论《企业信息公示暂行条例》的制度创新

论《企业信息公示暂行条例》的制度创新

《企业信息披露暂行条例》（以下简称《暂行条例》）的颁布，构成了我国企业信息披露法律制度的核心内容，也为落实国务院《注册资本登记制度改革方案》提供了重要的相关措施。注册资本登记制度改革以“宽进严管”为内涵,包括放松事前管制和加强事后监管两个不可或缺的重要环节。如果说《公司法》的最新修改标志着“宽进”环节的制度创新,《暂行条例》的出台则意味着“严管”环节的制度建立。它的实施,不仅与《公司法》最新修改接轨,而且对于完善我国整个企业信用机制,促进政府转变职能,创新政府监管模式,促进国家治理能力现代化,具有非常重要的意义。一、“临时规则”制度的亮点(一)构建增强企业信用能力的制度之前,我国企业信用机制的形成主要以注册资本为基础。《公司法》赋予公司注册资本的重要功能之一,就是体现公司的信用能力。《公司法》的修改,对既往的企业信用机制构成颠覆性的影响,暂行条例的出台,则为构建新型的企业信用机制奠定了立法基础。企业信用能力一般指企业拥有的履约能力、偿债能力和赔偿能力的总和。有限责任制度在使公司股东能够有效控制投资风险的同时,也使债权人可能被动地接受公司运营的结果,如若公司经营失误或股东行为不当,风险可能危及债权人资金或交易安全。为了兼顾效率与公平,我国《公司法》修改前规定注册资本须实缴且不得低于法定限额,以期平衡公司股东与债权人的利益。这一制度以事前防范为设计理念,通过立法强制公司在设立时就拥有与公司行为能力相适应的资本,预防公司经营风险和股东不当行为危及债权人的利益。事前防范的制度设计需要通过政府管制来实现,工商登记机关对当事人申请设立的公司是否符合法定条件必须进行认真审查,以排除注册资本等事项不合格者进入市场。这样,新设公司以实缴资本为信用担保,注册资本成为考量公司信用能力的主要依据。实证研究表明,企业的经营状况受市场影响随时波动,企业的信用能力也会随之不断变化,简单依靠注册资本难以作出准确全面的判断。注册资本是一个静态的登记数额,除依法履行严格的增资减资程序外不得随意变动;而企业的运营是一个动态的过程,实缴资本划入指定账户后,将随企业的经营活动逐渐增减变化。注册资本的静态登记额很难与企业账户余额的多寡和变动情况相对应,自然也难以准确反映和匹配企业的信用能力。因此,注册资本只是体现企业信用能力的诸多因素之一,债权人衡量企业信用能力会更多考虑企业资产结构的优劣和赢利能力等多种因素。企业信用是一种信息,市场机制失灵导致市场秩序混乱的信用问题,在很大程度上是由于信息不对称导致的。如果要求企业强化信息披露、并对披露行为加强监管,就能让市场机制更有效率。1因此,政府对市场的监管应当着眼于缓解市场信息的不对称,督促企业为市场提供包括自身资产结构和经营状况的充分信息,帮助与之交易的市场主体理性决策。可见,充分的企业信息是评价企业信用的可靠依据。《公司法》修改后,注册资本作为衡量企业信用能力的功能必然受到削弱,这就更需要建立一套以企业信息公开为核心的企业信用机制。这一机制应当以统一的企业信用信息平台为基础,实现信息公示、信息共享、信用约束,弥补当前获取企业信息不便的不足。《暂行条例》为企业信用信息公示系统的建立提供了法律依据,明确了企业和政府部门的信息公示义务,强化了政府部门的监管责任,赋予市场主体共享企业信用信息的权利,有助于构建新型企业信用机制,增强市场的有效性,实现市场主体的公平竞争。(二)政府、社会和企业:共同参与,共同监管注册资本登记制度改革意味着政府与市场的关系调整。“宽进严管”是一个包含双向要求的概念:政府在放松“准入管制”的同时,必须对企业实行严格有效的事后规制,形成“放管结合”的监管格局。《暂行条例》作为加强事后监管的立法,在创新监管理念和监管方式上具有鲜明的特色。1.监管理念创新。主要体现为现代治理理念的运用。现代治理并非政府的单向管理,治理本身就有参与主体多元化的意蕴。政府在尊重市场规律的前提下,通过与社会多方合作和多元主体的参与来实现管理的目的。具体到企业信息公示,《暂行条例》规定了政府、社会和企业共同参与的治理格局:首先,政府部门不仅是信息公示的监管主体,也是信息公示的义务主体,工商部门和其他政府部门应当公示其在履职过程中产生的法定企业信息,企业应当公示其年度报告和其他法定信息,政府部门和企业分别对其公示信息的真实性、及时性负责;其次,对公示信息的监管采取政府监督与社会监督并举的做法,公民、法人或者其他组织发现企业公示信息虚假的,可以向工商部门举报;第三,工商部门对公示信息的监管发挥主要作用,其他政府部门也有协同监管的职责,应当依法做好企业信息公示相关工作。可见,《暂行条例》规定的企业信息公示是通过“社会共治”的方式形成机制。这一做法也被认为是对我国乃至世界商事法制建设作出的重要贡献。22.监管方式创新。从三个方面体现出来:一是通过合理的制度设计,明确事后监管的主要方式。如通过明确政府部门不作为的责任,强化执法监督;通过定期定量的抽查和核查举报,加大对违法行为的查处力度;通过加重违法责任,提高违法“失信”成本,督促行为人自觉履行法律义务。二是充分利用现代信息技术手段保障和支撑企业信用信息公示系统的建立和运行,规定工商部门和其他政府部门应当按照国家社会信用信息平台建设的总体要求,实现企业信息的互联共享,营造公开透明的市场环境,强化对企业的信用约束。三是完善相关配套制度,提高政府监管效能,为社会公众提供更为便捷的信息查询服务,形成良好的社会监督机制,保障市场公平竞争。二、《暂行条例》的实施要点和建议(一)与公示信息有利益关联的社会力量的发挥企业信息公示的核心是信息“真实、及时”,实现这一目标,企业是否依法履行暂行条例规定的义务至关重要。这就需要对企业履行公示义务形成强有力的约束机制。1.扩大社会监督面,增强监督有效性。扩大社会监督不仅需要吸引更多人参与监督,更需要从监督者与被监督者之间的利益关系来考虑监督的有效性。这需要重点发挥两类群体的监督作用:一是与公示信息有直接利害关系的利益相关者,如内部股东、交易相对人、债权人等。公示信息存在虚假会直接损害其利益,因此该类群体会格外关注信息的真实与否,对企业信息公示的监督也会更有成效。二是与公示信息有利益关联的社会公众。可以通过制度设计实现这一目标。如在《暂行条例》第十三条规定的基础上推行举报奖励制度,使举报人与公示信息存在利益关联,从而吸引更多社会公众关注企业信息公示的质量,增强社会监督实效。2.借助社会力量加大对违法行为的查处力度。由于暂行条例发布不久,社会有一个适应的过程。企业有意无意的违法行为可能大量存在,工商部门作为执法机关可能会出现人手不够和技术力量不足的问题,这就需要借助社会力量查处违法行为。根据《暂行条例》规定,工商部门可以委托会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等专业机构协助查处企业信息公示违法行为,并可依法利用其他政府部门作出的检查、核查结果或者专业机构作出的专业结论。工商部门应当充分利用上述手段,加强抽查和核查举报的力度,对违法行为形成有效震慑。3.建立守法激励机制。可借鉴实践中一些地方行之有效的做法,在将不履行信息公示义务的企业纳入“黑名单”的同时,建立企业“红名单”制度,将自觉履行公示义务的企业列入红名单,对红名单企业在政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号等方面予以优惠扶持,形成“守信得益、守信得发展”的良好氛围。(二)征信业监管机构存在差异1.监管部门的履职协调。企业信息公示是企业信用体系建设的重要内容。《暂行条例》颁布前,国家有关部门和各地已经着手企业信用信息体系的建设,14个省级人民政府出台了关于企业信用信息管理的政府规章,其中也涉及企业信息公示的内容。根据《暂行条例》规定,企业信息公示的主要监管部门是工商部门;根据《征信业管理条例》规定,征信业监管部门是中国人民银行;在省级人民政府有关规章中,对企业信用信息的政府监管机构存在不同规定:有的为政府的专职信用信息管理机构;有的为工商机关;有的为发改委,有的未明确具体的监管机构。《暂行条例》正式实施后,可能出现企业信息公示监管机构与企业信用监管机构职责交叉和履职冲突的问题,需要进行协调并就明确各自权限作出统一规定。2.联动响应机制的协调。工商部门作为企业信息公示的主要监管主体,应有效履行职责,与相关部门协调配合。根据《暂行条例》规定,政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号等工作中,对被列入经营异常名录或者严重违法企业名单的企业依法予以限制或者禁入。被列入严重违法企业名单的企业的法定代表人、负责人,3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。可见,通过信息约束机制加大违法成本,使违法行为人“一处违法、处处受限”,需要多个部门联动响应、协调配合并形成良性机制,才能保证暂行条例的真正落实。(三)企业信息共享2014年10月1日起,“全国企业信用信息公示系统”已经开始运行,这是企业信息公示制度建设的一项基础工程。目前该系统在运行上还存在一些问题亟须完善。1.企业信用信息收录不完全。目前,通过全国企业信用信息公示系统只能查询企业的基础信息,即“注册登记信息和备案信息”,其他信息只设置了相应版块,缺乏具体的信息内容。2.收录信息质量不高。表现为数据录入与更新的及时性不够,录入信息存在不完整、不规范的情况,尤其是涉及企业信用负面信息的提示和警示不够。这可能与数据提供者报送的数据不全面或数据项填