论登记错误赔偿责任的立法层级

论登记错误赔偿责任的立法层级

错误是指记录中的权利状况与实际权利状态不符的客观情况。登记错误无疑会对真实权利人造成损害,有损害就应当有赔偿,即登记机构负登记错误的赔偿责任。学者之所以对于登记机关登记错误的赔偿责任问题抱有热衷,是因为物权法赋予不动产登记以登记生效的强大效力,而以登记簿为唯一权利表现形式。因此,登记错误,即意味着当事人对其不动产所享有的物权就此得不到证明,或经过转让而不复存在。由此关乎人们的利益大矣。“为了在保护善意第三人的同时兼顾真正权利人的利益,在不动产登记具备公信力的国家,即建立了不动产登记的登记错误赔偿机制。”1《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》(以下简称:《征求意见稿》)无疑是构建统一不动产登记制度的具体法律依据,这一法律文件的完善程度,直接决定了我国未来不动产统一登记制度的科学性与有效性。然而,《征求意见稿》第五章名为“法律责任”,却只设置寥寥三个条文,其中关于登记错误赔偿责任的规定,更只是混杂在其中一个条文中,且语焉不详。如此能否解决学者们殚精竭虑而设计的赔偿责任制度所涉及的诸多问题?其答案无疑是否定的。让负责主管登记事务的行政部门充当立法者,无疑是“既当裁判者,又当运动员”,自然难免行政部门倾向于扩张自己的权力、限制自己的责任。这再次证明由行政主管部门自己起草法规草案再由国务院讨论通过的立法路径,注定难以摆脱“部门立法”的宿命。这在《征求意见稿》中表现无遗。本文拟就《征求意见稿》中关于不动产登记机构登记错误的赔偿责任所涉相关问题略陈管见,以就教于方家。一、《解释》的规定过于内容上,《意见稿》《物权法》第32条规定,在具体的两《物权法》之所以将自身暂付阙如的不动产统一登记制度要求以法律和法规来规范,是因为《物权法》赋予了不动产登记以登记生效的强大法律效力,因此必须格外慎重对待。此外,目前我国虽然已经建立了各种不动产权利的登记制度,但总体而言较为分散、零乱,且存在较多不规范和不完善的地方。《征求意见稿》由国土资源部起草,最终由国务院审议并通过,在效力位阶上属于行政法规而非部门规章,这并不违背《物权法》第10条的规定,但从目前既存的立法现状来看,以不动产登记机构登记错误的赔偿责任为例,《征求意见稿》势必难以起到一统不动产登记的效果,原因如下。第一,与上位法相比,《征求意见稿》作为行政法规,难以与有关不动产登记的现行法律形成有效衔接。《征求意见稿》开篇第1条即表明其系“根据《中华人民共和国物权法》等法律”制定。目前我国涉及各类不动产登记的法律,已有《土地管理法》、《农村土地承包法》、《城市房地产管理法》、《草原法》、《森林法》、《海域使用管理法》等多部法律,这些法律关于登记机构登记错误赔偿责任基本没有做出任何规定。如此则形成悖论:《征求意见稿》虽然是为执行这些法律规定的需要而制定的,但在内容上对这些法律形成全新的填补和修改。这就暗含了下位法与上位法的冲突。虽然按照《立法法》第56条规定行政法规可以就“为执行法律的规定需要”而制定,但作为下位法的《征求意见稿》无权对这些法律进行实质性的修改。上述诸多单行法各自均规定有登记机构和登记流程,《征求意见稿》则确立了新的不动产登记机构,在具体制度上也与这些上位法存在较多不一致的地方,这都会构成下位法违反上位法,自然就起不到对不动产登记制度进行统一立法的目的。此外,《征求意见稿》在登记错误赔偿责任的规定上也并未起到细化《物权法》的作用,反而比《物权法》的规定更为简略和混乱。2第二,作为执行不动产登记法律的规定而制定的《征求意见稿》关于赔偿责任的规定过于简略,不具有可执行性,无法起到统一规范登记机构登记错误赔偿责任的作用。《征求意见稿》第30条规定:“本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的,以本条例规定为准。”但目前在行政法规层面上,尚未有其他法规对登记机构登记错误的赔偿责任作出规定,因此,也就不存在同位阶法相互不一致的情形。同时,《征求意见稿》关于登记错误赔偿责任的第25条的规定过于简略,在同位阶法中根本无法起到任何优先适用的功效。第三,与下位法相比,《征求意见稿》关于登记机构登记错误赔偿责任的规定还不如既有的部门规章规定得清晰,因此无法根据“上位法优于下位法”的原则而排除这些部门规章的适用;相反,这些部门规章可以根据“特别法优于一般法”的原则而继续有效,这将使《征求意见稿》一统不动产登记制度的目标化为泡影。例如,“住建部”2008年发布的《房屋登记办法》和国家海洋局2002年发布的《海域使用权登记办法》,对登记机构登记错误的赔偿责任均有比《征求意见稿》更为详细的规定,对实践部门操作的指导意义更大,3自然不会因含混不清的《征求意见稿》的颁布而失效。第四,如果目前的《征求意见稿》获得通过,因其过于简略抽象,国土资源部作为不动产统一登记的主管部门,为了满足实践操作的需求,嗣后一定会以部门规章的形式制定一系列具体操作意见和规范,如此不仅会架空《征求意见稿》,更会加剧前述三个弊端,形成恶性循环,自然就更难起到不动产登记的统一规范作用。笔者认为,不动产登记制度主要是程序性的规定,目的是建立保障不动产权利人的具体规范流程。因此,应当将程序尽可能规定得细致详尽,才有利于登记部门的实务操作,也有利于不动产权利人的权利行使和救济。所以制定这样的条例应当摒弃“立法宜粗不宜细”的观念,尽量使之贴合实际、具有可操作性、可执行性,否则就会因不接地气而在实践层面沦为具文。第五,在操作层面上,国土资源部下属的不动产登记局难以有效统率、整合全国各类不动产登记业务。《征求意见稿》第5条规定:“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。”所以国土资源部就获权成为不动产统一登记的主管部门。2014年5月7日,国土资源部办公厅下发《关于在地籍管理司加挂不动产登记局牌子的通知》,表示“在部地籍管理司加挂不动产登记局牌子,承担指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作的职责”。但是,正如前所述,目前国务院不同的部委分别负责不同类型的不动产登记事项,而国土资源部只是和其他部委行政级别相等的一个部,由其内设的不动产登记局来负责统一整合、指导监督全国不动产登记事项,牵扯到不同部门分工协作,这一内设机构难免因其级别不够高而主导权不足,导致力有不逮、效率低下。综上,不动产登记机构登记错误赔偿责任的立法层级不能停留在《征求意见稿》的行政法规层面,而必须上升到法律层面。只有在法律的层面规定不动产统一登记制度,并将之制定得完备、科学、明确,才能够在同一效力层级上以新法优于旧法的原则,直接取代其他法律中关于不动产登记的规定,实现建立不动产统一登记制度的目的。因此,即便《征求意见稿》获得通过,从目前的情况来看,国务院制定的这一条例最终还是需要过渡到全国人大及其常委会制定的法律层面,才能真正起到有效建立不动产统一登记制度的作用。因此,《征求意见稿》通过获颁之后,全国人大及其常委会应当接过不动产统一登记的立法任务,在吸取国务院立法和实践经验的基础上,继续推进《不动产登记法》的制定工作,直至颁布《不动产登记法》,全国不动产统一登记的目标才有望最终实现。二、登记错误赔偿责任性质的重新定位,实践中很关于不动产登记机构登记错误赔偿责任的性质,民法学界和行政法学界一直存在争论,争论的结果至今仍悬而未决。争论的基本态势是:民法学者大多主张不动产登记机构登记错误的赔偿责任在性质上属于民事责任,且属于侵权责任;行政法学者则基本上都主张此种责任在性质上属于行政责任,且属于国家赔偿责任。2007年《物权法》第21条第2款的规定并未指明此种责任为何种责任,甚至“以一种模糊的、过于原则性的规定,把登记行为过程中涉及的当事人的民事虚假行为和行政机关的行政行为混合在一起,将原本在实践中逐步分离出来的民事责任与行政责任分别依法处理原则,再次粘合在一起……既未实现立法初衷,又严重引发公众歧义,导致实践中目前对因登记错误引发的赔偿案件适用法律上处于两难境地”。4所以《物权法》颁布之后,民法学界和行政法学界都再次引发登记机构登记错误赔偿责任的性质之争。归根溯源,不动产登记机构登记错误赔偿责任的性质界定,依附于登记行为的性质界定,两者是上游和下游的关系:如果将登记行为界定为私法行为,则赔偿责任便属于民事责任;如果将登记行为界定为公法行为,则赔偿责任便属于行政责任。由于民法学界参与讨论不动产登记制度的人数众多,持登记为私法行为、赔偿责任为民事责任观点者渐呈压倒性趋势,导致行政法学者的观点逐渐成为少数派观点,以至于有行政法学者发出抱怨:“长期以来,人们大多从物权的角度,在私法领域内讨论登记审查问题,而忽略了它也是一种行政行为的属性。”5争议的长期存在,表明不动产登记的性质以及由此决定的登记错误赔偿责任的性质,确实存在公法和私法、行政法和民法的交汇融合之处,双方在此并非泾渭分明。“这也表明,从不同视角和内容视察,不动产登记法会在私法和公法之间转换,立法必须正视这对矛盾范畴。”6由于篇幅所限,笔者无意综述争论中各方的论点和论据,但在主张不动产登记机构登记错误赔偿责任的性质为民事责任的观点中,最为核心、最常被集中表述的理由之一,便是将此种责任定性为民事责任最有利于受害人(即真实权利人)的权利救济。笔者认为,这一理由确有保护私主体、救济受害人的正当性,但就此将不动产登记机构登记错误赔偿责任界定为民事责任,也有值得商榷之处,而将此种责任界定为行政责任、进行国家赔偿,对当事人的保护其实并无不利,具体理由如下。第一,如果将当事人和登记机构之间的不动产登记行为的性质界定为民事行为,则难以在现有民事行为体系中为其找到准确定位。“不动产登记行为的性质向来有民事行为和行政行为之争,……由于作为法律事实的民事行为可分为事实行为、准法律行为和法律行为,前两者的法律后果完全产生于法律,与当事人的意思表示无关,后者的法律效果则取决于意思表示,而登记行为与上述行为均不沾边,故不属于民事行为。”7即便将登记行为视为民事行为,也难以进一步将其归入民事行为的二级分类之内。不动产登记行为不能界定为民事行为,登记机构登记错误之后对权利人的赔偿责任自然也就无法界定为民事责任的范畴。第二,不动产登记机构登记错误造成的损失属于财产损失,对此,民事侵权责任和国家赔偿责任在赔偿范围上并无本质差异。许多学者认为国家赔偿只赔偿直接损失,民事侵权赔偿的范围则要广泛得多,还包括间接损失,因此有利于受害人保护。然而《国家赔偿法》自2010年修订之后,已经扩大了国家赔偿的范围,甚至规定了精神损害赔偿,和《侵权责任法》在赔偿范围方面的差距已大幅缩小。尤其是关于财产损失的赔偿范围,两部法律并无本质差异。不动产登记机构登记错误造成的损失,当属财产损失。《侵权责任法》第19条规定:“侵害他人财产的,财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”这一规定确立的财产损害赔偿范围同样是直接损失,“其他方式计算”指的是因不存在可替代物而难以用市场价格衡量的特殊财产。“直接损失是现有财产利益的减损,间接损失是未来财产收益的减少。……需要注意的是,间接损失属于未来可得利益的损失,其数额确定需要考虑各种假设因素,因而不可能是完全客观的。”8《侵权责任法》的该规定难谓包含了间接损失的赔偿范围。《国家赔偿法》第32条和第36条规定,国家赔偿以支付赔偿金为主要方式,能够返还财产或者恢复原状的,予以返还财产或者恢复原状,否则给付相应的赔偿金,对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。这直接表明《国家赔偿法》对于财产损害的赔偿,以直接损失为原则。对比《侵权责任法》与《国家赔偿法》,“财产损失发生时的市场价格”与“恢复原状或给付相应的赔偿金”其实并无多大差别,均以直接损失为赔偿范围,难以得出前者包括间接损失而后者不包括间接损失的结论。值得注意的是,我国台湾地区“土地法”对于登记机构登记错误的赔偿范围,亦限定在直接损失的范围内,并未包括未来可得利益。9第三,虽然合同法以预期可得利益为违约损害赔偿的范围,但不动产登记中的当事人与登记机构之间并不属于合同关系,因此不能以违约损害赔偿范围的宽泛性来证明适用国家赔偿责任的不合理性。合同是平等民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议,具备等价有偿的特征,双方具有意思表达的自由、磋商议价的自由。而在不动产登记中,当事人与登记机构之间并不是合同关系。一方面,当事人与登记机构之间不是平等自由协商的关系。办理不动产登记,并不是当事人支付登记费、登记机构就为其办理登记的合同关系,登记机构有权力也有义务依照法律的规定对当事人的登记请求进行审查,符合要求的才予以办理登记。另一方面,双方之间也不是等价有偿的民事关系。虽然登记机构也对当事人收取一定的登记费,但根据《物权法》的规定,收费只能按件,不能根据不动产的价值或登记工作量的大小来收取,如果按照登记错误可能承担的赔偿责任来进行市场化议价,登记机构一定会收取较高的登记费来抵销此种风险,但事实上登记机构只能根据发改委、财政部的规定收取固定的登记费,不得自行决定收费标准。因此,不动产登记中当事人与登记机构之间并非民事合同关系,合同法的违约赔偿范围无法适用于登记错误的赔偿之中。第四,由登记机构对登记错误的受害人承担国家赔偿责任,能够有效降低受害人受偿不能的风险、保障受害人的权利。对于案件当事人来说,正义体现在最终的执行结果上。在一般的民事侵权案件中,如果出现侵权行为人下落不明或难以取得联系的情形,则受害人难以有效提起诉讼、申请执行;如果出现侵权行为人财产不足以偿债,或隐匿、转移财产而难以发现的情形,则受害人的诉求最终仍会落空,而《国家赔偿法》第37条规定:“赔偿费用列入各级财政预算。”因此,登记机构登记错误的赔偿责任若属于国家赔偿责任的话,受害人债权受偿的责任财产是各级政府的财政预算,受害人有固定的、无法隐匿的起诉对象,也有稳定可靠的责任财产作为执行保障,“国家赔偿也是最有保障的,责任政府及其公共财政是国家赔偿的强大后盾”,10这对于保护受害人的权利具有重要的现实意义。第五,就诉讼程序而言,通过民事诉讼程序主张权利保护的周期并不比行政诉讼的周期短,甚至可能更长。有不少学者认为国家赔偿程序中存在一个赔偿义务人必须先向赔偿义务机关提出赔偿请求的前置程序,并由此认为国家赔偿的行政诉讼周期过长,不利于保护受害人。但总体来看,根据《行政诉讼法》、《国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》,虽然受害人主张国家赔偿的行政诉讼程序存在一个为期两个月的前置申请程序,11但行政诉讼的一审程序仅三个月,二审程序仅两个月,相比较而言,民事诉讼虽无前置申请程序,但其一审程序为六个月,二审程序为三个月。所以难以简单认为通过民事诉讼程序来主张权利保护的周期短于行政诉讼。12另外还需要指出的是,我国司法机关在实践中早已明确将不动产登记机构登记错误赔偿责任的性质认定为行政责任、诉讼程序按照国家赔偿的程序进行。这表明相关做法具有现实合理性。2010年《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(以下简称:《房屋登记案件规定》)第1条明确规定:“公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服,提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。”其第12条和第13条还直接对登记机构登记错误的责任认定与责任承担作出了具体的规定。这表明,司法机关的态度是明确的:“在目前见诸报道的相关案件中,人民法院对涉及登记机构赔偿责任的案件大多采用行政诉讼、国家赔偿的处理方案。”13要想完全改变司法机关的实践操作方式,将登记机构登记错误赔偿责任的性质界定为民事赔偿责任,论者必须负担起说服责任,进行充分的论证。三、登记错误之类型我国《物权法》赋予不动产登记以登记生效的强大效力,不动产未经登记则不能发生物权变动的效力。同时,不动产登记簿又是物权归属和内容的根本依据。因此,不动产的登记状况应当具有镜像效应(mirroreffect)和幕帘效应(curtaineffect)。“镜像效应是指登记簿和权利证书所登记的权利像镜子一样准确地反映了真实权利;幕帘效应是指帘子后面的(未登记的)权利不会影响交易的法律效力。”14不动产登记簿表现出的权利状况与真实权利状况不相符的客观情形,属于登记错误。此即我国台湾地区“土地登记规则”第13条所规定的:“土地法第六十八条第一项及第六十九条所称登记错误,系指登记事项与登记原因证明文件所载之内容不符者。”不动产登记机构形成登记错误,形成登记状况与真实权利状况不符的局面,一旦有交易第三人的介入,极易造成权利人的损害,此时即产生相应的赔偿责任。根据现有法律法规、部门规章及司法解释,登记错误之后的赔偿责任,可以根据其形成原因的不同分为三种类型。类型一:纯粹由登记当事人的单方原因造成的。此即完全因当事人提供虚假或无效的申请材料而造成的登记错误,登记机构对此并无任何过错。类型二:纯粹由登记机构的单方过错造成的的。例如,《征求意见稿》第25条所规定的不动产登记机构工作人员损毁、伪造不动产登记簿、擅自修改登记事项所形成的登记错误。类型三:由登记机构和当事人的共同过错造成的。这主要包括两种情形:一是当事人在办理登记时提交的材料存在错误或虚假的情况,登记机构对此没有尽到必要的审慎审查义务,且基于错误或虚假的材料办理了登记,两种原因结合最终导致登记错误,这也是《房屋登记案件规定》第12条所规定的申请人提供虚假材料办理房屋登记给原告造成损害、房屋登记机构未尽合理审慎职责的情形;二是当事人与登记机构恶意串通,有意形成的登记错误,这也就是《征求意见稿》第25条规定的“不动产登记机构工作人员串通他人进行虚假登记”和《房屋登记案件规定》第13条规定的“房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记,侵犯原告合法权益”的情形。对于类型一和类型二,如果确能查明登记错误的形成系基于当事人或登记机构的单方原因,则处理起来无论是理论上还是实践上都较为简单,类型一中的受害人可以以《物权法》和《侵权责任法》等为实体法依据、以《民事诉讼法》为程序法依据来主张自身权利的保护;类型二中的受害人也可以通过行政诉讼程序来主张对自身权利的保护,这些都没有多少难以解决的问题。事实上,“在不动产登记中,单纯因为登记机构的过错造成他人损害的情形较少,多是登记机构的过错行为与当事人提供虚假材料申请登记的行为相互结合导致损害的发生”。15至于类型三,“如果涉及登记申请人和登记机构的双方过错导致登记错误并造成损害,依法理和法律规定应共同承担赔偿责任乃至应承担连带赔偿责任的情况下,诉讼程序应如何选择和运行、其二者的责任应如何承担,则成为颇为棘手的问题”。16类型三在理论和实践上的复杂之处,主要有以下两方面。一方面,当事人与登记机构各自的过错如何认定、责任如何承担都比较复杂。在类型三的两种具体形态中,当事人积极提供虚假错误申请材料、登记机构怠于履行应尽审查义务而造成的登记错误,根据《房屋登记案件规定》,双方应承担按份责任而不是连带责任,对此学界并无多少异议。但如何认定各自的过错、如何划分责任份额,并非易事,不少学者运用了大量的侵权法中的因果关系理论以图解决这一问题。17而对于当事人与登记机构恶意串通、共同积极造成登记错误的,根据《房屋登记案件规定》,登记机构应当与当事人一起对受害人承担连带赔偿责任,对此学界也无多少异议,复杂之处同样在于双方对外承担连带赔偿责任之后,内部责任如何划分的问题。另一方面,当事人的民事责任与登记机构的行政责任如何在程序上进行解决,也存在争议。因为无论当事人与登记机构是承担按份责任还是连带责任,都存在一个各自责任认定和划分的问题,当事人的责任需要通过民事诉讼程序来解决,而登记机构的责任,如前文所述,现实中是通过行政诉讼程序来解决的。不同的诉讼程序却源于同一个案件事实,而且一方责任的认定离不开另一方责任的认定,这就在目前的民事诉讼法、行政诉讼法分立的诉讼机制中产生了难题,即如何将民事与行政这两种不同的诉讼程序粘合在一起,做到理论的圆融自洽、实践的操作自如。如果将不同的诉讼程序割裂开,不仅浪费司法资源,且一方的判决结果直接影响另一方的判决结果,难以兼顾,而合并审理才较为理想。但基于解释论和法教义学的训诫,人们很难突破现行法律的框架而另起炉灶,“对于‘共同侵权’的问题,规定中明确其责任形态是‘连带赔偿责任’,但登记申请人的责任显然应属民事责任,而登记机构的责任如果被界定为行政责任,则二者之间如何‘连带’,殊有疑问,因为我们的法学词典和法律规范中从未出现过不同性质责任之间的连带责任”。18从目前状况来看,民事诉讼和行政诉讼均是各自独立的诉讼程序,两者几无交叉,无论是“行政附带民事诉讼”抑或“民事附带行政诉讼”的概念,均让人存在一定的陌生感,如果将前述类型三中不动产登记机构登记错误的案件进行民事行政一并审理,如何合理设计相应诉讼程序,对理论界和实务界来说可能都存在一定挑战。但是,回归到事情的本原,程序原本是为了保障权利的实现而设置的,现在不能反过来让既有的程序成为保障权利实现的障碍。我们应当保持制度创新的勇气和灵感,以法律上的公平正义为唯一目标,不断进行司法改革,突破不合理的藩篱,直达权利保障的目的。事实上,全国人大和最高人民法院已经认识到这一问题,并不断进行改革突破。第一,2009年发布的《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》明确提出要充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能。该意见第9条明确指出:“充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能,在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时,可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。要正确处理行政诉讼与民事诉讼交叉问题,防止出现相互矛盾或相互推诿。要注意争议的实质性解决,促进案结事了。对于行政裁决和行政确认案件,可以在查清事实的基础上直接就行政主体对原民事性质的事项作出裁决或依法作出判决,以减少当事人的诉累。”现代司法尤其强调获取司法救济的便利、司法的平等和效率等理念,因为这是当事人选择司法救济的基本动因。“新型的正义以对有效性的探索为标志———有效的起诉权和应诉权,有效接近法院之权利,当事人双方实质性平等,将这种新的正义引入所有人可及的范围。”19上述意见提出的防止民事诉讼和行政诉讼之间出现相互矛盾或相互推诿、注意争议的实质性解决、减少当事人诉累的思想,闪耀着当代司法改革潮流中“接近正义”理念的光芒。第二,最高人民法院于2014年6月中旬内部挂牌成立了环境资源审判庭,并在6月23日发布了《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,指出要“结合各地实际,积极探索环境资源刑事、民事、行政案件由环境资源专门审判机构归口审理,优化审判资源,实现环境资源案件的专业化审判”。第三,2014年8月31日,全国人大常委会通过《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》,明确规定“知识产权法院管辖有关专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等专业技术性较强的第一审知识产权民事和行政案件”。由上可知,最高人民法院已经开始并加快了民事案件和行政案件、民事程序和行政程序的交叉融合、综合审理的司法改革步伐。因此,就不动产登记机构登记错误的赔偿责任而言,涉及当事人和登记机构的民事行政交叉,因而需要合并审理的情形,也完全可以一并审理,以节省司法资源、减少当事人诉累。四、以按件收费替代登记机构的赔偿责任法律的正义原则要求收益和风险、权利与义务具有对等性。在《物权法》出台之前,我国各地关于不动产登记收费的实践并不统一,有的地方按不动产价值的一定比例收取登记费。《物权法》第22条明确规定不动产登记的收费标准为按件收取,而不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。按件收费也称计件收费,是指“不以申请登记的不动产物权所附着的不动产标的的面积、价值作为计算费用收取的标准,而是对同样的不动产权利登记申请收取同样的费用,对所有的申请者都一视同仁”。20为执行《物权法》的这一规定,国家发展改革委、财政部于2008年发布了《关于规范房屋登记费计费方式和收费标准等有关问题的通知》,其中第3条明确规定了收费的具体标准:“住房登记收费标准为每件80元;非住房房屋登记收费标准为每件550元。住房登记一套为一件;非住房登记的房屋权利人按规定申请并完成一次登记的为一件。”应当说,这一收费标准是比较低的,当事人在办理房屋登记时,登记费用不会成为负担。但是,根据权利义务相一致的原则,不动产登记机构收取如此低廉的登记费,发生登记错误之后如果要承担巨额的赔偿责任,是否会造成权利义务的失衡?对于赔偿经费来源的问题,不少学者参照我国台湾地区“土地法”第70条的规定,21呼吁从登记费中提取百分之十的比例,建立赔偿基金。但是,一个被忽略的事实是,我国台湾地区登记收费是按照地价或他项权利价值的比例收取,而不是按件收取。22按件收费与按比例收费的差异,是前提性的差异,将导致赔偿基金的建议是否具有现实意义。登记收费标准的高低与登记机构赔偿责任的高低具有正相关关系,若要登记机构承担不受限制的赔偿责任,则必须允许其收取较高的登记费用;反之,若只允许登记机构收取较低的登记费用,则无法要求其承担不受限制的赔偿责任。否则,赔偿责任再明确,最终也会因为“巧妇难为无米之炊”而无法执行下去。即便是有国库作为最终保障,政府也不会允许某一部门因承担过高赔偿责任而成为财政经费的黑洞,否则必然推动修法,提高登记收费的标准,以实现收支平衡。《物权法》颁布之后,针对其中按件收费的规定,有学者已意识到:“由此带来的显著问题是登记机构仅仅收取有限的工本费却要承担巨大的赔偿责任。除非建立完备的赔偿保障机制,否则上述掣肘势必引发深层矛盾。”23此处的深层矛盾,也就是上述现实情况揭示出的两个问题:一是登记机构的收费标准与赔偿责任相比,权利义务失衡;二是从登记费中提取一定比例设置赔偿基金的思路因数额太低而不具现实意义。面对这样的情况,针对不动产登记机构登记错误的赔偿责任设置赔偿限额是一个不得不采取的办法。因为不动产登记并未采取市场化的运作方式进行收费,而只是收取低廉的固定费用,一旦发生数起登记错误,仅赔偿直接损失便将使整个登记机构难以负荷、无法维系。而不动产登记承载一定的公益性质和国家