《证券法》未实施后的争论

《证券法》未实施后的争论

1993年8月14日，国务院颁布了中国第一部公务员管理法律法规，即《国家公务员暂行条例》，表明中国的公务员制度是建立的。但此后我国一直缺乏一部实施公务员制度的基本法律。2005年4月,全国十届人大常委会第十五次会议审议并通过了《中华人民共和国公务员法》,这部历时五年、经过13次修改的我国第一部实施公务员制度的基本法律,自2006年1月1日起施行,同时废止《暂行条例》。《公务员法》是总结我国《暂行条例》实施的近十多年来的经验,在不断深化人事制度改革的基础上,依据中国的新实际情况、借鉴世界其他国家经验基础上酝酿出台的。因此,它与《暂行条例》相比有很多创新之处。但在出台之前,国内许多学者就对其草案在某些方面提出了种种质疑,在它刚刚出台后又引起了许多学者的争论和思考。早在公务员法起草阶段,国家公务员法起草小组副组长马庆钰就指出“目前该草案争议最大的问题,是《草案》对公务员的界定超出了国家行政机关的范畴。”《暂行条例》将公务员界定为:“各级国家机关中除工勤人员以外工作人员。”《公务员法》扩大了公务员的范围:“本法所称公务员,是指依法履行公职,纳入国家行政编制,由国家财政负担工资福利的工作人员。”这一新的界定,扩大了公务员范围,各级党委机关、社会团体使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员以及立法、审判、检察机关中除工勤人员以外的工作人员也被纳入公务员范畴。对此,《公务员法》起草领导小组副组长、人事部副部长侯建良表示,“这样规定有利于保持各类机关干部的整体一致性,有利于统一管理,也有利于党政机关之间干部的交流使用,同时也参照了国际通行做法”。有的学者则认为,公务员范围的扩大自有其政治上的合理因素,但不可否认的是法理基础尚显薄弱甚至欠缺。他们认为,把法官、检查官等列入公务员范围不符合宪法。曾参与《暂行条例》起草和制定工作的北京大学教授姜明安认为“把法官、检查官纳入公务员范围,会为行政干涉司法、司法权行政化提供法律依据”。《公务员法》从草案面世到正式颁布,一直都存在诸如此类来自不同领域不同学者的声音。尽管存在这些不同的声音,但笔者认为,《公务员法》除了沿《暂行条例》继续体现中国特色,如坚持任人唯贤、德才兼备的用人原则、坚持公务员思想政治建设等,在制度上确有一些创新之处,值得肯定。一、“公共服务法”比“临时立法”更重要(一)《刑法》规定了职务晋升双梯制正如马庆钰教授所说,“在公务员管理中将实行以职位分类为主,代替以往的品位分类为主体,是《公务员法》草案中最大的亮点”。职位分类是以‘事’为中心的分类,侧重职位的职务、职责与职权;而品位分类是‘人’为中心的分类,侧重人的资历条件。宋世明教授也认为:“《草案》规定职务职级晋升双梯制,是一个很大的亮点”。1993年以来,我们仅将公务员职务分为领导和非领导职务两大类,这实际上是一种没有职位类别区分的职务分类,基层公务员晋升空间很小,公务员待遇很大程度上取决于其担任职务的高低,因而出现了许多“跑官、买官、卖官”的腐败现象。《公务员法》为解决这一问题,将职位分为行政执法类、综合管理类和专业技术类等类别,并创设了“双梯制”,即职务晋升或级别晋升均可提高其级别待遇;其次,《公务员法》将专业技术首次写入法律条文,也使公安部门的法医、外交部门中的翻译等专业技术人员不再因为职务级别上不去使合理的经济利益得不到保障。(二)解决了不晋升职务等激励的问题《暂行条例》对公务员工资制度进行了第三次调整,增设级别工资,建立了以职务工资和级别工资为主体的职级工资制,一定程度上解决了不晋升职务也能提高待遇的问题。但级别设置偏少而且因为实行“职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资”的基本工资制,激励力度不够。《公务员法》改变《暂行条例》实施以来的“四结构”基本工资制,制定“两结构”基本工资制,加大级别的激励力度,使公务员的待遇可以不通过“挤职务”的方式得到提高,对抑制腐败行为的发生具有积极作用。(三)部门行政人事改革重能力而非工作年限规定对公务员的考核重点是考核工作实绩,使考核更具客观性,体现了现代公共部门行政人事改革注重能力而非工作年限的趋势。在考核结果的划分上,针对考核等次过少,实践中出现“称职大平台”的问题,增加了“基本称职”这一档次。使考核结果的划分进一步细化,更能客观全面反映考核结果,更具可操作性。(四)强化考试高校基层应用制度宋世明曾指出:“我国公务员制度进口依然不严,出口依然不畅是最突出的两个问题。这其中,‘凡进必考’的录用制度没有得到不折不扣的落实是最突出的问题。”由于《暂行条例》的权威性不够,导致执法力度不强,“凡进必考”观念谈薄,对制度的落实不够严格。因此,《公务员法》在“录用”一章中强化了公务员的考试录用制度。在“法律责任”一章中加大了违背录用考试制度的相关责任人的行政责任与法律责任,这将为“凡进必考”的原则和实践提供较强的法律依据。(五)公务员制度的改革职位聘任是指机关与所聘公务员按照平等自愿、协商一致的原则,通过签订聘任合同来任用公务员的一种任职方式。聘任制有合同管理、平等协商、任期明确的特点。《暂行条例》规定“部分职务实行聘任制”,但对聘任制的适用范围、具体内容、管理办法等,未作具体规定,而《公务员法》专章规定聘任制,明确规定对一些专业性较强的职位和辅助性职位可实行聘任制并按合同进行管理,并加强实施聘任制的监督管理。这反映了公务员制度改革的一个普遍趋势。在近二十年来,国外公务员管理越来越多地采用聘任制。此举被实践证明为灵活、良好运用非公共部门高级专业人才的合法途径。反映了公共部门人事行政改革的弹性化新趋势。(六)般侵权责任方面随着我国社会主义市场经济体制的逐步发展和完善,民主政治建设、法治国家建设、责任政府的提出,都要求责任行政理念的不断加强和落实,而我国《公务员法》的颁布,正是责任行政理念在我国公务员队伍中的法制化体现。与《暂行条例》相比,笔者认为以下两个方面是两个突出的亮点:1.公务员对上级的违法或错误决定,可以说“不”。《公务员法》规定,公务员有权对于此种决定提出修改意见。对于执行明显违法或错误的决定和命令,公务员本人应当承担相应责任,这是增强公务员的责任意识、促进责任行政的一个积极举措,也在一定程度上有助于解决特别权利关系形成的层级节制制度“服从命令”与“依法行政”冲突。2.完善了责任追究制度。《公务员法》将“引咎辞职”制度引入公务员管理中,强调了公务员队伍中领导成员应该承担的责任。所谓“引咎辞职”是指公务员的领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重大领导责任,不宜再担任现职,由本人主动提出辞去现任领导职务。它是担任领导成员的公务员对本人失职失误的一种主动追究。此举让领导责任不再是一种抽象责任而是更可操作化。《公务员法》的这些创新之处体现了现代公共部门人事管理中弹性化和注重能力的最新趋势。对于弱化“官本位”的思想、抑制腐败行为、塑造公务员公共精神、健全公务员的激励保障机制方面具有积极作用。二、《刑事诉讼法》出台的背景尽管《公务员法》较之《暂行条例》有一定的创新进步之处,但不可否认,《公务员法》仍有许多地方值得我们进一步思考。如前面提到的关于公务员的界定就是一个值得商榷的问题。笔者认为,法官、检查官不应被纳入公务员范围。法官是一种性质特殊的国家公职人员,必须维护公正,必须处于高度独立超脱的地位,马克思说过:“法官除了法律,没有别的上司”。正是由于法官的特殊性质,现代法治国家普遍实行司法独立,而法官、检查官纳入公务员范围后,则很容易出现行政干涉司法、司法权行政化的问题,这也与党的十六大提出的司法与行政事务逐步相分离的改革要求不相符;其次,这样的界定会使党的政府化和国家化的色彩加深,而立法、司法、行政等部门之间的功能却会变得更加模糊,也会阻碍公务员依法行政;再次,将法官、检查官纳入“公务员”系列管理将导致《公务员法》与《法官法》、《检查官法》以及公务员考试与国家司法考试的冲突,最终影响中国的法律职业化的发展和司法改革目标的实现。另外,《公务员法》未就社会广泛关注的“领导干部资产申报制度”