当前形势下地方政府间竞争的博弈与规范对策

当前形势下地方政府间竞争的博弈与规范对策

随着全球化时代的到来，公共社会的大趋势已经发生，导致地方政府之间的竞争日益激烈。地方政府必须能够应对这些挑战。在我国,如何规范地方政府竞争、构建和谐区域关系,也成为促进区域协调发展的重要课题。规范地方政府间竞争的努力必须建立在对竞争的正确理解之上。如果不能就此达成一个基本的共识,则任何对策性思考的话语就失去了赖以生存以及进行辩论的基础。一、竞争与多利益的关系对竞争的研究,生物学、历史学、政治学等诸多学科都有涉及,但是在近代,经济学视野的竞争几乎占据了人们的全部视线,经济学家谈得最多的便是经济主体在市场上展开的“价格竞争”,是价格机制能够充分发挥意义上的“完全竞争”1。经济学对竞争的研究为我们展开了一副别有洞天的画卷,使我们对竞争的理解更为深入,但是,如果要使竞争理论对现实有更强的解释力,我们就有必要将我们的视线从经济领域转向更为宽泛的社会生活领域。正如施蒂格勒已经指出的,竞争并不仅仅是资本主义“自由竞争”时代的产物,而至少与人类历史一样长久;不仅在经济市场存在竞争,“而且可以用于其他”。虽然新古典经济学狭隘地将“竞争”限于经济(市场)的维度,但经济学既非从来如此,也不必永远如此狭隘2。德姆塞茨就将集其以前所有论文之大成的专著直接命名为《竞争的经济、法律和政治维度》,直接挑战了仅强调经济竞争的传统理念3。施蒂格勒本人也尝试过突破经济维度而重新定义竞争:“竞争系个人(或集团或国家)间的角逐;凡两方或多方力图取得并非各方均能获得的某些东西时,就会有竞争”。4还有一些学者也做出了这样的尝试,如约翰逊则指出:竞争是力图获得别人也在力图获得的东西的行为5。张五常认为:竞争的定义,是指一种经济物品的需求有多于一人的需求6。为从学理上提出一个更清晰的多维竞争概念,使之能够更好地解释社会生活中出现的丰富多彩的多维竞争,我们需要首先澄清一些与多维竞争相关的误解。有人认为,对利益的追逐是竞争的根源7。因此,只要人是自利的,就会产生竞争,竞争源于人贪婪的本性。将竞争归结于人的自利本性固然有一定的道理,但是,自利的假设是经济学的一个不可或缺的基本假设,用这个假设又来解释竞争的现象,即是陷入“套套逻辑”8了。而且,由于“利益”一词更多地被理解为甚至被等同为“经济利益”,使得人们无形中将竞争的图景缩小了很多,以至于提到竞争,想到的就只是经济领域的利益之争,而经济领域之外的竞争则被忽视了。事实上,对利益的追逐反映的其实是对资源的需求,因为对资源有需求才会驱使人们去追逐某种利益。而资源可以包罗万象,并不仅限于经济领域9。因此,对资源的需求能更好地反映出竞争的本质。亦有人认为流动性也是竞争的根源,即具有稀缺性的资源可以在诸多的需求者之间自由流动。否则,资源再稀缺,只能由某一需求者所把持,则谈不上竞争了。这是对竞争的一种误解,这种竞争,是显性的你争我夺的争斗。然而,除了这种竞争以外,还有隐性的竞争,即,仅仅是存在着其它需求者这一事实,就给当前的需求者以一种压力,使得他不能不珍惜该资源的使用。10其它的需求者对类似资源的使用成为一种标尺,对当前资源使用者的行为形成一定的约束。当然,如果资源具有流动性,则能带给需求者更强的约束,因此,流动性影响着竞争的强度,但并不是竞争得以产生的必然条件。还有人认为,相当数量的竞争者是竞争存在的前提。只有当市场上的每一个成员,无论是买者还是卖者,与整个市场规模相比都是非常小的情况下,任何个别的市场主体都不能形成对市场的控制力,竞争才能存在。否则,如果竞争者数量不足够多,就会对市场形成一定的控制力,并因此而形成垄断。近年来的可竞争市场(contestablemarket)理论11批驳了这一论点。可竞争市场是指来自潜在进入者的竞争压力,对正在市场上的供给者的行为施加了很强的约束的那些市场。市场上即使只有一个企业,但如果进入的成本不太高,这个企业的行为就会表现得相当于有一个竞争对手一样。可竞争市场这个概念的应用范围,超越了完全竞争所需要的大量厂商这一情况。来自潜在进入者的潜在竞争,而不仅是现在的供给者之间的竞争,对在位者的行为产生有效约束。本文认为,竞争的基本要素在于:第一,某种资源的稀缺性。即“并非各方均能获得的某些东西”,只有部分人能获得,于是所有对之有需求的人之间就会产生争夺。一切具有稀缺性的物品都会带来竞争,稀缺性对竞争如此重要,以至于有人认为,竞争是与稀缺性相伴而生的,只要存在稀缺性,那么在任何一个非鲁宾逊一人的世界里,就总是包含着竞争12。第二,对该资源的需求。如果没有需求,不会激发起人的动机和行为。荀子就认为,竞争产生于人们过大的心理需求。他说,“凡语治而待寡欲者,无以节欲而困于多欲者也”。资源的稀缺性与对该资源的需求是相伴生的。如果没有需求,自然不会有人感觉到其是稀缺的。同时,需求方的数量越多,资源就会更为稀缺,竞争也就更为激烈。第三,多个需求主体。这一个特点与资源稀缺性紧密相关。需求主体越多,资源自然就会越匮乏。多个需求主体意味着有若干个主体对稀缺资源存在需求,但这些主体是否能成功进入市场并不在考虑之列。当这些主体未能成功进入市场时,市场上的资源所有者必然会受到潜在需求者的威胁。这种威胁构成对市场上资源所有者的隐性竞争。因此,只要有稀缺性及不同主体对该具有稀缺性的资源有需求的地方,就一定存在着竞争。在市场中,如果稀缺性成为企业生产的产品的性质,那么,就会出现对该产品有需求的消费者之间的竞争。如果稀缺性成为消费者的特质,那么,对消费者有需求的生产商便会竞相争夺消费者,竞争便发生在生产商之间。综上所述,我们对多维的竞争的理解如下:竞争是以某种代价力图获得或维持别人也在力图获得的并非各方都能拥有的东西的行为。这个定义表明,竞争既有显性的,表现为力图“获得”别人也在力图获得的并非各方都能拥有的东西的行为。也有隐性的,表现为力图“维持”别人也在力图获得的并非各方都能拥有的东西的行为。这里隐去“双方或多方”,用“别人”一词模糊掉了竞争者的数量,表明竞争者数量并不构成竞争的存在前提。“并非各方都能拥有的东西”则表明了资源的稀缺性。而用“力图获得”表明了竞争者对资源的需求。竞争者获取稀缺资源是需要付出一定的代价的,这种代价表现为所耗费的时间、精力,也表现为用以与稀缺资源所有者进行交换的各种有形或无形的物品。本文对于竞争的这个理解,将竞争从与其如影随形的“市场”概念中剥离出来,有助于对非经济领域中竞争行为的理解。二、联邦制下竞争地方政府间竞争这个词是随着改革开放而逐渐为人们所熟悉的。人们所耳熟能详的地方封锁、地方市场分割、地方保护主义、区域大战、招商引资竞争等莫不与之相关。在谈到地方政府间竞争时,人们似乎有一种不言自明的推断:地方政府间竞争产生的原因是分权化改革。这种推断源于联邦主义学者的传统信仰:只有在联邦制下作为独立主体、享有充分自主的地方政府之间才会存在着竞争,单一制国家不存在也不允许存在地方政府间竞争。即便存在,也是单一制发展中的一段不和谐的杂音。13分权化改革后出现的地区大战、地方保护主义、市场封锁等现象是以前闻所未闻的。既然这种不健康的现象是分权化改革造成的,因此必须停止权力下放,重新集权,回复到原有的制度框架之下。一旦地方政府间恶性竞争的各种弊端凸显时,我们就听到种种要求重新集权的呼声,认为这些问题的出现,是因为在改革的同时,“忽视了必要的适当集中”,“忽视了综合平衡和宏观调控”14,需要加强中央权威,如由中央政府收取高分成,使中央从地方取得更多资源能使地方政府财富减少等。也有许多人承认中国地方政府间竞争的存在,但认为这是因为改革开放后中央与地方权力格局的变化使得中国成为事实上的联邦制国家,因此,在这种联邦体制下可以探讨地方政府间的竞争行为。很多学者参与讨论中国当前的中央地方关系的变化是否在实质上改变了中国的国家结构形式,如钱颖一和温加斯特认为,在经济转型过程中,中央给地方的分权(财政收入的让渡)使得中国地方政府行为在一定程度上变得更可信,从而具有联邦制下的优点15。本文无意对中国现在是否是实质上的联邦制进行讨论,这涉及我们对联邦制的基本要素界定是否严格。我们关心的问题是,这种观点之下的地方政府间竞争与前文所述观点有根本的不同吗?尽管表面看起来它与前述观点根本对立,认为地方政府间竞争的恶性发展是由于中央放权不够,由于中央以各类经济指标如经济增长速度、上缴中央财政的收入、地区物价水平、就业状况等的执行情况直接作为地方政绩的考核标准,决定地方领导者的晋迁与发展,扭曲了地方政府竞争的动力,因此需要通过进一步放权,甚至通过将中国的中央集权体制变成联邦制,将“金字塔”型的国家体制变成“矩阵型”体制16才能从根本上解决问题。但透过这种种激昂的言语透视其背后的基本假设,我们可以发现这两种观点的共同之处:即将联邦制国家结构形式看作是地方政府间竞争存在的根基。所以现在需要讨论的问题是:联邦制是地方政府间竞争的当然前提吗?或者更进一步来说,单一制下中国存在着地方政府间竞争吗?根据前文对竞争的三个基本要素的界定,竞争是否存在取决于三个基本要素:首先,资源的稀缺性。资源的稀缺性是普遍现象,计划经济时代对地方政府而言也有稀缺性资源,这种稀缺资源突出表现在中央掌握的各种资源如资金、优惠政策、计划指标、政治升迁、政治荣誉等。其次,计划经济时代也存在着对稀缺资源的需求。在不同的制度环境下,地方政府对稀缺资源的需求排序是不一样的,只有最迫切需要满足的需求才会激发地方政府的相应争夺行为。在“以阶级斗争为纲”的政治大环境下,一切需要都让位于政治上的需要,地方政府所迫切感觉到的是对政治资源的需要,对其它资源的需要与对政治资源的需要相比就显得不那么重要,甚至不被察觉到。另外,地方政府对稀缺资源需求的表达方式也会受到影响。当地方政府的独立经济利益尚未被合法化之前,地方政府即使对某种稀缺资源有需求,由于缺乏正常的表达渠道,也只能通过隐蔽的、非正常的甚至非法的渠道来表达。这种体现为“政治内幕”的、更加隐蔽的竞争渠道难以为人们所直接感知,因此,易于给人们造成一种错觉,似乎竞争就不存在。或者,地方政府对某类稀缺资源的需求是通过其它渠道来表现的,比如人们看到的只是政治竞争,但实质上地方政府通过这种政治竞争争夺的是经济资源。最后,存在不同需求主体。联邦主义学者们之所以认为只有联邦制国家才存在着地方政府之间的竞争,因为在联邦制国家地方政府具有较大的独立自主权,因而作为个体的特性较为明显,才能体现出主体的差异性。而在单一制国家里,地方政府作为中央和上级政府政策的执行者,被认为是没有自己独立的利益存在的,只是上级的一个附属机构而已,因而主体的差异性并不明显,因此就难以存在竞争了。这个问题归结起来即是对单一制下主体之间的差异性的怀疑。这种观点忽略了一个重要的维度——空间。它不加批判地假设:国家能够在全国范围内整体划一地实施某种政策,而新建立的制度将以同样的方式适用于整个空间。17将空间维度纳入研究视野后,可以看到,在中国这样一个幅员辽阔的国家,地区之间的空间差异是相当大的。这种差异表现在经济机会和经济发展水平的差异、区位及交通的差异、风俗文化、自然资源禀赋的差异等。这些差异的存在,必然使地方政府的行为体现出差异性。即使是在执行中央政府政策方面,由于空间差异的存在,也会引起不同执行结果。如何梦笔就认为:“由于存在巨大的空间或地区差异,全国统一的经济转型政策将引发各地政治经济不同的反应,而这种反馈差异将促使各地逐渐形成不同的转型路径。”18这种观点还忽略了组成政府体系的个体的差异。政府体系本身不是铁板一块,它是由具有不同职能和利益的个体与部门构成,这些个体包括政治家、官僚等,不同的个体都有自己不同的利益,由这些个体所组成的政府部门也必然会因为个体的差异性而体现出差异性。这种差异性也必然导致即使是作为中央政府执行者的地方政府之间也能体现出不同的主体特征。由于各地领导人的理解与认知的差异,也会使全国统一的政策在各地得到不同程度的贯彻和执行。其三,单一制下地方政府的同质性使竞争更激烈。由于相似的个体在对资源的需求方面是极其相同的,因此,同质个体之间的竞争要比异质个体之间的竞争更加激烈。对生物进行的研究成果表明,在所有不同层次的竞争行为中,同类物种之间的竞争是最为激烈的。因此,没有理由说地方政府间竞争在单一制下比联邦制下要少或更不激烈。单一制国家里,由于个体之间的同质性极大,在资源需求方面极其相同,竞争只会更加激烈。因此,地方政府间竞争并不必然以联邦制为前提,只是在不同的政治结构之下,地方政府对稀缺性资源的需求排序不同,因而激发起地方政府在不同领域的竞争而已。同样,不同的政治结构亦导致不同的竞争规则,决定胜负的规则随之激励地方政府不同的行为。联邦制下地方政府间的竞争更多地表现为为争取选民的支持而创造性的提供公共服务,单一制之下地方政府之间的竞争则体现为竞争创造性地执行中央的政策。三、地方政府间竞争的感知既然分权化改革之前单一制下就存在着地方政府间竞争,但是从我们的经验观察来看,地方政府之间争夺原材料、市场、封锁市场、争夺外资的行为确实是在分权化改革之后才出现,这又是为什么呢?这是因为分权化改革极大地改变了地方政府间竞争的领域、竞争的方式以及竞争的胜负规则,以至于展现在我们面前的地方政府间竞争完全不同于改革前的地方政府间竞争。分权化改革从以下几个方面影响了地方政府间竞争:1.稀缺资源:从中央集中掌管到由民众分散持有。在分权化改革之前,资源由中央集中掌管,然后根据计划对各地进行分配。因此,各地方的竞争就围绕中央资源分配展开。而分权化改革之后,地方政府争夺的不再仅限于由中央集中掌管的资源,而是包括大量分散由民众持有的资源。因此,竞争就围绕争夺这些分散由民众所持有的资源展开。因此,从某种意义上来看,分权化改革将地方政府间的竞争从体制内竞争转变为体制内外兼有的竞争。2.对稀缺资源的需求:从不合法化到合法。分权化改革的一个重要影响在于将地方政府的独立经济利益合法化。这使得地方政府对稀缺性经济资源的需求可以通过合法化途径公开表现出来,而不需要通过其它或者更为隐蔽的方式去争夺稀缺资源。分权使得地方政府间争夺资源的竞争不再是“政治内幕”,而是更为公开的展现在普通大众面前,人们对地方政府间竞争的感知更为直接,因此,易于形成一种错觉,似乎分权化改革带来了地方政府间的竞争。3.竞争主体的自主性增强带来差异性日益明显。分权化改革大大强化了地方政府的自主性。地方政府在利用外资的审批权、外贸及外汇管理权、小型基本建设项目的审批权、一些工农产品价格、交通运输价格和非商品收费方面具有了自主决定的权力,加上相对独立的税收体系和有法律保障的职权体系,这都使得地方政府有更多的满足稀缺资源所有者需要的方式,更可能因地制宜地创造性提供更具差异性的物品与服务,居民及企业的可选择权也就大大提高了,其特殊的偏好也就越有可能得到不同程度的满足。正所谓“天下没有免费的午餐”,为了获取稀缺资源,需要参与竞争者付出一定的代价,正是在付出的代价上体现出不同竞争之间的差异。有的竞争是租值消散的,因为竞争者付出的代价对社会财富总量的增加没有任何贡献。有的竞争则激励参与者去寻求更能满足目标流动要素需求的知识和特性,“竞争就是一个不断持续的争胜过程,它施行着冷酷无情的约束,从不稍有松懈。在这一过程中,宝贵的新生产知识不断涌现。”19当竞争中地方政府所争夺的稀缺资源掌握在中央政府手中时,中央政府能够决定谁能够拥有某种稀缺资源。哪个地方政府能更好地执行中央政策或满足中央的要求,其领导人就能被提拔或者该地方就能(更多地)得到中央分配的资源。因此,竞争中的地方政府想方设法满足中央政府的喜好,以求在竞争中能够胜出,这种竞争是一种“上有所好,下必甚焉”的竞争。但是在科层制下,上下级信息的不对称、信息传递过程中的扭曲与失真以及中央政府的有限理性,使中央政府很难掌握关于地方政府的真实信息,因此很难对其所掌握的稀缺资源进行有效配置。一方面上级无法通过直接的观察综合地评判下级的努力程度,于是就将自己的目标分解为一些容易观察和操作的具体指标。这种通过具体指标来控制产出过程有一个先天的缺陷,那就是即便再多的指标也只能标识有限要素,而评判产出质量的要素是无限的。20这是指标化评判的天然劣势,它是无法通过指标体系的完善来弥补的。另一方面,由于中央关于下级政府的信息主要来自于下级政府本身,下级政府就可以想尽办法通过各种变通方式应付上级,隐瞒关于自己的不利消息,甚至是假造令上级相信的表面经济繁荣,想尽办法通过各种变通方式突击应付上级的检查,增加上级获取有用信息的成本,所谓“下级骗上级,层层掺水,水到渠成”。这种情况下,为了能够知道更多的真实信息,允许地方政府间为争夺其拥有的资源而进行竞争,实际上是中央(上级)减少信息成本的一种理性选择。地方越是愿意投入成本于竞争之中,投入的成本越大,就越向中央传达了该资源对其重要程度的信息。由于地方政府在竞争中花费的积淀成本是无法得到补偿的,中央会假定,如果该资源对你而言不那么重要,或者说能给你带来的价值不足够大得足以弥补付出的成本,理性的地方政府要么会选择主动退出竞争,要么就不会投入超出其预期收益的相应成本。“会哭的孩子有奶吃”,谁哭得最响,谁就最明确地向中央传递了被视为是真实的信息,谁就最有可能有奶吃。因此,对任何一个地方而言,“争”就成为必要和必须的,正所谓“一年之计在于争”。但是,地方政府为赢取中央控制的资源投入的成本是一种“沉淀成本”,地方政府为赢取竞争而付出的时间、精力、人力、物力、财力等实际上在竞争中消散了,没有给社会资产总额带来任何增益,因为中央(上级)的资源总量没有变,既有财富或资源只是从某个地方转移到另一个地方。从社会总体来看,竞争中耗散的成本白白流失,社会总福利降低了。因此,这种背景下的地方政府间竞争着眼于对既有资源的分配,竞争各方投入大量的成本,但是这种投入对于社会的资源总量增进毫无益处可言,竞争各方的租值在竞争中耗散。公共选择理论已经证明,垄断的租金在总体上会被为攫取它们而做出的、就社会而言浪费性的支出所挥霍干净。21而当稀缺资源由民众分散持有时,哪个地方政府能更好地提供持有稀缺资源的民众所需要的公共物品与服务,以更低的成本更好地满足居民与企业的需求与偏好,哪个地方政府就能获得更多的稀缺资源,从而在竞争中脱颖而出。众多分散的居民与企业通过自己使用的主观感受来评价地方政府所提供的公共物品与服务,并通过手中的货币进行投票来表达自己的这种主观评价——即通过交纳税费的形式向地方政府购买其提供的公共物品与服务。如果某地方政府提供的产品与其它地方政府提供的产品相比较差,潜在的购买—消费者就会转向其它地方政府。竞争迫使地方政府调整其所提供的服务以最好地满足消费者日渐变化的需求,众多居民与企业的分散裁决最终决定着地方政府在竞争中的胜负。地方政府间的这种竞争将地方政府的行为引向积极的生产性活动。在竞争中取胜的地方政府是那些能够更好地满足居民与企业偏好的地方政府,提供较好的服务而不是较差的服务会带来更多的稀缺资源。为了赢取竞争的胜利,地方政府积极地投入到生产更能满足居民与企业偏好的物品与服务中,寻找各种能够把其贡献与居民和企业的偏好结合在一起的桥梁。居民与企业的投票使得稀缺资源流向那些能产生较高相对价值的地方政府,这又会激起地方政府更高的热情去提供更好的公共物品与服务。竞争使得地方政府积极地投入到生产活动,致力于以更低的成本提供更好的公共物品与服务,因此,增加了社会的财富总量。四、规避竞争压力本文的分析表明,那种认为在分权化改革之前中国的地方政府间没有竞争的说法,从严格意义上是难以成立的。分权化改革之前,由于地方政府对稀缺经济资源的需求没有得到合法的承认,因此,经济领域的竞争只能通过政治