农村土地制度改革现状及问题研究10000字【（论文）】

一、绪论（一）研究背景新中国成立以来，我国农村土地产权制主要经历了四个阶段：土地改革阶段（1949-1952年）、农业合作化阶段（1953-1957年）、人民公社阶段（1958-1978年）和家庭联产承包制度（1979－至今），农村土地所有权和农民支配权长期没有明确界定，阻碍了农村发展。家庭联产承包责任制的引入剥夺了农村土地的所有权和承包经营权，增强了农民的权能，提高了农民农业生产的效率。但是，国家授予农民的长期和有保障的土地使用权或土地承包权的物权或合法占有、使用、收益、转让、处置、抵押、继承等权利经常受到侵害。究其原因，农村土地所有权问题并没有得到本质解决，主要表现在：所有权主体错误、使用权缺乏自主性和稳定性、收益权被分割、独享性缺失、转让权不自由，同时造成了影响“三农”的许多问题。中国共产党第十八次全国代表大会报告强调：统筹城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要加快完善体制机制，推进城乡融合，促进城乡要素均衡交换和公共资源均衡配置。可见，当前农业发展的目标不仅是解决近14亿人口的粮食问题，更是通过现代农业发展促进农村经济，缩小城乡差距，提高农民生活质量，实现更全面、更广泛的公平。党的十八届三中全会要求改革农村土地所有制，明确要求赋予农民转让、处置和抵押集体土地的权利。2016年10月，国家发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确了农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”。同一年12月，又发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，要求逐步构建归属清晰、权力充分、流动顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。（二）研究目的与意义中国共产党十九大于2017年10月，通过了农村复兴战略的决策和实施。总书记习近平在报告中提出，必须保持农村和农业的优先发展。对于农村方面，加强和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革和完善“三权分置”制度的订立。党中央、政府高度重视农村发展，明确土地承包关系长期保持稳定，第二轮协议到期后再延续30年。这一决定加强了农村地区现有的土地制度，给了农民“确定性”，让更多的投资者关注农村和农业，这肯定会给农村地区带来大量的资本流动，促进农村发展。中国共产党十九大的主要决策和投入，为解决“三农”问题提供了根本指南，指明了工作方向。家庭联产承包制度出台近40年来，农业生产方式、农村面貌和农民观念发生了重大变化。今天，现行的农村土地产权制度已经不能完全满足农村发展的要求，在一定程度上阻碍了农村发展的活力。理论和实践表明，为了完善社会主义市场经济体制，保证市场经济秩序的有效运行，必须明确界定各种经济要素的产权。所以，实施农村土地产权制度改革不仅是完善市场经济体制的需要，也是促进农村集体经济发展的需要。农村土地产权改革可以为其他领域的集体产权改革提供强大的内生动力，成为解决“三农”问题、完善社会主义市场经济体制，打破城乡二元化的必然要求。（三）研究综述虽然我国与土地公有制产权的性质有很大不同，但在大多数情况下，国外农村土地私有制的定义经历了一个实施权利的过程，并有一个实施权利的固定政策。例如，美国保护农地权益的农村土地权利实施政策。美国自建国以来，先后公布了《土地法》（1785年）、《宅地法》（1862年）和《联邦土地政策与管理法》（1997年），从法律角度对乡村关系进行了严格界定。美国60%以上的土地主为家庭农场私有，其余由联邦和州政府所有。私有土地和家庭农场有权使用、经营和处置。美国的土地所有权管理部门共同负责地理信息服务和审计，地理信息办公室主要负责测量和勘测土地并收集土地数据，审计局负责登记土地数据。私有土地的产权是明确的、确定的，一旦发生纠纷，完全由法律解决，政府无权干预。像我国的农村和耕地保护制度一样，美国也有土地使用规划的控制机制。规划监督介入土地规划和开发，只要对土地所有者的意愿进行充分考虑。例如，华盛顿州限制和禁止将高质量的农村土地用于非农业发展。美国完整的私有制、有关的法律保护和农村土地规划控制机制共同构成了美国现代农村制度的基本框架。像日本的免费出租农村土地权确认制度。日本自然资源稀缺，但也是典型的私有制国家。日本政府对土地权利和土地使用的设立、取得和转让有严格的限制。二战以来，日本土地确权法律制度日益完备。1950年，战后日本政府制定了《土地法》，从法律上保障了农村地主的永久所有权。在接下来的半个世纪里，《农村土地法》（1952年）、《农业基本法》（1961年）、《农村土地利用增进法》（1980年）和《食物、农业、农村基本法》（1999年）等法律，对农村土地产权界定的法律体系逐步明确。严格限制，不得随意转让和重复使用。未经都道府县知事或农林水产省批准而改变其他用途。还需要检查和批准土地的耕种性质。总之，日本农村是私有的，经营权、所有权和收益权相对独立，属于农民和其他所有者。经过多年的发展，土地产权已经非常明确，我国应该借鉴日本的确权制度。改革是一个渐进的过程，土地所有权归属不清的问题是亟待解决的当务之急，这也是国内大多数研究者建议从强化土地产权入手的原因。2008年下半年，山东省枣庄市率先研究实施农村土地利用改革。通过广泛的研究，加强土地使用权是关键的第一步，地区政府确认农村土地使用权。2010年，蔡婕萍提出明确土地所有权主体，提高土地所有权的权能，对土地使用权的市场流转进行完善和规范，促进改革顺利进行。2011年，李鑫峰等人提出了有关的观点，认为土地产权的明晰使得明确土地产权和土地流转权力的土地产权制度改革成为可能。产权和扶持措施可以有效完善农村集体土地产权制度。王淑梅等研究人员指出，一旦土地产权登记完成，就有必要通过加强权利和激活农村发展来优化和调整农村土地制度的所有权结构。特别是使用权的优化，优化的方法是承包土地经营权的轮换。实际上，在2012年，土地承包权和经营权作为一个整体仍然是相对相互关联的，承包经营权共同赋予了农民对其获得的土地的使用权。在此背景下，改革更多是以各级政府政策为导向，结合本地实际，明确土地产权人的权力及其及时登记，构建合理的土地资源价格评估机制，完善法人资格。完善登记机制和减免税政策，构建多元化农村融资体系，构建农村土地资源循环市场。一些专家和研究人员强烈支持扩大农村土地权利，如农民永久和稳定的使用权、共同和国家土地所有权平等以及建设自由市场。对于国家来说，承包经营权应该加快。在中国新型城镇化进程中，王睿基于对土地私有化和国有化不同方面的分析和研究，提出了中国特色的基于农民产权的土地共同所有权的新观点，并进行了改革，使农民能够提出分享城市化成果的政策建议的土地征用制度。综上所述，我国现行的土地产权制度还存在许多问题，阻碍了农村发展的活力，农民的切身利益无法得到充分保障。当前的主流观点是，改革应着眼于保护农民利益，明确农村土地所有权主体，明确权利义务关系作为法律的出发点，规范承包经营权流转，消除要素流通的障碍，密切监测土地流转过程，有效提高土地集约利用。与此同时，必须重视国家土地采购的合理性和合法性，完善生产要素公平交换机制，保障各方利益最大化，实现可持续、稳定、健康的农村经济社会发展。二、相关概念（一）土地产权所有权是指以经济所有权为基础的法定权利的出现，包括支配权、使用权、收益权、所有权、处置权。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条，我国实行社会主义土地公有制，目前的土地所有制是社会主义公有制。我国土地的产权属于国家，除了农民集体以外的个人、实体和组织可以通过出让和划拨国有土地来享有国有土地。与国有土地不同，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定的国有土地外，属于共有；房屋所有权、私人土地和私人山丘也属于共同所有权。”农村共有的是指由农民共同所有，所有权归农民共有，由村民委员会或者农村合作经济组织管理和使用的土地。但是他们有合同和管理权。与一般财产所有权相比，我国的土地所有权还具有禁止交易性、权属稳定性、主体特定性的特点。土地权利的主体不仅是国家，还包括是农民集体。《土地管理法》第2(3)条规定：“实体或个人不得以任何其他形式买卖、侵占或非法转让土地。”一切形式的单位特定土地流转都是非法的，这意味着除非国家腾出集体土地，否则农村土地所有权的性质不会改变。（二）农村土地产权制度改革农村或农村社区土地所有制改革是农村集体所有制改革的一部分。农村集体所有制改革将主要进行：分配股权、经营管理、收益分红、清产核资、界定成员、确权颁证、股权配置。土地产权制度的改革主要通过成员的界定、测量和登记、核实和公布、确权颁证以及规范运用进行。改革将首先解决社区产权模糊、权利义务不清、随意破坏农民利益等问题。最终目标是加快解决“三农”问题，缩小城乡差距，提高农民生活质量。三、中国农村土地制度改革的现状——以S市为例S有605个行政村。2012年通过财产清算和家底检查发现村级集体资产34.87亿元，村级债务5.75亿元。农村平均收入63万元，最高超过1600万元，最低为零。大多数村集体收入在30万元左右。相比于先进地区，该村集体经济薄弱，发展不平衡，发展能力弱。农民人均纯收入11874元，基数低，增长慢。尤其是与人均可支配收入25613元的城市相比，差异较大，生活条件也有显著差异。农民长期在国外打工，很多家庭农场闲置不用，导致了“空壳村”的现象。耕地、林地已有一定规模流转，但群众积极性不高，参与率低，规模较小。农村小型水利工程管理权、所有权、经营权模糊，权责不清，效益不明显。农村整体情况不符合S经济社会发展实际，城乡融合和谐发展需求差距较大。如何找到突破口，提高农村经济发展水平，增加农民实际收入，成为S面临的难题。利用现有农村资产，推进农村产权制度改革，实现经济效益最大化，已成为城市重视和迫切解决的首要问题。（一）权责不清晰集体经济组织的财产为共同所有，主要由村委会直接控制。群众只是在控制之外。没有充分体现集体经济组织成员的权利，没有充分发挥参与和决策的权利。集体土地所有权归集体所有，群众有使用权。没有有效的凭证，共同利益和个人权益的适应和变化是不可预测的，群众不放心，对生产有疑虑；坚持旧的传统和做法，对新业务方法讨论不多，方法死板，影响不大。供水设施的所有权、管理权和使用权归国家、集体和私人所有，权利义务不明确，存在滥用现象。这些都导致群众参与集体管理的机会减少，农村财产性收入减少，群众缺乏参与治理、争取权益的积极性，发展欲望淡薄。（二）要素流动慢改革前，一些农村社区进行了资产转移，包括耕地、林地等也有一定规模的流转和小型供水设施被租用，但形式相对简单、规模较小、效率低。大多数转让交易都是通过个人窥探和自我协商促成的。没有监管限制，资产变现缓慢，需要很长时间，从几个月到一年多不等。缺少一个统一的平台和一个元素积累的地方，会大大减少交易机会。缺乏统一的规则，沟通手段不足，活动方式不规则，开展活动时间长。没有统一管控，存在违法隐患，交易风险高。在缺乏统一和标准化的农村资产交易平台的情况下，要素流动缓慢。（三）资本融入少农业生产效率低、农村资产变现效率低以及农村地区所有权不明确等问题引起了风险资本的障碍和顾虑。商业银行等大多数金融机构认为，由于农村产业投资大、资本回报率长、资本回报率低，不愿意将资金投向农业，农业项目贷款获取相对困难。一些社会资本也大多选择投资回报率高的行业。他们对农村产业信心不足，也没有太多研究。他们普遍认为，农业是劳动密集型的，资本回流较慢。没有资本干预，农村地区未使用的资产和高效资源将难以产生效益，导致农村经济发展缺乏活力、可持续性差。四、地改革存在的问题及原因（一）土地改革存在的问题1.确权登记颁证工作不够彻底这主要体现在确权范围有限。S市土地改革试点的法律确认范围是以20世纪90年代第二次土地承包经营权的划定为基础的，目的是强化集体和个人对原土地承包经营权的权利认定。即我以前种过这块地，以后还要种。集体保留的流动土地不分配给农民个人，确权证书使之更加确定。调查还发现了诸如登记不正确和漏登等问题，部分村确权登记发证后，部分村民对该区域提出异议，原土地、亩地记录的复印件未单独核实，导致与个别村民实际承包土地不符的现象。一些耕地和宅基地将在未来很长一段时间内处于争议之中，权利将难以确权。2.部分农村经营主体发展状况不佳农村土地所有制改革为村级发展提供了机遇，但具体活动仍取决于村集体经济组织的完成，改革“红利”的发展离不开集体本身。截至2016年底，全市605个村中有383个实行了企业所有制改革，294个村成立了村级股份合作社，每个村平均10个。数量的快速增长并不意味着质量的全面提高，在许多村庄，合作社是空的。仅根据数据分析，每个村庄注册了10家合作社。在股份主导的情况下，运营团队无法保证这一点。一些村级合作社只有名称，没有实际的办公室或专职人员。3.集体建设用地使用和管理欠缺近几年以来，随着农村城市变得越来越公共化，年轻人涌入城市，很大一部分农村空间被闲置。随着城市化进程的加快，城市土地逐渐减少，特别是在农村地区经济繁荣情况下，农业建设土地已经成为包括政府在内的许多政党的“竞争”场所。在一些城中村，拆迁是接连发生的。由于拆迁费用高，一些市民正在等待拆迁。在城市以外的郊区村庄，土地配额也因城市扩张而转移，转移资金用于建设社区。在土地指标“增减结合”的制度下，S市在城市建设用地指标不足时，提高城中村和城郊村建设用地指标，购买偏远村庄建设用地指标，允许偏远村庄通过建设居民点等方式解放，旧村建设用地转化为耕地增加，一减一增保障了耕地“红线”。虽然农民被赋予了使用农村建筑用地（宅基地）的权利，但面对旧村普遍改造和棚户区改造等政策，他们经常会失去自主权，虽然经济补偿最符合人们的期望，但也可能存在人们的利益受到侵犯的情况。因此，农村土地所有权制度的改革在以现行制度的价格出售和使用共同建设用地方面仍然存在缺陷。确权后的建设用地（宅基地）使用证明不能充分保障农民权益。（二）问题原因1.相关法律有待完善2015年8月27日，第12届全国人大第16次会议发布了《国务院关于稳定和完善农村土地承包关系情况的报告》，它明确提出了权利确立的有效时限问题。《农村土地承包法》第20条规定，农村土地的承包期为30年。“长期不变”这个模糊的概念需要多久才能被视为“长期”的？根据全国农村土地承包活动最新测算，S大部分土地承包活动将于2026年到期，因此此前确权的有效期也已确定至2026年。中国共产党十九大明确表示“第二轮土地协议将在协议结束后再延长30年”，这让农民放下心来。一方面，现有证书尚未进行调整，另一方面，据报道，明确权利地登记在很大程度上取决于现有的政策和法规，相关法律的完善必然会提供更多支持。2.村级认识不到我调研的结论是，村级对农村集体土地产权制度的改革认识不足，一些村庄没有足够的动力发展合作社和其他合作经济组织，以获取眼前的利益。主要体现在：第一，对考核的回应。由于2016年城市和街道评估涉及从农业发展角度建立的合作社数量，因此村庄的城市水平评估也是可见的。为了开展年度考核，一些村成立了一定数量的合作社；第二种是增加收入的方法。作为村级发展带头人，村党部、村委会并不主观寻求以股份合作的形式行使根据现行村级财务管理体制，以村集体名义外包或合作的方式一方面更直接、更促进收入分配，一方面投资合作社的方式在等待股份分红放缓，另一方面从审计的角度来看，从合作社账户到村级可用资金的转换将不得不经过更复杂的程序，使合作社的真正作用没有得到充分发挥；第三是投入成本高。合作社的活动不可避免地涉及劳动力成本、办公成本和各种行政和运营成本的增加，此外，如果合作社涉及其他资本利益，可能会损害村委会的权益，导致一些运营主体不能完成他们的任务。3.过多依靠国家试点支持S农村土地所有权制度改革是在国家各种试点的基础上进行的，农村集体经营财产所有权制度改革也不例外，目前正处于试点阶段，改革有很强的目的性。一方面有助于确保改革的顺利实施和影响，另一方面也加强了地方改革的自主权。由于一些不利因素的影响和改革的客观缺陷，市政府主观上有意回避。政治改革的任务将尽可能朝着预定的目标推进。但现实中，后期全面推进改革，如果位于全国其他地区，问题依然存在，老问题可能更加尖锐，新问题可能出现。比如，在正在进行的改革过程中，对于试点改革顺利推进的政策资金，在综合推进过程中是否还能全部覆盖，地方资金能否支撑巨大的人力、物力、财力支出都需要考虑。特别是，目前的改革试点已经抵押了基于证书的贷款。例如，试点期间，全市共审批森林权属证书审批3.2亿元，办理土地经营权协议2280万元，其中光大银行宁波分行为湖屯镇山东滕头园林公司办理了1亿元的林权住房贷款。离开试点改革，能否继续下去也成为S面前的现实问题。大家都清楚，农业项目投资高，资金回报慢，农业经济受多种因素和不稳定性的影响，尤其是农村土地承包经营权证的价值保障效果不高，在改革后期的正常状态下会变得更加困难。五、完善土地产权制度改革的对策建议（一）完善法律制度首先，有必要规范土地流转方式。随着时间的推移，农民有两种主要的土地处置方式，一种是村集体充当调解人，通过整合个体农户的土地，集中流转到大型农场或农业示范园，而集体可能会收取一定的服务费。第二种是自发流转，即农民直接与个人或企业签订转移合同。自发地分配协议往往是不规范的，有些农户有时也因为没有意识到权利的法律保护而订立口头协议，有时租赁期限过长，争议比较大。为此，建议协调土地流转方法。因为土地所有权属于集体，每个村可以建立一个统一的土地流转平台，村民的土地流转必须从平台开始。该平台由一个合作组织管理，为村内土地流转定指导价，最低限价，不得在低于最低水平的情况下进行流转。一旦农民和租户协商确定价格，他们就通过平台与集体达成三方协议。农民将土地使用权转租给村里的集体经济组织，之后集体与租户签订租赁协议。一方面可以有效保护群众利益，另一方面集体也可以收取适当的佣金，增加集体收入。另一方面，通过这种方式规范农村土地流转，可以有效保护村民的共同利益。如果发生纠纷，集体经济组织通常比农民更能保护自己的权利。二是研究更加开放的建设用地流转方式。国家为了保障农村社区土地建设用地流转的权益，严格限制农村土地建设用地流转的方式和条件。就农村经营性建筑用地而言，转让机制将进一步协调，并由村集体经济组织统一管理，为了评估商业建筑用地使用权的价值，在市政府的监督下聘请了一家专业评估公司，其转让必须经所有村民的共同投票批准。其他共有建设用地也可采取类似措施，将逐步归入处置范围，并界定更合理的单次出让年限，例如一次三年，以及投资金额等具体条件。假设双方都履行了合同，承租人有权续签租约。根据《合同法》放开房屋流动的情况，该法规定，双方的行为由平台监督。整个过程中最重要的是充分发展民主和实施公开作业，尊重农民的个人意愿。三是加强动态土地利用控制。作为中介，村集体必效的管理土地使用控制责任，照顾耕田向农业生产的转移和村民承诺使用的商业用地的使用。承租人或承租方有可能收取适当的土地使用保证金，合同明确要求将土地用于其他用途，并有权立即无条件解除合同。结合反违法建设活动，严查出租耕地进行建设。通过租用厂房、庭院和其他基于土地的附属设施转让的建筑用地的使用权必须根据租户项目的使用，严禁将其用于任何其他目的。将土地用于共同建设的权利的好处也应包括在工会成员的红利中。（二）明确产权归属在试点改革的后续过程中，需要解决以下几点：首先，改革过程是民主的。在计划方案的程中，进一步进行了小规模协商，涉及村领导、党员和部队代表，并对计划进行了反复修订和制定，最终提交村议会批准。成员的任命必须严格遵循入户核实、成员签名和公开声明等程序。对财产核实、资金量化、股权分配等重要事项，各村代表必须全票通过，三分之二以上可批准；其次，宽容是由成员定义的。目的是让更多人享受到改革的成果，充分考虑不同群体的利益，并根据全市统一的指导意见确定成员身份。如果界定不明确，也可以宽泛界定，区分确定所有权，尽可能保护广大农民的利益。例如，在潮泉镇孙楼村的成员界定中，经过民主辩论和决定，确定了13类可以享有股权的人和4类不享有股权的人。第三是提供股权的科学性，顾眼前和长远利益，引入集体股和个人股份并存原则，科学配置股份份额。股份收益用于村级经济发展。例如，新城街道大桥村已减持总股本2756股，其中集体股占总股本的40%，个人股占60%，其中80%为基本股，20%为老龄股。第四，股权管理的灵活性。继续实施“生不增、死不减”的静态股权资本管理模式，在一定时期内维持资本稳定，确保群众利益不变，降低管理成本和利益纠纷。（三）强化监管指导首先，做好宣传。改革农村产权制度不仅意味着调整利益，也意味着解放思想。做好干部和群众的思想工作非常重要。要确保改革顺利开展，必须把思想工作放在首位，让群众了解改革、理解改革、支持改革，才能形成改革的凝聚力和中介力。尤其是，鉴于少数干部群众对改革认识片面，深入总结农村产权制度改革的成果、经验和做法，面向基层干部、群众和社会公众，将加大宣传力度，结合思想认识，用实际事例提高群众的认可并增加改革的信心和决心。其次，跟着试点走。农村产权改革是一项缺乏扎实实践和现成经验、政策性强、难度大的制度创新活动。改革工作必须按照先试点、后铺开的原则，有控制地进行。例如，在集