投票的行为来对地方政府的不当行为形成有效的压力,民营经济对地方竞争的影响也日益明显。地方政府已经意识到,民营经济同样是一支不容忽视的力量,一般民营资本雄厚的地区,其就业、税收、经济增长速度都名列前茅。在这种背景下,地方政府之间的竞争开始转向争相吸引有实力的民营企业集团落户,政策优惠力度越来越大。当然,民营经济的发展仍面临许多障碍,我国仍大量存在着以所有制为界限、不利于民营经济发展的政策。要想完全激发出民营经济的活力,使其能真正对地方政府竞争产生正面的积极影响,还需要克服许多障碍。除了前文提到的推动政企分开,使企业成为真正的追求其自身利益的法人实体和市场竞争主体之外,还应当尽快给予民营企业“国民”待遇,为民营经济的发展腾出空间。进一步降低市场准入门槛,开放民营经济投资领域,在企业创办、税收、管理、融资、土地使用、市场准入、收购和参股国有企业、进出口等方面提供和外资一视同仁的优惠政策和服务。(2)充分保障居民的退出权,发挥他们在地方政府间竞争中的裁决作用。正如哈耶克所言:要使地方政府把关注点完全放在如何吸引或如何激励那些因为拥有特定的有利条件而能够在提供公共产品方面做出最大贡献的人士的问题上,必须令地方政府无权阻止人们自由迁徙。在居民流动性受到各种限制的情况下,当地居民的主观感受在很大程度上要通过地方政府本身向上传递,这就很难杜绝地方政府隐瞒和扭曲信息的行为。如果能够将居民的评价纳入进来,就能够在一定程度上缓解这一矛盾。因此,需要通过一定的制度安排,使居民对地方政府的评价对地方政府形成有效压力,从而使地方政府无法向居民转嫁竞争压力。如通过户籍制度的改革,保障居民的自由迁徙,使得公民真正能通过其“退出”向地方政府表达对公共产品与服务的需求。另外,由于当前我国居民的自由流动对地方政府并不构成奖赏反而构成惩罚,居民的流动并不能实现对地方政府的有效压力,因此可以考虑将居民的呼吁及自由流动结果与领导干部绩效考评挂钩。美国是通过众议院议员与各州人口数的比例来奖励能吸引更多流动要素的州,吸引到更多居民的州就能在众议院中占有更多的议席,从而在决定政治事项时拥有更多的票数。针对我国目前根据户籍人口设立政府机构编制的做法,可考虑根据各地一定期限内人口的数量确定公务员编制,以形成对能更多吸引居民的地方的奖励。这种人口数量不必一定是户籍人口,暂住人口如果居住达一定时限也应计算在内。当然,这一举措必须以地方经济发展及财政能力提升为前提,否则,地方政府在提供公共物品与服务能力有限的情况下,大量人口的涌入将会降低公共物品与服务的供给质量,带来拥挤效应。(3)发挥第三部门的作用。但是,如赫希曼所言,退出是相当原始的回应方法,而呼吁则是一种更为聪敏的回应。通过呼吁,消费者可以更清楚地表达他们需要的是什么,并能够更容易地描述其不满的程度。通过退出,消费者只能表达其不满。而且在退出太容易的情况之下,消费者根本不愿意进行呼吁。这就要求通过各种切实可行的方式让居民能充分表达自己对地方政府服务的需求。当然,如果没有退出机制,呼吁会流于形式,失去赖以发挥作用的依托。这表明,退出应当与呼吁相结合。呼吁机制作用于前,