北京大学公共经济学课件

公共经济学教案设计课程主讲北京大学教授

博士生导师公共经济学系主任•黄恒学博士2008年

北京大学•7/13/20191黄恒学博士

简介、北京大学教授，管理学博士生导师，公共经济学系主任，哲学学士，经济学硕士，心理学博士，工学博士，经济学博士，管理学博士后，兼任国内外数十所大学的客座教授，MBA、MPA

DBA学位课程主讲教授和学位论文导师，发表和出版了五百万字的学术论著，享受国务院政府特殊津贴。兼任多家企业和政府机构的管理顾问和政策顾问，亲自培训了数十万名各级各类管理人员。7/13/20192公共经济学北京大学政府管理学院黄恒学

教授7/13/20193第一章

导论教学目的和要求

公共经济学是研究社会公共经济活动现象及其一般规律的科学，是一门具有综合性、交叉性、应用性较强的新兴学科。

首先，要理解公共经济学的研究对象与研究范围，掌握公共经济学研究的精髓；其次，要特别重视对于公共经济主体及其分化趋势的分析与界定；第三，要注意掌握公共经济学的研究方法与研究意义。7/13/20194公共经济学的研究对象与研究范围公共经济学与政府经济学

政府经济学的研究对象主要是中央和地方政府的经济行为，以及包括官方金融机构在内的所有由中央与地方政府出资兴办经营的企事业的存在意义和经济行为。了解公共经济学与下列学科研究的区别：公共经济学与财政学公共经济学与福利经济学公共经济学与政治学7/13/20195公共经济学研究的基本内容框架

公共经济学的主要研究内容应包括公共需要、公共利益与公共产品分析，公共选择与公共经济决策，公共支出与公共收入，公共资源及其配置，公共投资与公共生产，公共采购与公共交易，公共分配与社会保障，公共经济政策与公共经济管理等。

上述不同研究领域又要涉及一系列的相关研究课题，例如公共资源的成本与定价问题，私人生产和消费活动所造成的公共成本问题，等等。7/13/20196公共经济学的研究方法实证研究方法历史研究方法演绎研究方法比较研究方法案例研究方法7/13/20197研究公共经济学的意义首先，有助于繁荣我国的经济学理论研究。其次，有助于政府更好地进行微观经济管理。

第三，有助于政府更好地进行宏观经济管理，维持宏推动宏观经济增长。观经济稳定和

第四，有助于政府更好地参与社会产品的再分配，维持社会公平和社会稳定。

最后，有助于在国际经济领域中为本国创建一个良好的国际环境，维护本国的经济利益。7/13/20198第二章

公共经济主体教学目的和要求公共经济主体多中心发展趋势的原因及理解。

在此发展趋势下，了解政府、私人企业、社区、社会第三部门和国际组织，各自在公共经济活动中的地位和作用。

公共经济主体多中心趋势必对政府治理结构的影响。7/13/20199公共经济主体的多中心趋势

公共经济主体多中心趋势的出现，原因是复杂的，可归结为以下几个方面：首先，公共经济活动中广泛存在的“政府失败”现象。

其次，人们对公共经济尤其是公共产品的认识不断发生变化。

再次，社会科学技术的进步为其他主体参与公共经济活动提供了技术上的可能性。最后，当今世界的一个显著特征是对国际合作机制的强调。7/13/201910政府的概念和基本特征

作为公共经济重要的、主导性的主体，政府是连接公民和国家的中间体，它的最大特征在于具有强制性和普遍性，政府在决策、信息、动力方面不同于其他经济组织，在决策上具有强制性、普遍性；在信息上主要是纵向信息流；在动力机制上对价格和利润不敏感，而对选票和升迁敏感。公共经济主体之一：政府7/13/201911政府提供公共产品有两种基本类型（一）政府直接生产1．中央政府直接生产中央政府直接生产的公共产品大多具有纯公共产品的性质。2．地方政府直接生产（二）政府间接生产1．政府与企业签订生产合同2．授予经营权3．政府参股4．经济资助政府7/13/201912公共经济主体之二:私人参与公共经济活动的条件：私人供给的公共产品一般应是准公共产品。在公共产品的消费上必须存在排他性技术。

更为关键的是，私人若想成功地提供公共产品必须有一系列制度条件来保障。私人企业7/13/201913私人参与公共经济活动的形式私人独立供给私人与政府的联合供给私人与社区的联合供给私人企业7/13/201914公共服务市场化改革

公共服务市场化是20世纪80年代以来西方发达国家行政改革实践的核心组成部分。即通过重新审视政府在经济和社会发展的作用和地位，将政府的部分公共服务职能推向市场，由私人企业通过市场化的方式进行提供。其内容主要包括：（1）将决策和执行分开。（2）公共服务的供给者多元并存，打破垄断，竞争发展。

（3）公共服务的消费者有在多元的供给者之间进行选择的权利和用以选择的资源。私人企业7/13/201915公共产品的主体之三:社区的含义及其经济特征

社区（community）是进行一定的社会活动，具有某种互动关系的和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。

社区具有如下特征：一是共同性。二是具有社区空间，社区空间是与社会空间相区别的概念，是社会空间和地理空间的结合。三是关系的紧密性和共生性。四是功能的专门化。社区7/13/201916社区社区提供公共产品的形式社区通过产前契约的形式提供公共产品

组建私人管理机构：居民社会团体和社区企业促进联合体自愿供给7/13/201917公共经济主体之四:第三部门的定义与特征

第三部门，亦称非营利性组织，是指除政府部门和以营利为目的市场部门（企业）之外的组织或部门，包括志愿团体、社会组织或民间协会等。第三部门具有组织性、自愿性、自治性和非利润分配性的特征。第三部门与政府部门、市场部门共同构成当代社会的三大支柱，成为当代社会协调运转的不可缺少的组成部分。第三部门7/13/201918第三部门兴起的原因市场提供公共产品的失灵。

政府在提供公共产品上的失灵。其主要表现为：公共政策的失误；公共产品供给的低效率；政府提供公共产品和公共服务的质量下降。自由主义的重新兴起和公民自决意识的觉醒。第三部门7/13/201919第三部门提供公共产品的优势创新优势。

贴近基层的优势。以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象。坚持自助、互助、助人的原则和自主解决社会问题的精神，具有减少市场机制的负面效果，超越国家机构的官僚作风，增进人际和谐的优势和功能。

灵活优势。第三部门在组织体制和运行方式上具有很大的弹性和适应性，便于根据不同的情况及时做出调整。

效率优势。美国著名管理学家彼得·杜拉克认为，第三部门的效能是政府的两倍。在社会管理与发展的一些空白领域和一些传统上由政府从事活动的领域里，第三部门常常比政府做得更好、更有效。第三部门7/13/201920公共经济主体之五:国际组织国际组织和国际公共产品

随着全球经济一体化的不断深入发展，世界上国与国之间的联系越来越密切，国家之间的政治和经济关系也相互影响，相互作用。与此相适应，为了解决国际之间各种各样的问题，国际组织便应运而生。

国际公共产品，就是具有一定的非竞争性和非排他性而消费群分布在不同国家的产品。国际公共产品的产生是国际间生产专业化分工过程的衍生物，是国际间专业化过程中为了协调、承担分工利益的产物。7/13/201921国际公共产品产生的原因

国际公共产品产生的基本理论依据是经济学中的分工理论：一是基于生产专业化高度发展，导致市场空间国际化后，更为普遍的共同利益的承担物，以及冲突协调物；二是基于生产专业化高度发展所导致的信息不对称程度上升后，信息对流的沟通物。7/13/201922国际公共产品的分类依据产生的基本原因划分：

1．以专业化分工为基础，依附于贸易行为的国际公共产品。主要包括多边国际贸易体系、国际金融体系及以维持这些体系为责任的国际组织。

2．协调利益冲突的国际组织以及普遍认同的国际法准则。主要包括一些商业仲裁机构、和平维持机构。

3．以环境保护为基础的集体行为。这一类国际公共产品又可细分为两类:一是政府间的协调行为；一是民间通过国际捐赠而发展起来的环境保护组织，如著名的“绿色和平组织”。4．基于人道主义的国际间的普遍救护。如：国际红十字会

5．作为分工体系下信息不对称的应对物出现的国际公共产品。邮政、电讯等方面所建立的统一标准，以及相应的维持性的国际机构。目前发展迅速的国际互联网也是一种典型的这类国际公共产品。7/13/201923多中心趋势对政府治理结构的影响

政府治理结构的转型：政府应集中于更为基础性的方面，如建立法律和产权基础、保持非扭曲性的政策环境、投资于基本的社会服务和基础设施、保护承受力差的阶层和保护环境等，同时积极吸引私人主体、社会第三部门、社区和国际组织广泛参与到公共产品和服务的供给中来。政府在公共经济主体多中心趋势中的作用

除了提供基础性的公共服务和公共产品外，政府的作用主要集中在以下方面：

首先，政府要为公共经济活动的其他主体提供制度激励，这包括对公共产品产权的界定以及给予某些激励措施等，从而为其他主体从事公共经济活动创造良好的制度环境。

其次，其他主体从事公共经济活动可能会出现某些负外部性问题，对此政府要进行必要的规制。

再者，在其他主体从事公共经济活动的过程中，政府有必要给予公共产品的消费者某种支持。7/13/201924第三章

公共产品教学目的和要求西方经济学家历来十分重视对公共产品问题的研究。这不仅因为公共产品是市场机制发生失灵的一个重要领域，公共经济学中的资源配置职能也主要体现在公共产品的提供上；而且市场经济体制下政府的公共支出主要以公共产品的提供范围为依据。因此，公共产品的研究，构成了公共经济学理论的一个核心内容。了解公共产品、混合产品的定义、内涵，认识公共产品的特性、类别、需求及有效供给条件和方式、公共产品所产生的外部性及其纠正等。7/13/201925公共产品的定义和特征

所谓公共产品，就是那些在消费上同时具有非排他性和非竞争性的产品。两大基本特征：非排他性、非竞争性

非排他性，指的是产品一旦被提供出来，就不可能排除任何人对它的不付代价的消费。这包含三层含义：（1）任何人都不可能不让别人消费它，即使有些人有心独占对它的消费，但或者在技术上是不可行的，或者在技术上可行但成本却过高，因而是不值得的；（2）任何人自己都不得不消费它，即使有些人可能不情愿，但却无法对它加以拒绝；（3）任何人都可以恰好消费相同的数量。

非竞争性，指的是一旦公共产品被提供，增加一个人的消费不会减少其他任何消费者的受益；也不会增加社会成本，其新增消费者使用该产品的边际成本为零。7/13/201926公共产品的其他特征

（1）生产具有不可分性。指的是它要么向集体内所有的人提供，要么不向任何人提供。如：国防。（2）规模效益大。如灯塔。

（3）初始投资特别大，而随后所需的经营资本额却较小。例如电信光缆等。（4）生产具有自然垄断性。例如铁路交通。（5）对消费者收费不易，或收费本身所需成本过高。（6）其消费具有社会文化价值。两个基本特征和六个其他特征之间也可能存在着交叉和因果关系。7/13/201927公共产品的分类根据不同标准，有三种分类：关于纯公共产品和准公共产品的分类；

关于混合产品和公共中间品两种特殊类型的产品的讨论；所谓公共中间品指的是，未被最终消费，而是被用作投入，进入生产过程的公共产品。

关于整个社会共同消费的公共产品和地方性公共产品的分类。7/13/201928公共产品有效提供的方式自愿捐献与成本分担在成员人数较少的社会中，通过自愿捐献和成本分担的合作方式，有可能使得公共产品的供给量达到最佳水平。强制性融资由于搭便车问题的存在，自愿捐献和成本分摊的合作性融资方式，不能保证公共产品的有效供给。既然公共产品不可或缺，搭便车的问题又不可避免，那就只有依靠强制性的融资方式来解决公共产品的供给问题了。事实上，政府正是一方面以征税手段取得资金，另一方面又将征税取得的资金用于公共产品的供给的。7/13/201929林达尔均衡

如果每一个社会成员都按照其所获得的公共产品的边际效益的大小来捐献自己应当分担的公共产品的资金费用，则公共产品供给量可以达到具有效率的水平。7/13/201930混合产品的性质与分类混合产品的性质混合产品在性质上介于私人产品与公共产品之间。它又分为两类：一类是具有排斥性和一定范围内

的非竞争性的产品，如桥梁、公园、博物馆、图

书馆等。另一类是非竞争性和非排斥性不完全的

产品，如教育、卫生、科技等。混合产品的分类边际生产成本和边际拥挤成本都为零的产品边际生产成本为零边际拥挤成本不为零的产品具有利益外溢性特征的产品7/13/201931混合产品的提供

具有非竞争性和排斥性的混合产品的供应方式：政府提供和市场提供两种。

具有外部效应的混合产品的提供方式：可采取政府补助与收费相结合的方式。7/13/201932非国家的公共产品的含义

既然市场机制在公共产品的供给方面显得无能为力，政府的介入就成为一种自然的和必然的结果。但是，并不是所有的公共产品都由政府提供，现实经济生活中，相当大一部分公共产品是通过非国家方式提供的，尤其在发达国家里更为明显。我们称这样的公共产品为“非国家的公共产品”。7/13/201933非国家公共产品的供给

1．签订协议或合同，发达国家采用与私人公司签订协议或合同来经营公共产品是使用最普遍、范围最大的一种形式。2．授予经营权，如自来水公司、电话、供电等。

3．经济资助，主要的形式有补助津贴、优惠贷款、减免税收、直接投资等等。

4．政府参股，政府参股的方式主要有四种：效益分享债券、收购股权、国营企业经营权转让、公共参与基金。政府参股方法主要应用于桥梁、水坝、发电站、高速公路、铁路、电讯系统、港口、飞机场等领域。5．政府提供法律保护。7/13/201934公共产品的外部性

所谓外部性，指的是一个经济单位的活动所产生的对其他经济单位的有利或有害的影响。外部性的特征：

独立于市场机制之外；外部性产生于决策范围之外而具有伴随性；外部性与受损者之间具有某种关联性；外部性可以是正的，也可以是负的；外部性具有某种强制性；外部性不可能完全消除；公共产品可以被看作是外部性的一种特例。7/13/201935政府对外部性的纠正行政措施：管制与指导经济措施：税收与津贴法律措施：制定规则资源协商：科斯定理与确立产权社会准则：良心效应与黄金率7/13/201936第四章 公共选择与公共经济决策教学目的和要求

公共选择理论第一次把政府纳入经济分析的范围之内，开创了政治经济研究的新视角，具有划时代的意义。

首先，要了解公共选择理论产生的背景、过程，公共选择行为与私人选择行为的区别以及公共选择产生的必然性因素等。

其次，要掌握公共选择行为在民主社会中的具体运行机制——投票规则，此外，还要了解实际政治运作过程中政党行为、投票人行为及利益集团行为对公共选择结果的影响。

再次，应掌握政府失灵的原因、政府规模自我膨胀的原因以及寻租行为所涉及的一系列内容。

最后，应着重掌握公共经济政策制定过程中一些共性的东西，尤其是其民主化与科学化的要求。7/13/201937公共选择理论的涵义

所谓公共选择理论，就是以现代经济学的基本假设（即所有个人都追求自身利益的最大化）为前提，依据自由的市场交换能使双方都获利的经济学原理，来分析政府的决策行为、民众的公共选择行为及两者关系的一种理论流派。其突出特点是，将政治过程看作某种特殊的“经济活动”，在这个“经济活动”中，政府是“生产者”、选民是“消费者”、选票是“货币”，而选举制度则可等同于“市场制度”。7/13/201938公共选择学派产生的历史背景凯恩斯主义指导下国家干预的失败政府经济理论的缺乏新福利经济学的影响7/13/201939公共选择学派的理论前提（一）经济学与政治学的“交易”性质（二）政治规则完善论（三）“经济人”的假定

（四）对公共选择理论中经济人的进一步分析作为投票者的经济人作为选民代表的经济人作为政治家的经济人7/13/201940公共选择与私人选择的区别所谓公共选择，指的是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共产品之间如何分配。具体来说是指，人们在民主政治体制下，通过投票来决定公共产品的需求、供给与产量，从而把个人私人选择转化为集体选择的一种过程或机制，它是对资源配置的非市场决策。私人选择，是指个人在市场上按照效用最大化的原则，通过理性决策和选择，来自由地决定各种经济行为的过程。公共选择与私人选择的区别：1．选择的场所和方式不同。2．选择所遵从的原则不同。3．选择结果的不同指向性。4．市场竞争性质的不同。7/13/201941公共选择的必要性

一是公共产品的存在。公共产品的存在，首先要求政府要组织集体行动进行生产，而一旦有了政府或集体的行动，就产生了一个政治过程，分散的私人选择也就转化为集体的公共选择。其次，决定公共产品的数量和生产方式的过程，本身就是一个公共选择的过程。公共产品的存在充分说明了公共选择的必要性。

二是外部效应的存在。外部效应的存在，导致外部效应的制造者不需承担坏效应的损失或好效应的效益，这表明存在着一种非价格的因素，它在自由交换的市场上是解决不了的，或解决的成本超过了效益。也正因为此，决定了外部效应问题只有通过非市场决策，即公共选择来解决。7/13/201942公共选择学派研究的方法论突破（一）经济人的自利主义本性（二）个人主义的方法论7/13/201943直接民主制下的公共选择（一）全体一致规则又称为一致同意投票规则，指的是一项集体行动方案，只有在所有参与者都同意，或者至少没有任何一个人反对的前提下才能实施的一种表决方式。（二）多数规则过半数规则，又称简单多数制，指的是一项关于公共产品量的协议，当超过半数或超过半数之上某一比例的投票者赞成时，就可以通过的制度规则。（三）循环投票现象该现象在公共选择理论中被称为“周期多数现象”或“投票悖论现象”，是指在运用简单多数制进行集体选择时，如果议题能在投票成员中做出修改，将会出现投票的结果随投票次序的不同而变化，导致这些选择方案在分步骤的部分方案比较过程中都有机会当选。这一问题的代表性结论则是阿罗不可能性定理。（四）互投赞成票又称为投票交易，它是多数规则选举制度中的合作行为。即一投票者在投票赞成自己强烈偏好的议案的同时，也赞成与自己关系不大甚至稍有损害而对另一投票者至关重要的议案，以换取该投票者对自己强烈偏好议案的支持。（五）投票者众多时的直接民主制7/13/201944代议制民主中的公共选择所谓代议制民主，是指通过选举，委托专门的代表来行使管理国家事务的权力的一种制度安排。在公共选择理论中，对代议制民主的研究主要集中在四个方面，即投票规则、政党行为、选民在选举代表中的行为以及利益集团在集体决策中的作用。（一）政党行为公共选择理论认为，政党是通过合理的方式以普通选举来获得政权、支配政府的人的联合体。或者是说，执政党是为了再次当选而行动，在野党则是为了在选举中击败执政党夺取权力而行动。（二）公共选择者的行为公共选择者，是指能从政府实施的政策中获得利益的人，即拥有自己的效用期待并能最终实现的人。其行为方式：一是隐瞒偏好，即人们会通过隐瞒或从低申报自己对某项公共产品的偏好，以此来承担或逃避公共产品生产的成本费用；二是策略性投票，即投票者个人或联合体在投票时所做的有利于自己的各种战略。（三）利益集团在选举中的作用利益集团对选举的影响，是指利益集团依靠其财力优势，通过支持政府官员和议员的竞选活动而最终影响政府的政治决策的行为。如对竞选人提供政治捐款等。此外，利益集团在社会生活中谋求发展、获得利益的途径还有两个方面，即对立法机关实施影响和对行政机关的影响。7/13/201945官僚经济理论之政府失灵论◆（一）官僚机构的缺陷官僚机构的效率难以测量官僚机构的双边垄断性质激励机制的缺乏◆（二）官僚的经济人特性追求预算最大化的官员逃避错误的短视倾向对信息敏感度的缺乏◆（三）制度缺陷选举制度的缺陷信息不对称垄断配置低效率7/13/201946官僚经济理论之政府规模

共选择学派从政府行为的动机这一独特的视角为逻辑起点，分析了政府规模不断膨胀的原因。（一）公共选择理论关于政府行为的假定（二）政府行为的自我扩张（三）政府规模的合理标准与有效控制

一般来说，考察政府规模可遵循两种标准：首先，用来衡量政府规模的数量指标，即，公务人员的数量；政府机构的数量；财政支出的数量；公务指标。其次，对于确定政府规模的规范指标，即政府干预经济时应遵循的原则。例如，政府干预的范围应是弥补市场的缺陷与不足，在市场能发挥高效配置资源的领域，政府就不要介入；政府干预的目的应是促使市场机制恢复功能，而不是去替代市场；等等。

控制政府的规模，也应从这几个方面来着手。首先是要进行机构改革，精简人员和机构数量，节约开支，尤其是行政费用开支。其次，合理

划分政府与市场的职能界限，把政府在一定时期内的事权确定下来，

发挥其有限的效能作用。7/13/201947官僚经济理论之寻租（一）什么是寻租

政治学从政治制度和法律规范的角度出发，认为寻租是公职人员为实现其私利而违反制度和法律的一种权力滥用行为；

经济学则从经济租金的角度分析，指出寻租是一些人通过合法或非法手段谋求经济租金的政治活动和经济活动；

公共选择学派则同时从政治学和经济学的角度论述了寻租行为，认为寻租活动者尤其是其中的利益集团，进行的游说、行贿等行为，其目的乃是追求一种高额垄断利润，即租金，而该租金具体是指支付给要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的那一部分。（二）寻租的社会成本第一，为获得垄断权，寻租者所进行的努力和支出。

第二，“政治创租”所需的费用，即政府官员为获得潜在垄断者的支出或对这种支出所作反应的努力。

第三，寻租结果所造成的垄断和资源配置的扭曲，也是一种社会福利的净损失。7/13/201948官僚经济理论之寻租寻租行为的几种类型1．政府经济管制中的寻租2．通过关税和配额的寻租3．通过政府特许权的寻租4．政府定货5．“贿选”“贿选”又称“黑金政治”，是发生在选举过程中的一种特殊的寻租行为。它是指候选人或政府官员通过对参加选举的人许以物质利益的好处，而拉取其选票的行为。从本质上来讲，“贿选”也是一种寻租腐败行为，与经济寻租相比，它侵蚀了民主政治权力的基础，行为后果更为恶劣。7/13/201949公共经济决策的内涵

公共经济决策，指的是执政党及其政府在现行政治经济制度的基础上，为了达到一定时期经济发展的目标而制定的经济活动的准则和内容。它包括以下几方面的因素：（1）公共经济决策主体（2）经济决策目标：效率、公平、经济增长与稳定。（3）公共经济决策的特征：广泛的参与主体；目的具有多样性；执行具有滞后性；结果的重大影响性。（4）公共经济决策过程中的政治影响因素7/13/201950公共经济决策行为的演变1．家计财政时期家计财政，又称为君主财政，指的是在奴隶社会里，国王占有全部土地和奴隶，国家财政收支与国王收支不分的一种经济运行方式。2．官房财政时期在封建社会，国王已不再是全社会土地的所有者，而仅仅作为地主的一员占有一部分土地。此时，国王个人及家庭的需要只能靠他所拥有的资产（主要是土地）来满足，并逐步与国家需要分别开来；只有维持以国王为首的国家机器的运转的需要才由国家财政供给。其次，诸侯割据状况导致了国家财政与诸侯财政并存的局面。最后，在封建社会末期，由于财政收支方式由实物方式向货币方式的转变，国家财政模式也逐渐从官房财政过渡为公共财政。3．民主财政时期

民主财政，也称为公共财政，它是市场经济条件下财政模式的必然选择。政府财政措施主要用于市场机制无法有效运行的范围和领域内，并成为确保市场经济正常运转所必不可少的外部条件。7/13/201951公共经济决策的科学化和民主化经济政策评估经济政策制定的科学化经的民主化济政策制定7/13/201952我国公共经济决策的现状

我国目前的公共经济决策仍然存在着一系列弊端，公共经济政策制定的科学化和民主化还没有真正

地得到落实。具体来讲，有以下几个方面的原因：计划经济的影响。市场经济的不成熟。政治民主化的不足。经济政策制定的不公平倾向。经济政策道德价值与现实利益之间的冲突。7/13/201953改革对策

从决策体制本身入手，改革决策体制，建立以“决策科学化、民主化”为目标的决策模式。根据我国传统的行政决策体制，要实现决策的科学化、民主化，需要在组织结构和运行规则两个方面进行一系列的努力：首先，在组织结构方面，实现决策权力的合理分配，完善

对决策权力和决策过程的监督。具体来说，一是下放权力，实现职责与权力对等的分级政策。二是加强监督，实现对

决策权力和决策过程的有效约束。其次，在决策制定的运行规则上，要规范决策程序，实现决策过程的制度化、程序化，提高决策的透明度。7/13/201954第五章

公共支出教学目的和要求

掌握公共支出的概念与原则，性质与特征以及公共支出的供给范围和方式。

在公共支出的效应分析方面，应着重分析其归宿效应和激励效应；而在公共支出的体制分析中，则应侧重于从政治的角度进行分析。

在公共支出的结构方面，首先要理解公共支出结构的内涵及其影响因素，其次是掌握公共支出的具体分类标准和各自所包含的基本内容。对于公共支出效益的分析中，应了解常用的分析方法和工具。

了解中国现行公共支出中存在的问题和弊端，以及解决这些问题的政策和建议。7/13/201955公共支出的概念与原则一、公共需要所谓公共需要，指的是那些由个人和企业无法通过自身的市场活动得到满足，但又是为了市场经济的正常运行和社会的良好发展很必需的需求。二、公共支出的概念公共支出，是指公共机构通过政府财政部门在向社会成员提供公共产品的过程中，所支付的各种费用的总和。三、公共支出的原则（1）弥补市场失灵的原则（2）社会利益原则（3）公平原则（4）厉行节约、讲求效益的原则（5）量入为出、保持平衡的原则。（6）统筹兼顾、保证重点的原则（7）公开、透明的原则（8）法定原则四、公共支出的范围和方式7/13/201956公共支出的意义保证国家机器的运转。提供公共产品和服务。促进经济增长。调节收入分配，促进公平。提高效率。7/13/201957公共支出分析一、公共支出的增长状况分析二、公共支出的增长规律（一）公共支出增长的理论解释1．瓦格纳法则2．替代－规模效应理论3．马斯格雷夫的经济发展阶段理论4．福利经济学的公共支出增长理论5．公共选择学派的财政支出增长理论（二）公共支出增长的因素分析经济因素；人口因素；市场失灵因素；技术进步因素；都市化因素。7/13/201958公共支出的效应分析（一）公共支出的归宿分析

公共支出的归宿就是公共支出的分配效果，或者说是公共支出的效益分布问题，它揭示了公共支出的实质，即谁受益于公共支出。（二）公共支出的激励效应

公共支出的激励效应，指的是政府的公共支出政策作用于个人领域时，对个体消费者消费行为的影响。7/13/201959公共支出的体制分析对公共支出的体制分析主要从三个方面进行：

一是“公共悲剧”。即在官僚经济人预算最大化，地方政府和利益集团谋求局部利益的情况下，政府预算被看成是无需成本或只需很少成本的公共资源。如果没有约束机制，任何一方的满足就会造成大规模的、难以维持的赤字，而控制公共支出水平的制度机制也就难以建立。

二是信息上的不对称及高交易成本。即社会上几乎不存在一种准确显示个人偏好的加总机制，或即使存在这样的机制，其交易成本也会十分昂贵。这种政府和社会公众之间在支出偏好筹划中的信息不对称，显然阻碍了有效的政府支出计划的制定。

三是政府各部门之间，中央和地方之间激励机制的不协调，阻碍了按社会需求来配置、使用资源有效机制的建立。7/13/201960公共支出的结构分析公共支出结构是指公共支出各部分之间的组合状态及其数量配比，或者各类支出的组合及各类支出在总支出中所占的比重关系。影响公共支出结构的因素：1．政府职能状况2．一定时期内政府的目标3．政府调控资源的能力4．公共支出的客观数量界限优化公共支出结构一是根据市场经济体制和转换政府职能的要求，科学界定公共支出的范围与方向；二是加强那些市场满足不了而必须由政府举办的公共项目的支出，弱化那些市场自身能够解决的项目的支出，最终纠正公共支出结构的“越位”与“缺位”状况；三是在公共支出逐步退出竞争性领域，缩减一般性项目投资的同时，适当地增加对农业、能源、交通等基础产业和基础设施的投资；四是在优化公共支出结构的过程中，重点应放在控制消费性支出的投入上。7/13/201961公共支出的分类（一）按照公共支出和政府职能的关系分类（二）按公共支出的用途分类（三）按公共支出的补偿性分类（四）按公共支出的最终用途分类（五）按公共支出的经济性质分类（六）按公共支出的形式分类（七）按公共支出的受益范围分类（八）按公共支出的行政结构分类

此外，还有其他一些分类方式。如按照公共支出的功能划分，可将公共支出分为民用和国防两大类；按照支出的强制性分类，又可分为强制性支出和随意性支出等。7/13/201962公共支出效益分析的基本框架公共支出效益是指政府为满足社会共同需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效益之间的比例关系。在公共支出规模确定的情况下，取得的成果越大，则公共支出的效益就越高。一般来说，公共支出的效益包含这样几个方面：经济效益；社会效益；政治效益；生态环境效益。公共支出效益分析的原则综合分析的原则。定量与定性分析相结合的原则。效率与公平相结合的原则。公共支出效益分析的方法最低费用选择法。公共劳务收费法。成本效益分析法。社会效益评价法。7/13/201963公共支出的成本－效益分析成本－效益分析（CBA）是经济学中常用的分析工具，其含义是对可选择的行为过程获得的利益和将付出的成本进行测定，然后，将成本和利益合起来加以比较分析，从而为经济主体提供一种可选择的经济决策方案。成本效益分析中的若干技术问题影子价格社会贴现率7/13/201964中国现行公共支出存在的问题（一）财政支出总量问题（二）财政支出结构问题1．行政经费支出膨胀，已大量挤占急需的公共支出项目。2．教育支出比例虽有增加，但与提高全民整体素质的要求仍有差距。3．财政对农业的支出比重下降，制约了农业产业化的发展。4．经济建设支出居高不下，但基础性建设投资却下降迅速，这意味着我国财政尚未完成投资职责的转变。5．财政补贴份额仍较高，软预算约束未能完全消除。6．福利保障性支出明显不足，已在一定程度上延缓了我国市场化改革的进程。（三）区域性财政支出结构问题（四）财政支出的管理方式问题7/13/201965改革我国财政支出体系的政策建议科学界定财政支出范围和总量建立科学的财政支出结构

加快落后地区经济发展，缩小东部与中西部差距，解决地区财政支出结构失衡状况。1．采取措施，培植财源。 2．完善我国转移支付制度。强化财政支出管理

此外，在具体措施上，我们可以根据实际情况的变化，不断对财政支出的管理制度进行创新。如：实行零基预算法；重点支出比例控制法；成本－效益分析法；引进市场机制，实行政府采购制度。7/13/201966第六章

公共收入教学目的和要求

通过本章的学习，首先要掌握公共收入的概念、特征与基本原则，特别是公平和效率两大原则；其次，明确目前公共收入的主要形式；再次，了解在经济发展的一定阶段，一国的公共收入应具有的规模和水平；最后，就我国当前的公共收入而言，着重分析了其重要来源、规模、结构、存在的问题及相应的合理化建议。7/13/201967公共收入的概念界定一、公共收入的产生二、公共收入与私人收入三、公共收入与政府收入四、公共收入的定义与内涵

公共收入是为了满足社会公共需要，凭借公共权力，由以政府为代表的公共组织向私人部门和个人筹集的一种收入。它标志着一部分社会资源由私人部门转向公共部门，公共收入的筹集和使用应当由社会公众来决定和监督。7/13/201968公共收入的特征

1．公共性。这是公共收入区别于私人收入的一个最主要的特征。2．强制性。3．规范性。

4．稳定性。这实际上是公共收入的强制性与规范性的必然推论。7/13/201969公共收入的原则（一）税收原则税收的公平原则、效率原则

税收效率，即税收征收的所得和所费的关系。税收效率可以分为税收的经济效率和行政效率。行政效率，也就是征税过程本身的效率，它要求税收在征收和缴纳过程中耗费成本最小；经济效率，就是征税应利于促进经济效率的提高，或者，至少对经济效率的不利影响最小。（二）收费原则受益付费原则、受益与付费相对称原则（三）公债原则信用原则7/13/201970公共收入的主要形式一、税收收入税收是政府为了满足其日常开支和社会公共福利的需要，遵照一定的法律程序，凭借其政治权力强制、固定、无偿获取财政收入的一种财政分配形式。它体现了国家和纳税人之间特定的分配关系，是公共收入的一种基本形式。二、公债收入

公债是国家以债务人的身份，凭借国家信用，按照一定的法律程序和规定，通过向企业或者个人有偿借债而形成的一部分收入，它是公共收入的一种主要形式。三、公共收费收入

即政府在实施特定的行政管理以及提供公共产品或准公共产品时，为体现受益原则，提高经济效率，增强公共产品的有效供给，以及对某些行为进行统计和管理而按一定标准向企业或个人收取的一定费用。它是公共收入的一个重要组成部分。四、国有资产收入7/13/201971税收的主要特征（1）强制性。指税收是国家凭借政治权力并运用法律、法规以及相应的强制手段而课征的。税收分配关系是国家凭借政治权力，

通过立法程序而确立的，不论纳税人是否自愿都必须缴纳税款。同时，税收强制性还体现在对纳税人没有履行纳税义务而采取的强制性惩罚

措施。（2）固定性。指的是国家在征税以前，就预先规定了征税对象、纳税人、课税标准以及征收方式等各方面的规范，征纳双方都必须共同遵守，不能随意变动。税收的固定性还体现在税收不是可以无限制地征收的，它只能够按照法律确定的标准有限地征收。（3）非直接对称性（无偿性）。与公共收费、公债等公共收入形式取得的相应有偿性相比，税款在国家征收以后，即归国家所有，不再直接归还给纳税人，也不向纳税人支付任何直接对应的报酬。如列宁所述“所谓赋税，就是国家不付任何报酬而向居民取得东西。”7/13/201972税收的分类

1．按照课税对象，可以分为流转课税、所得课税、财产课税、行为课税和资源课税。2．按照计税依据，可以分为从价税和从量税。3．按照税收与价格的关系，可以分为价内税和价外税。4．按照税负是否能够转嫁，可以分为直接税和间接税。5．按照税收的管理和使用权限，可以分为中央税、地方税和共享税。6．按税收的形态标准，可以分为实物税和货币税。7．按税种的独立性标准，可以分为正税和附加税。8．按征税的着眼点标准，可以分为对人税、对物税和对事税。7/13/201973公债的特征

与税收相比，公债对债权人有自愿性、灵活性与有偿性的特征。与私人债相比，公债又有以下几个特征：（1）有严格的法律约束。（2）依据的是国家信用。（3）效益的稳定性。7/13/201974公债的效应分析1．公债的“挤出效应”

由于公债是一种资源的使用和支配权由私人部门向政府部门转移的公共收入形式，因此，当政府发行公债时，就有可能形成与私人部门的资金竞争，使市场利率上升，导致私人投资被挤出，即私人投资减少的情况。这就是所谓的公债的“挤出效应”。2．公债对国民经济的投资扩张效应。

国家发行公债，一个重要的原因就是用于重点产业和基础设施的投资，弥补私人投资的不足，并通过这种投资对私人投资进行引导，使重点

产业得到发展，产业结构得以升级，最终通过投资的乘数效应拉动经

济的增长。在公债资金的投资过程中，必然对市场利率带来影响，诱

导私人投资的加入，从而导致投资的扩张。7/13/201975公共收入合理规模的确定一、决定公共收入规模的因素二、税收合理规模的确定三、公债合理规模的确定四、公共收费规模的确定五、国有资产收入规模的确定7/13/201976中国公共收入存在的问题及政策选择

问题一：预算外收入和体制外收入管理混乱，且日益膨胀，已严重影响到国家财政职能的履行，也是产生腐败的经济根源。政策选择：加强对预算外收入和体制外收入的统一管理。问题二：税收的公平原则没有严格贯彻。政策选择：完善税制的改革。问题三：国有资产经营收入严重流失。政策选择：加强国有资产管理，建立国有资产经营预算。

问题四：存在着中央与地方事权、财权错位的矛盾政策选择：完善法制建设，理顺中央与地方关系。7/13/201977第七章

公共分配教学目的和要求

公共分配是公共经济学的一个重要组成部分，公共管理的本质与公共利益的实现都要依托公共分配的进行才能最终得以实现。

通过本章的学习，首先要弄清什么是分配，要掌握公共分配的概念与内涵；其次，明确公共分配的主要形式；再次，要深入理解在市场经济条件下为什么公共分配要坚持公平和效率两大原则，以及如何评价和衡量公平与效率；最后，还应了解我国目前公共分配的现状、存在的问题与形成的原因，并相应地提出一些合理化的建议。7/13/201978公共分配的概念

公共分配是公共分配主体将国民收入或社会产品的一部分按照一定原则分归于社会集团或社会成员的经济活动过程。公共分配分为两种：

职能收入分配，也称为功能收入分配，它是从国民收入来源的角度研究收入分配，所涉及的是各种生产要素与其所得收入的关系，要解决的问题是资本和劳动等生产要素得到收入份额是多少的问题。

规模收入分配，也称为个人收入分配、家庭收入分配或者是数量收入分配，它所涉及的是个人之间或家庭之间所得收入总额的关系，是从收入所得者的规模与所得收入的规模的关系角度研究收入分配，要回答的是某个或各个阶层的人口或家庭所得到的收入份额是多少的问题。7/13/201979公共分配的内涵分配主体公共分配主体，是指能够代表公共利益或旨在增进公共利益，并对可供分配的国民收入或社会产品拥有分割权力的社会公共组织、公共部门、中介组织、甚至私人部门或个人，其中，政府是分配国民收入或社会产品的最主要主体。分配对象分配对象是指可供社会分配的国民收入或一部分社会产品。分配依据分配依据是构成一定分配方式的核心要素，它是指分配活动所遵循的最基本的根据。分配受益者分配受益者是指通过分配活动获得一定量的社会产品或国民收入的社会组织或社会成员。分配受益者是社会分配活动的最终受益者，对所分得的收入或社会产品具有绝对的占有、支配和使用权。7/13/201980公共分配的主要形式一、按劳分配二、按资分配三、按能分配四、按劳动力价值分配五、按需分配7/13/201981公共分配与社会公平一、什么是社会公平？二、评价社会公平的主要指标：洛伦兹曲线；基尼系数三、市场经济条件下分配不平等及其产生的原因财产的差别。收入差别最主要是由拥有财富的多寡造成的。个人能力的差别。教育和机会的差别。一般来说，受过教育的上层阶级和没有文化的群众之间，收入和财产分配上的差距是很大的。年龄和健康状况的差别。没有人会永远年轻且精力充沛。7/13/201982四、社会福利思想的历史渊源和发展过程（1）庇古的社会福利观（2）帕累托的社会福利观（3）卡尔多等人的“假想补偿原理”

五、政府减少不平等的直接方案：社会福利制度

六、政府减少不平等的一个新方案：负所得税方案7/13/201983公共分配的基本原则一、效率的内涵二、公平与效率的辩证关系三、社会经济的稳定

四、结合我国实际，对“效率优先，兼顾公平”原则的进一步阐释7/13/201984中国当前的公共分配一、现状分析我国自从改革开放以来，收入分配格局发生了较大变化。以城镇基尼系数和农村基尼系数为例，它们分别从1978年的0.16和0.212上升为1995年的0.28和0.34。1995年全国居民的个人可支配收入的基尼系数已达到0.445。到90年代中期，我国居民收入分配的不均等已经达到相当程度。二、分配现状的原因分析从经济增长和经济发展角度来看，在分配上以效率原则为导向的非国有企业迅速发展，拉大了收入差距。从经济改革的角度看，各项宏微观改革措施在提高效率的同时，也不可避免地会拉大收入差距。从结构效应的角度看，主要是政府收入内部结构不合理。从权力的角度来看，社会转型中的权力拜物教和商品拜物教，进一步扩大了我国现阶段的贫富差距。7/13/201985第八章

社会保障教学目的和要求

通过本章的学习，要求学生掌握社会保障的内容与基本原则，了解社会保障的范围与水

准；掌握社会保障筹资模式的分类以及各自

的特征；了解国外社会保障制度的各种类型

及其优缺点，并从其比较中获得启示，进而

思考如何构建适合中国国情的社会保障制度。7/13/201986社会保障的概念与基本内容社会保障是社会（国家）通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证劳动力再生产和社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。一般而言，社会保障制度包括以下四个部分。1．社会保险。指劳动者及其家属由于生育、年老、疾病、工伤等原因而丧失劳动能力或失业，从而失去生活来源时，根据立法享受的、由社会提供必要物质帮助的社会保险制度。主要包括：养老保险；生育和疾病保险；失业保险。2．社会救助。即劳动者在不能维持其最低限度的生活水平时，根据有关法律规定，有权要求国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的资金和实物援助的一种社会保障制度。一般包括自然灾害救助、失业救助、孤寡病残救助和城乡困难户救助等项目。3．社会福利。即由国家或社会为立法或政策范围内的所有公民普遍提供旨在保证其一定的生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的一种社会保障形式。4．社会优抚。指国家和社会依照法律规定，对社会上的特殊公民——为保卫国家安全而做出贡献和牺牲的军属、烈属、残废军人、退伍官兵等所给予的优待和抚恤，旨在有利于保障国家安全和社会稳定。7/13/201987社会保障的基本原则1．普遍性原则。2．适度保障原则。社会保障以生产力发展为物质基础，保障项目、保障水平等应该与生产力发展水平相适应。3．权利与义务对等的原则。4．公平与效率相统一的原则。公平是指所有社会成员都有均等获得社会保障的权利和机会；效率是指，社会保障必须有利于经济的发展和效率的提高，避免因保障失当而鼓励懒惰，造成效率损失。5．综合性原则。社会保障不仅其本身具有综合性特点，而且在协调制度间，以及与制度外的领域间还应强调采取综合性步骤。7/13/201988发达国家社会保障的筹资模式及特征

1．按基金三种筹措形式的比例来分析，社会保障基金大致有三种筹措方式：一是社会保险税，包括保险人自付部分和雇主给付部分；二是公费负担，包括国库和其他公费负担；三是国家资产收入和其他。

2．按国家、雇主、雇员三方面最终分摊的比例来分析，社会保障大体可分为两类：一类是实行强制或自由保险制的国家，如德国、美国、法国、日本和意大利，在这些国家里，雇主和雇员负担主要部分，大约占基金全部来源的70%～80%；另一类是实行公民供给制的国家，由国家负担主要部分，一般在50%～60%。

目前，开征社会保险税和不断提高社会保险税的税率已经是发达国家社会保障基金来源的普遍特征。7/13/201989社会保障筹资模式的比较分析

现以养老保险为例，对这四种筹资模式的运行特点和功能进行比较分析：社会统筹与现收现付相结合的模式个人帐户与储备积累相结合的模式社会统筹与部分基金积累制相结合的模式

社会统筹和个人帐户相结合的部分基金积累制的模式7/13/201990国外社会保障制度的比较一、国外社会保障制度的产生和发展二、社会保障制度不同模式的比较（1）美国型——“积极的自由国家”（2）英国型——“社会保障国家”（3）瑞典型——“社会福利国家”（4）自保互济型（5）国家保障型7/13/201991国外社会保障制度对我国的启示建立完善的社会保障体系采取多层次、多渠道的举办方式

根据不同的保障层次，采用多渠道的筹资方式采用基金制运营和管理注意发挥财政在社会保障管理中的重要作用7/13/201992中国社会保障制度的现状及问题

社会保障的实施范围有限，覆盖面过于狭窄，不适应社会经济发展的要求

社会保障体系改革缺乏周密的框架设计，新体制从根本上未突破旧体制的藩篱，单项改革之间在内容上缺乏统一性

社会保障运行机制还不完善，存在诸多问题社会保障管理分散，运作效率低7/13/201993构筑适合中国国情的社会保障制度

我国正处于社会主义初级阶段，与此相适应，我国适宜建立一种集中决策、统一立法、分类分级管理且具有多元化特征的社会保障制度。具体而言：1．提高社会保障的社会化程度，扩大社会保障的覆盖面2．选择多层次、多样化的社会保障模式3．建立社会保障预算，严格社会保障资金的管理4．完善投资机制，保证社会保障基金的保值、增值5．开征社会保障税6．加强社会保障的宏观管理，统一规划、健全法制7．建立社会统筹与个人帐户相结合覆盖全体劳动者的养老保险制度8．建立覆盖全体职工、个人与单位共同负担的失业保险制度9．建立城乡有别、社会统筹与个人帐户相结合的医疗保险制度7/13/201994第九章

公共经济政策教学目的和要求通过本章的学习，使学生基本了解中国公共经济政策的一般原则和目标，同时掌握公共经济政策的主要工具以及各种条件下对各主要工具的综合运用。此外，还对1949年以后的中国公共经济政策，特别是对改革开放后的中国公共经济政策进行了系统的回顾，使学生对中国公共经济政策的发展历史有一个较为完整的把握。7/13/201995公共经济政策的原则系统原则预测原则协调原则多样性原则分解综合原则7/13/201996公共经济政策的目标

政府调控经济的目标是多重的，这些目标构成一个体系，其中主要目标为：1．充分就业。充分就业是指非自愿失业者都能够就业。2．物价稳定。物价稳定是指一般价格水平的稳定。3．经济持续均衡增长。4．国际收支平衡。5．收入公平分配，保障最低生活需要，提供均等竞争的机会。6．控制人口。7．保护和改善生态环境。这是保证经济长期可持续发展、提高人们生活质量的必要条件。8