公共教育支出绩效考核指标体系的设定与应用

公共教育支出绩效考核指标体系的设定与应用

一加强公共教育支出的评价研究公共支出是公共支出的重要组成部分。绩效评估不仅是对公共支出本身使用情况的评估和监控，也是公共支出的基本目标。公共机构服务的数量、质量和资金的使用效率是综合评价的重要因素。本文形成了一种新的管理模式和管理方法，提高了资金使用效率和公共教育服务的效率。但是,由于公共产品的特殊属性决定了公共教育支出的产出既有可以用货币衡量的直接经济效益,还有更大的无法量化的间接社会效益。因此,长期以来,相关部门一直无法采取切实有效的办法对公共教育支出进行准确衡量,导致部分公共资源配置失效,资金利用效率低下。近年来,国内学者对公共教育支出的评价指标体系进行了一些尝试性研究。朱志刚(2003)把公共教育支出绩效评价指标体系按照教育经费投入、使用的各个基本属性的划分,分解为教育投入的努力程度评价指标、教育投入的进步程度评价指标、教育资源配置的合理性评价指标和教育投入利用效率评价指标四大类别,比较全面的涵盖了教育经费的投入、配置和使用效率的各个方面;吴建南和李贵宁(2004)以公平和效率为主线,将指标体系按类别进行分解,设计了教育财政支出总体情况指标、教育财政支出目标达成情况指标、教育财政支出合规性情况指标、教育财政支出直接影响指标和教育财政支出间接影响指标。对于公共教育支出的绩效,李玲(2001)把教育经费支出绩效分解为宏观效益和微观效益,其中主要以规模效益和结构效益为重点对公共性的宏观效益进行评价;廖楚晖(2003)强调将教育领域的公平和效率两个基本目标综合考虑以作为评价教育支出整体绩效的依据。从总体上看,上述研究存在两点不足:一是侧重投入环节的评价,忽视对教育外部影响的评价;二是在整体考虑教育内外部绩效的研究中,指标体系缺乏系统的展开,理论性强而操作性不足。其原因在于对公共教育支出绩效内涵的把握不足,且未能很好地结合教育活动本身的过程特性来构建指标体系。鉴于此,本文基于公共教育支出绩效内涵和教育支出过程特性来构建多层次结构指标体系,并运用主成分分析法对这一指标体系进行经验检验,对各省的公共教育支出绩效状况进行整体性评价。二公共教育支出绩效内涵的确定在构建公共教育支出绩效考评指标体系的过程中,有两点必须关注:一是公共教育支出绩效的内涵;二是公共教育支出的过程性。公共教育支出绩效内涵的确定规定了公共教育支出绩效考评的内容和目标,是指标体系构建的原则和依据;公共教育支出的过程特性从根本上体现了公共教育支出的内在规律和运作机理,为绩效考评指标按一定的原则进行架构和归类提供了依据。因此,要构建公共教育支出绩效考评指标体系,我们必须对公共教育支出绩效的内涵以及教育支出的过程特性进行探讨。(一)教育支出绩效的内容:节约、效率和效益三方面“公共教育支出绩效”主要从两个方面进行理解:一是对“公共教育支出”的界定。目前中国“公共教育支出”指标主要用财政性教育经费代替,包括国家财政预算内教育经费,各级政府征收用于教育的税、费,企业办学校的教育经费,校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费及其他属于国家财政的教育经费。而要系统地把握公共教育支出的内涵则要从公共教育的产品属性、公共教育的支出体制以及公共教育支出管理三个层次加以考察。其中产品属性、支出体制和支出管理三个层次内容分别蕴含着资源配置效率、财政体制效率和支出管理效率问题。公共教育的产品属性是实施资源配置的依据,根据产品属性的不同而进行的教育资源配置,反映的是国家和政府在不同教育层次及地区间教育资源配置的意志;公共教育支出体制考虑的是教育资源在不同级次政府间的分担和提供问题,反映了财政体制效率;公共教育支出管理涉及公共教育支出在预算制定及执行过程中的管理问题,体现了支出管理效率。这三种效率的总和构成了公共教育支出绩效考评指标体系构建的基础,它们从不同的层次反映了公共教育支出的绩效情况(见图1)。第二个方面是对“绩效”的理解。“绩效”一词来源于英文中的performance,牛津现代高级英汉词典对该词的解释是“执行、履行、表现、成绩”。可以看出,绩效一词涵盖的范围很广泛,既涉及到“行为”和“履行”这样的过程性行为,也包含“表现”和“成绩”这样的结果。在相关的文献中,普雷姆詹德(2002,中译本)认为绩效体现了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量,含有节约、效益和效率的含义;而Campell(1970)认为绩效不是行动的后果或结果,它本身就是在个体控制之下的与目标相关的动作;还有学者认为绩效实际上是一项活动实施的结果,这种结果既包括实施这项活动所投入资源与获得效果的对比关系,也包括投入资源的合理性和结果的有效性(陆庆平,2003)。可以看出,上述解释都基本认同节约、效率和效益即“三E”原则这一核心思想,认为绩效是一种基于预期目标而实施一项活动的有效性(丛树海等,2005),并且强调过程与结果两方面。根据这一思想,公共支出绩效被认为体现了政府公共支出的目标、结果和影响等方面,强调目标、结果及其有效性的关系(张少春,2005)。根据这一思路,将公共支出绩效的内涵引入教育领域,就可以相应地对公共教育支出绩效的内涵进行界定。我们认为,公共教育支出绩效应该综合反映公共教育支出在目标、过程和结果等方面的节约、效率和效益三方面绩效,并体现为过程绩效和结果绩效两部分。依据教育活动的特点,不同环节的教育支出绩效分别体现了节约、效率和效益三方面的绩效。首先,公共教育支出的效益是指通过教育活动得到的结果,一般表现为教育对经济、社会发展的促进和影响,而这种有益的结果一般体现在教育系统的外部,是一种教育的外部经济和社会效益。因此,公共教育支出的效益,我们可以定义为公共教育支出的外部结果绩效。其次,公共教育支出的效率,基本体现为一种教育活动的生产效率,是为了最优地实现教育的外部结果绩效,而且必须在教育内部中实现的效率,表现为对教育资金的使用效率、配置效率和管理效率。由于这些效率基本都在教育系统的内部体现,因此可以定义为公共教育支出的内部过程绩效。最后,公共教育支出的节约绩效,我们认为将内部过程绩效和外部结果绩效综合起来考察,即以最经济的过程方式来实现既定的结果就表现为一种节约。这种节约是通过广义上的投入与产出之间的比较而得出的。在外部结果绩效(效益)一定的情况下,内部过程绩效(效率)越高,则说明越节约。公共教育支出绩效的结构与基于“三E”原则的绩效内涵之间的关系如图2。按照以上的分析,公共教育支出的整体绩效可由公共教育的内部过程绩效和外部结果绩效来概括,它们综合反映了公共教育支出在效率、效益和节约三方面的绩效内涵,从而可以全面地对公共教育支出绩效进行考评。而教育的内部过程绩效和外部结果绩效本身有着内在的联系,内部过程绩效的高低直接影响外部结果绩效的大小,内部过程绩效越高,在同样的投入情况下,培养出来的人才数量越多、质量越高,能够创造出的经济和社会绩效也就越大。换言之,一方面,如果我们已经确定了最终教育活动的目标,比如预测出了未来劳动力市场的需求和结构,那么以越小的投入去实现这些产出就表明内部过程绩效越高;另一方面,外部结果绩效是以培养出来的人能发挥经济效益为前提的,如果培养出来的人不为社会需要,所学非所用,发挥不了经济效益,那么即使内部过程绩效再高也是一种对既有资源的浪费,二者之间有着密切的联系。从过程的角度看,教育资源一经投入之后,教育资金便从外部转到教育系统内部,通过对教育资源的使用和消耗最终转化为教育的产出,在这一阶段的绩效就表现为教育内部经济活动的效率。而教育的外部结果绩效,即教育对经济社会发展的贡献是教育过程完成之后在社会生产过程中表现出来。这些经济和社会活动体现在教育系统之外,反映了教育和经济社会的关系,但同时又是属于教育内部活动的外部延伸,是教育反作用于经济、社会的体现。因此从教育活动过程的角度看,只有全面考虑公共教育支出在教育系统内部和外部的绩效状况,才能客观、系统地评价公共教育支出的绩效。至此我们可以得出一个结论,即公共教育支出绩效考评指标体系的构建,必须依据对公共教育支出三个层次的理解以及绩效的“三E”原则的内涵来进行内外部绩效的第一层次的结构划分。只有在这一基础之上,才能系统地对公共教育支出效益、效率和节约三方面的绩效进行评价。(二)基于过程视角的公共教育支出绩效考评指标体系的构建由于反映效率、效益和节约的绩效水平的数据在实际操作中难以直接获得,因此需要相应的具体指标来代为度量。具体到教育部门,可以用来反映效率、效益和节约这三方面绩效的指标非常多,如何将这些指标按照一个合理的框架进行归并架构,是我们要进一步解决的问题。在公共支出的实践中,绩效考评的指标体系一般包含投入、过程、产出、结果和影响五项内容,这是从一个公共资金使用及发挥作用的过程角度对绩效内容进行的划分。教育支出活动的实践,也基本具有上述过程的内容和环节。从过程论的角度看,公共教育资金的流向也是从财政部门投入到教育系统,在教育系统内部被使用、消耗,并生产出经济社会所需要的产品,最终对经济和社会产生各种结果和影响这样一个过程来运作和发挥作用的,这一过程中各环节所包含的经济变量及其之间关系的总和反映了公共教育资金所实现绩效的大小。如果把教育活动看成是一个企业,则公共教育的投入就是企业生产的成本,而产出就是教育系统生产出的产品,社会消费产品可以带来的效用就是公共教育支出的外部效益,而教育过程就是其“生产函数”。正如Hanushek(2000,中译本)在研究教育生产函数中所指出的:“假如学校的‘生产函数’是已知的,那么当资源增加或减少时就应该可以预测出将出现的结果,问题在于教育的‘生产函数’是未知的”。但教育过程中的各种经济指标是可以观察到的,这些指标就像是影响教育“生产函数”的各个变量,对这些变量的系统评价,可以在某种程度上解释公共教育支出活动的绩效。基于上述两个层次的分析,我们可以归结出一个基于两个原则的公共教育支出绩效考评指标体系构建思路:一是基于公共教育支出绩效内涵的内外部绩效的分解,二是基于过程视角的投入、过程、产出和效果的分解(见图3)。依据上述思路,我们以绩效内涵和教育支出过程特性为两个构建依据,在内部过程绩效和外部结果绩效的基础上,从投入、过程、产出和效果来构建公共教育支出绩效考评的指标体系(见表1)。三公共支出绩效评估体系的经验(一)主成分分析法主要运用于中国省政府管理结构的网针对具体考评指标体系的评价方法有很多,各种方法在操作的可行性以及结论的科学性方面存在着不同,目前广泛使用的主要有主成分分析、层次分析以及模糊综合评价等方法。本文基于公共教育支出绩效考评指标体系,运用主成分分析法对中国各省公共教育支出绩效进行经验检验,主要有两个方面的原因:一是主成分分析相比较于其他方法而言,具有在众多观测变量中,寻求数据基本结构(summarization)以及数据简化(datareduction)的作用(郭志刚,1999),同时能够保留原有数据的绝大部分信息;二是主成分分析法具有纯客观的分析过程,分析结果能够体现数据本身的内在联系和结构,没有人为的主观因素。这符合本文经验检验的两个目的:即一方面检验指标体系的合理性和可行性,探寻公共教育支出绩效考评指标体系的内部结构;另一方面对中国公共教育支出绩效状况进行初步的评价。(二)主成分分析在公共教育支出绩效评价中的应用根据第二部分建立的指标评价体系,本文选取了本科院校在普通高校中的比例、高等教育毕业生数、10万元以上仪器设备数、高校新增教学科研仪器设备资产、新增一般图书册数、高校专任教师高级职称比例、高校专任教师中具有博士和硕士学位的比例、高校专任老师占总教职工比例、高等教育教职工与学生比、财政性教育经费占GDP比例、财政性教育经费占财政支出比重、中等教育教职工与学生比、中等专任教师占教职工比例、小学教育教职工与学生比、小学专任教师占教职工比例、文盲率、每10万人口受高等教育比例、经济增长弹性以及专利成果弹性19类指标(其中文盲率为负向指标,在经验分析中通过倒数法转化为正向指标),对中国各地区的公共教育支出绩效评价进行经验研究。其原因在于:(1)由于主成分分析方法要求样本数要远大于变量数,而中国可获得的省份数据样本为31个,因此运用主成分分析必须对我们所构建的指标体系进行筛选和精简。(2)作为对公共教育支出绩效评价指标体系的探索性研究,没有必要将所有指标均纳入分析,选择有代表性的一组指标,就可以基本上达到探索指标体系内部结构的目的,这样做的结果可能会对评价的程度产生影响,但不会影响公共教育支出绩效评价的方向。本文使用的数据均来自于《中国教育统计年鉴》(2004)和《中国教育经费统计年鉴》(2004)。由于教育对经济、社会的影响存在滞后性,一般应从一个较长的时间跨度来进行考察,但由于获取数据的局限,本文采用2004年的数据予以分析。(三)旋转处理的主成分分析运用统计软件对原始数据进行主成分分析,计算相应的标准化数据矩阵、相关系数矩阵、特征值以及贡献率等,并对各主成分和综合绩效进行打分排序。首先,由于各指标量纲的不统一,对原始数据矩阵进行标准化处理,并求出其相关系数矩阵R。1其中所选样本的适应性指标KMO检验值为0.691,接近0.7,基本适合做主成分分析。2从表2可以看出,特征值大于1的主成分有4个,其方差累积贡献率已经达到80.439%,所以只要选择前4个主成分,其所代表的信息量已经能够比较充分地解释并提供原始数据所能表达的信息。另外根据碎石检验图(图4)也可以清楚看到,从第五个主成分开始,曲线变得平坦,证明应取前4个主成分。各观测变量的共同度也普遍较高,说明各观测变量基本均能被这4个公共因子所解释。从表3可以看出,未旋转处理的主成分分析中,许多主成分上的变量负载普遍较低,难以得出明确的主成分意义,因此有必要寻求一种更具有实际意义的主成分旋转。虽然主成分分析的旋转不经常使用,但是主成分可以通过选择方差最大法进行旋转,即从简化因子负载矩阵的每一列出发,使和每个因子有关的负载平方的方差最大,这是探求主成分经济意义的有效途径(见表4)。从表4可以明显看出,经旋转处理的主成分分析使各主成分的含义更加清楚。通过分析各主成分的因子负荷可以得到:第一主成分主要包括本科院校在普通高校中的比例、高等教育专任教师高级职称比例、高等教育专任教师中博士和硕士比例、高等教育专任教师占教职工比例、中等教育教职工与学生比、中等教育专任教师占教职工比例、小学教育教职工与学生比、小学专任教师占教职工比例、文盲率、每10万人口高等教育比例、高等教育教职工与学生比,其负荷分别达到:0.523、0.755、0.636、-0.880、0.934、-0.889、0.934、-0.805、0.734、0.869、0.619。其中高等教育专任教师占教职工比例、中等教育专任教师占教职工比例和小学教育专任教师占教职工比例的负荷为负值,主要是因为中国高、中等教育机构中专任老师比例已经偏高,在一定范围内继续提高专任教师比例不利于教育支出绩效的提高,其作为适度指标最为恰当。但由于高等教育专任教师占教职工比例和中等教育专任教师占教职工比例这两个指标载荷绝对值相当大,且作为适度指标没有公认的适度范围,因此本文仍采用上述处理方法。综上所述,第一主成分包含了投入、过程以及产出三个方面的指标,集中体现了内部绩效的状况。第二主成分主要包括高等教育毕业生数、高等教育10万元以上仪器设备数、高等教育新增教室科研仪器设备资产、新增一般图书、高等教育专任教师中博士和硕士比例、财政性教育经费占GDP比重和财政性教育经费占财政支出比例,其负荷分别达到:0.887、0.754、0.869、0.824、0.694、-0.626、0.543。其中财政性教育经费占GDP比重的负荷为负数,表明中国的财政性教育经费也应属于适度指标,3本文仍采用上述处理方法。综上所述,第二主成分主要反映一个省份的财政教育经费的投入程度和水平。第三主成分主要包括本科院校在普通高校中的比例和教育支出与专利成果弹性,其负荷为0.735、0.834,反映了各省财政教育支出的科研水平及科技转化能力。第四主成分主要包括教育支出对经济增长的弹性和财政性教育经费占GDP比重,其负荷分别为0.867、-0.515,反映了各省财政教育支出的经济效果。根据四个主成分所代表的实际含义,我们可以对公共教育支出绩效评价指标体系的内部结构做出如下判断:1.第一、第二主成分集中反映了公共教育支出绩效的内部运作和财政投入方面的绩效状况,都是教育系统内部过程的绩效反映;而第三、第四主成分则分别体现了教育支出的科技效果和经济效果,属于公共教育支出的外部结果绩效。这种指标数据的自然归类说明,我们对公共教育支出绩效的内部过程绩效和外部结果绩效的划分是正确的。2.第一主成分在最终绩效水平的决定中占有最大的权重(其λ最大),表明第一主成分所代表的内部过程绩效是公共教育支出综合绩效的决定性因素,如果内部过程中的投入质量、师资配置以及产出的效果能够达到比较合理的状况,就会很大程度上决定公共教育支出综合绩效的实现。因此,要提高公共教育支出的综合绩效,应着重发掘教育系统内部的潜力。3.第二主成分代表各省财政投入的程度和水平,其对综合绩效的决定程度仅次于公共教育支出的内部运作和配置状况,反映了在中国教育发展的现阶段财政投入的力度仍是决定公共教育绩效和发展的重要决定因素。4.第三、第四主成分比较独立的反映了公共教育支出在科技和经济方面的影响效果,是外部结果绩效的体现。在第三主成分中把本科院校在普通高校中的比例和教育支出与专利成果弹性归为一类,说明本科院校的数量与教育对科技发展的增进效果有密切的内在联系。第四主成分中包含教育支出对经济增长的弹性和财政性教育经费占GDP比重,反映了财政性教育经费占GDP的比重与教育支出对经济增长的影响有较为紧密的关联。由于现有统计软件不能直接得出主成分并排序,因此我们需用主成分载荷矩阵中的数据除以主成分相对应的特征值开平方根,得到两个主成分中每个指标所对应的系数,然后与标准化后的数据相乘,得出各主成分得分并排序(见表5)。在主要反映一个省份的内部绩效状况的第一主成分中,北京、上海、天津、吉林、黑龙江具有明显的优势,而江西、浙江、安徽、河南、贵州劣势明显。在主要反映一个省份的财政教育经费的投入水平的第二主成分中,北京、江苏、山东、湖北、广东具有明显的优势,而新疆、贵州、宁夏、青海、西藏劣势明显。反映各省财政教育支出的科研效果的第三主成分中,西藏、北京、吉林、陕西、重庆具有明显的优势,青海、宁夏、广西、海南、福建劣势明显。反映各省财政教育支出的经济效果的第四主成分中,山东、广东、江西、河南、黑龙江具有明显的优势,云南、上海、宁夏、西藏、北京劣势明显。通过对各样本省份的主成分得分排序可以看出,北京、上海、山东、江苏等东部发达地区在第一、第二主成分方面的得分较高,而西部省份则得分较低。这一方面反映了中国公共教育发展和财政性教育投入的不平衡,另一方面也反映了中国东部地区的教育系统内部有着相对较高的运作效率和较为合理的师资配置。北京、上海等发达地区在第四主成分教育支出对经济的影响效果方面得分偏低,反映出北京、上海的教育投入相对偏多,教育投入对经济增长的影响已经减弱,表明为了提高公共教育支出的绩效,东部地区应加强教育投入向科技和经济效益的转化能力,而西部地区则需加强财政投入的力度以及师资配置的效率。通过对各主成分进行加权汇总,可以得到2004年中国各省公共教育支出的综合绩效评价排序,其中综合绩效最好的10个省(市)分别为北京、上海、天津、江苏、吉林、山东、湖北、黑龙江、辽宁、陕西;综合绩效最差的10个省份分别为江西、新疆、云南、安徽、甘肃、西藏、海南、青海、宁夏、贵州。广东、四川等省份的综合绩效处于平均水平。分析结论与现实基本符合。需特别注意的,一是综合绩效排名第一的北京与排名第二的上海差距较大,远远高于其他排名相邻省份的差距;二是东部沿海地区公共教育支出综合绩效明显高于西部落后地区,如排名前四的省份都来自东部地区,而排名最后三名的省份都来自西部地区;三是排名第一的北京与排名最后的贵州的综合绩效离差高达9个点,表明中国省(市)间的差距非常明显。四需要进一