探讨法律事务 - 以小产权房为例

探讨法律事务—以小产权房为例小产权房，是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，所以叫做“乡产权房”，又叫“小产权房”。摘要：小产权房的产生、存在与发展有着深刻的历史原因与现实原因。直接原因包括:城市房价急剧上涨，有关部门监管不力，国家立法的缺失以及我国社会保障体系的不完善，主要是指城市住房保障体系和农村社会保障体系的不完善。本文将在分析小产权房相关问题的基础上，提出解决小产权房问题的法律途径，有利于民生建设、维护社会稳定，使我国的土地立法、房地产立法更加完善，保护农民和购房者的利益。关键词：小产权房;住房保障;法律保障一、小产权房的研究背景小产权房出现于20世纪90年代，由于当时购买的人数不多，而且并未作为第一居所使用，所以也没有引起相关部门的注意。然而，从2003年开始，小产权房的性质发生了转变，很多人购买小产权房作为第一居所使用。大约自2003年以后，小产权房的开发建设也变为当地村委会、镇政府的大规模开发行为。尤其是最近几年，伴随着商品房价格居高不下的趋势，出现土地资源急剧稀缺的情况，在全国多数大中型城市进行大规模旧城改造、城中村改造开发建设的同时，小产权房如雨后春笋般大量涌现。国土局不完全统计数据显示，中国目前小产权房建设面积达66亿平方米。小产权房的开发建设任其无限膨胀将会危及国家耕地保护政策。针对小产权房问题国家已多次下发通知进行治理。2007年6月，原建设部发出购房风险提示，提醒购房者，以城镇居民身份到农村购买农村住房，不符合现有土地管理制度的规定，城镇居民购买小产权房没有法律保护。2007年12月，国务院召开常务办公会议研究促进节约集约用地和依法严格管理农村集体建设用地问题，其中明确要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。2008年7月9口，国土部下发通知，通知中要求尽快落实农村宅基地的确权发证工作，但明确指出不得为小产权房办理任何形式的产权证明。2009年6月，国土部强调指出，小产权房实质是违法建筑，各地要严格依法查处大量存在的小产权房等违法用地、违法建筑行为。2009年9月，国土部下发《关于严格建设用地管理促进批而未利用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，要坚决叫停各类小产权房。2011年12月，国土部等四部门联合下发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》明确，对于不经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、非法出让或出租集体土地用于非农也建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或小产权房等违法用地，不得登记发证。二、小产权房的利弊分析(一)小产权房有利于解决城市居民的住房问题近些年来，政府多次出台措施抑制房价过快增长，但收效甚微，反而有愈调控愈涨之势，小产权房的出现有积极作用，在一定程度上缓解了住房供应紧张的局面，解决了一些城镇居民的住房问题，满足了他们对于购房的要求。面对居高不下的房价，对于大多数购房只为自住的中低收入者而言，他们愿意以低价、产权残缺的方式，换回一套体面的住房。当前住房保障体系不健全，廉租房和经济适用房覆盖面小，购买条件严格，而小产权房的买卖交易由购房者自己选择。小产权房作为一种新的房产权利类型出现在房地产市场上，将农村房产融入到市场经济的发展中，提高了我国房地产市场的供给和竞争性，推动了我国房地产市场的市场化程度，有利于资源配置朝着更优化的方向发展。(二)小产权房的购房者利益在法律上不能得到充分保护由于小产权房没有合法的土地使用权和房屋所有权，购房者的权益得不到充分保障。根据我国现有的法律，对于小产权房的买受人来说存在着很大的风险:1、物权法上得不到保护《物权法》第9条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”按照法律规定，农村宅基地使用权及其上的房屋所有权是不能自己转让的，其转让必须限定在集体经济组织内部，而小产权房转让交易对象是城市居民，显然超越以上限制，难以按现有法律程序获得合法产权。因此，即使买受人取得乡(镇)政府或村委会盖章所谓的“产权”文件，也不发生物权效力。因小产权房不能自由合法流通，从抵押权实现角度考虑，小产权房不符合抵押物的基本条件，无法办理抵押。一旦国家决定对集体土地予以征用或拆迁，对于购买该房屋的城市居民来讲可能因其并非合格的购房者而被排斥在补偿范围之外。如果该房屋属于农村宅基地之上的建房或其他合法建筑物，补偿受益人也只能是农村集体经济组织，对于土地及房屋的实际占有人则无法直接得到补偿，如果是违章建筑，国家将不予补偿，这将给买受人造成巨大的经济损失。在继承、遗赠和赠与方面，继承人或受遗赠人接受的也只能是占有。小产权房民事流转关系始终处于不确定的状态，对发挥物的价值是不利的。2、债权法上因存在合同无效的法定事由，购买者的权益不能得到保护根据《合同法》第52条第(五)项规定“有下列情形之一的，合同无效:违反法律、行政法规的强制性规定。”如北京通州区宋庄镇画家村画家李玉兰的买房风波。李玉兰买了农民住房以后，由于当地地价的攀升，农民认为自己当初卖房的价格过低，因而反悔。由于农民的房屋不得出售给城市居民，因此，法院判买卖合同无效，李玉兰限期腾房。可见小产权房购买者的利益在现有法律下是得不到充分保护的。三、小产权房问题的解决思路小产权房由于其自身优势具有相当大的市场，能解决当前住房紧张的境况，但它用地的不合法性和权利上的瑕疵性又是不能忽略的事实，如果不加以规范和治理，其带来的危害是深远和持久的。面对这些问题，不同领域的专家学者发表了自己的见解，提出多种解决方法。综合分析，笔者认为，最合理有效的规制措施应从完善立法和健全制度着手。其次依循产权转性的思路，将现有小产权房转化为保障房或大产权房。(一)建议《土地管理法》增加集体建设用地使用权流转的规定对于集体建设用地使用权流转的具体问题建议制定特别法，该特别法是《物权法》的下位法，从私法角度对该问题进行规制，各地方可以通过该特别法的授权根据各地情况就相关问题制定地方性法规。通过这种方法，建立由上述法律法规组成的集体建设用地使用权流转的法律体系，笔者认为，小产权问题应当在集体建设用地流转的法律框架内解决。(二)重新修订房地产管理的相关法律法规重新修订《城市房地产管理法》、《土地登记规则》、《城市房屋权属登记管理条例》等有关法律以及行政法规规定，将城镇及农村的房地产全部纳入修改后的法律范围予以调整，房权与地权合二为一。规定县级以上地方人民政府由一部门统一负责房产管理和土地管理工作，制作并颁发统一的《房地产权证书》，以解决现行的土地、房屋分割管理发证的不足。同时尽快出台《中华人民共和国土地规划法》，在明确农村集体土地性质和用途的小产权房转化为保障性住房、大产权房前提下，尽快建立城乡土地一体化统筹法规体系，并且在《中华人民共和国城乡规划法》引导下，统一由政府行使土地所有权。(三)完善违反土地和房地产管理法规的惩处制度有效规制小产权房还应该在相关法律惩处规定中增加破坏土地资源罪条款。因为在以往的土地违法中，违法人员定罪依据都是滥用职权罪或者行贿受贿罪。面对占用耕地开发小产权房等新的土地违法形式，立法或行政部门应该制定专门的管理办法，并增加破坏土地资源罪这样的法律条款，对违反了土地管理法规的开发商和乡村组织有关负责人，还要给予行政处罚，并没收其非法所得和罚款，在制止新的小产权房项目出现的同时，一定要对过去的小产权房予以处理，才能显示法律的公平性。结语小产权房问题是我国经济快速发展与城乡二元土地所有制之间矛盾的产物，同时也反映出我国农村集体经济组织和广大农民对参与市场经济、分享土地流转利益的强烈愿望。区别对待小产权