第4章 社会救助支出《财政学》教学课件

《财政学》✩精品课件合集第4章 社会救助支出纲要3中国贫困人口的规模中国社会救助项目社会救助支出的经济效应引言社会救助支出为了能够让这些处境不利的人们能够获得起码的生活保障，维持起码的体面和尊严，政府往往通过财政手段向这些人提供现金或实物救助，由此而产生的财政支出。进入21世纪后，随着国内外经济环境的变化，原先的扶贫开发战略正在淡出舞台，取而代之是以农村居民最低生活保障（下称“农村低保”）和城市居民最低生活保障（下称“城市低保”）为支柱的社会救助制度。4中国贫困人口的规模贫困的衡量中国农村贫困状况中国城镇贫困状况5贫困的衡量贫困线(povertyline)一般以收入或消费支出为标准确定，那些收入水平低于收入标准，或者消费水平低于消费支出标准的人被界定为“穷人”。每年根据价格水平的变动调整，且取决于家庭规模。贫困发生率（povertyrate）指家庭收入低于贫困线的人口数量占总人口的百分比常被用以衡量一国收入分配状况。6中国农村贫困状况7图4-1中国农村贫困线变化图（1985—2016年）8图4-2中国农村贫困状况（1978—2017年）中国城镇贫困状况直到20世纪90年代初期，中国的贫困问题还一直被视为一种农村现象。截至2017年年底，在已经做到“应保尽保”的情况下，全国共有城市低保对象741.5万户、1

261万人。如果将获得低保的城市居民视为城市贫困人口，则中国的城市贫困人口数量为1

261.0万，相应地，当年的全国城市贫困线平均标准为540.6元/（人·月）。这一数字不包括尚未纳入低保的城市贫困居民，如城市常住流动人口（居留时间在6个月以上）中的农村贫困居民等。9中国社会救助项目农村扶贫开发计划农村低保制度城市低保制度10农村扶贫开发计划1978-1985年间，中国反贫困主要借助经济增长推进；1986年开始，中国政府实施农村反贫困计划11中国农村扶贫支出计划：1986-2000年扶贫贷款发展资金以工代赈12扶贫贷款最大的农村扶贫项目；资金投向种植业养殖业以当地农副产品为原材料的加工业；发展进程早期：信贷到户1990年代初期，支持县办企业和乡镇企业；农户小额信贷：指是由金融机构实施的、以农户的信用为基础、在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款。13发展资金(财政扶贫资金)资金投向贫困县的种植业和养殖业；改变贫困农户基本生活条件项目。资金使用状况缺乏系统评估；可能存在一系列问题。14以工代赈资金投向贫困地区的基础设施建设；具体项目逐渐多样化。在反贫困行动中发挥了较重要作用为经济增长创造了物质基础；为贫困人口提供短期就业和获得收入的机会；缓解贫困人口的食物短缺问题。15农村低保制度2007年农村低保制度的全面建立，标志着中国农村反贫困计划开始形成开发扶贫和生活救助相结合的新格局。在农村社会救助计划方面，国家连续出台多项政策措施。目前，已经初步建立起以农村低保、农村五保、农村医疗救助等为主要内容的社会救助体系。16农村低保制度（续）农村低保制度的运作以收入调查(means-tested)为基础；采取补差机制农村低保人数（2001—2017年）17城市低保制度城市贫困问题的大量出现直到1990年代初期，城镇贫困的严重性都远远小于农村；1994年以后，国有部门的大幅缩减，导致大规模的城镇失业问题。城市低保制度的确立1993年6月1日，上海市率先实施城镇居民最低生活保障制度；1997年8月，经试点推广之后，城市居民生活保障制度正式确立；此后城市居民低保的覆盖面逐步扩大，至2003年，基本上达到“应保尽保”的状态18城市最低生活保障的运作城市低保制度的运作以收入调查(means-tested)为基础；采取补差机制19图4-4城市居民低保人数（2001—2017年）社会救助支出的经济效应概述低保的经济效应负所得税的经济效应实物转移的经济效应20概述社会救助计划的途径市场途径在农村实施的以项目开发为基础的各种扶贫计划；一般被认为具有“造血”功能，而不只是“输血”功能。转移支付主要是最低生活保障和救灾救济项目；除现金补助外，还提供实物救助方式。21低保的经济效应最低生活保障的补差机制等同于对受助者增加的收入以100%税率课税。经济效应分析张三的工作决策获得救助后张三的工作决策22举例：获得补助前张三的工作决策假定时间内。张三工作时间闲暇时间，每小时工资，则每月收入满足：效用最大化公式23图4-5效用最大化时的闲暇和收入选择获得救助后张三的工作决策：选择不工作假定当地的最低生活保障线是每月人均200元则张三的预算约束线的变化为DRP，如右图，但他有两种反应：工作或不工作24图4-6在救助制度下选择不工作

不工作时，张三在P点实现效用最大化。获得救助后张三的工作决策：选择工作25图4-7在救助制度下选择工作

工作时，张三的效用最大化可能在E2点。

比较张三在救助制度中的反应，工作或不工作两种情况，可以得出结论：救助制度可能对工作激励产生负面影响

证据表明：救助制度对工作产生负激励。福利依赖问题指社会救助改变某些人的行为习惯，使之养成以获得补助为生。26负所得税的经济效应负所得税：低于贫困线的人可获得现金补助，收入水平高于贫困线的人须缴税。27负所得税方案28

负所得税方案的实质：首先给予个人一次性转移支付或基本补助金，然后对个人的其他所有收入课税。而从净税额看，可以为正，也可以为负。在收入达到B元之前，个人收入是免税的，此后以税率t对个人收入课税，即B为起征点。负所得税方案的劳动供给效应与最低生活保障制度不同，在负所得税方案下，受助者得到的补助只减少其劳动所得税的一部分而不是100%。29

假定月基本补助额是100元，负所得税方案对增加的劳动所得课以20%的税收，工资率为5元/小时。图4-9负所得税方案下的劳动供给决策有关负所得税方案的争议赞成者与实物补助相比，现金补助能够给予低收入者以自由选择购物的空间；该方案将所有人一视同仁地处在一个保护伞下，保证所有人都获得基本的收入保障。反对者实施该方案的成本高昂：它意味着税率的大幅提高，对劳动供给产生严重的负激励。30实物转移的经济效应食品券（foodstamp）一种凭证，获得该凭证的低收入者有权借助该凭证每月购买一定数量的食物。一种实物转移形式。31实物转移的经济效应（续）实物转移与现金补助产生的效用水平相同：图4-10实物转移比现金补助产生的效用水平低：图4-1132实物转移与现金补助的效用水平相同33

向低收入者的实物转移是一种提供固定数量实物的补贴计划。对接受实物转移的多数穷人来说，实物转移相当于现金补贴。结果导致预算约束线AI变为。图4-10实物转移与现金补助产生的效用水平相同

均衡点由E1变为E2，结论：实物转移和现金补贴对张三消费决策的影响是一致的实物转移比现金补助产生的效用水平低34

图4-11实物转移比现金补助产生的效用水平低

实物转移无法体现现金补助的全部效用，如E3，结论：实物转移比现金补助产生的效用水平低本章小结社会救助支出旨在为处境不利的人们提供起码的生活保障。中国贫困人口分为农村贫困人口和城市贫困人口，二者依照不同的贫困线划定。1986-2000年间，中国农村反贫困强调的是开发式扶贫，财政扶贫资金的主要受益者是国家确定的重点贫困县。2007年农村低保制度的全面建立，标志着中国农村反贫困计划已经形成开发扶贫和生活救助相结合的新格局。最低生活保障是以收入调查为基础的扶贫方案，只有当家庭人均纯收入低于当地贫困线的家庭才能得到救助。35本章小结（续）中国