马岛战争与民船的物资采购

马岛战争与民船的物资采购

近年来，国外海军的实践表明，民事船只已成为海战的第二天主力海上运输力量。这对弥补海上部队的不足，赢得未来海战具有重要的战略意义。我军曾在渡江战役和解放沿海岛屿的战役中动员大量民船,为战役的胜利立下汗马功劳,但现行国防动员机制中存在着一些问题,已不能完全适应现代海战条件,需要从法律制度层面加以完善。一、海军并船的大量运用在海军复建战争中两次世界大战中,民船就已被广泛运用于各种作战行动中,近期发生的几场局部战争,通常都伴随着大规模的民船运用,商船已成为海军战时的重要后备力量。(一)t、必须投入战争,保障船队的物资马岛战争是英军大规模有组织征用民船的最成功范例。战争爆发后,英国迅速做出了组建特遣舰队的决定,在半个月的时间内,就有约60艘各类民船被征用、改装并投入战争,占特遣舰队舰船总数的77%。战争期间,商船运送的物资达到100000吨,医用物品3000吨,对战争的物资保障工作起到了决定性作用。当时的英国首相撒切尔夫人对此称赞:“特遣舰队的集结速度之快,将永垂英国军史。”相反,阿根廷在交战中仅征集到6艘民船,致使港口堆积的大量物资运送不出去,马岛守军的物资严重不足,在英军3000人登陆后,1.3万名阿军束手就擒。(二)海上预案与战略海运伊拉克战争中,美军紧密结合战争全局,按照战略预置、战前部署和战中增兵三个阶段,通过组织现役舰船、启用预备役舰船和征用商船,迅速扩充战略海运力量,完成了繁重的海上运输任务。2002年初,美军开始进行战略预置,向发生危机地区的海域部署了预置舰船;2002年2月,进行战前部署,大规模动用船舶向海湾地区输送了大量人员、物资和装备;开战后,根据战局进展和变化进行部署调整,从本土紧急增兵,并调运武器装备。美军参战的160多艘承担海上预置与战略海运任务的舰船中,军船40多艘、约占1/4,商船近120艘、约占3/4。通过大规模组织运用现役舰船、预备役船队和征用的商船,向战区运送了大量人员和物资,实现了作战力量的快速部署。军民融合的强大海运体系,为赢得战争提供了强大物质保障。二、相关规范的缺失我国国防动员法律法规对现代战争条件下民船的动员征用、加装改造等方面的规范,仍不够完善,对权益的法律保障不够具体有效,同时,军兵种部队对民船动员需求的可操作性也存在诸多需要规范的内容。(一)国防动员的法律规范缺乏约束力《国防动员法》作为动员领域的母法,虽然将经济建设贯彻国防要求作为一项重要的国防动员基本制度予以确立,但《国民经济动员法》还没有出台,仍未改变国防动员法律体系空泛的窘境,而且有不少法律规范只有行动模式,没有相应的法律后果,缺乏必要的约束力。《国防交通条例》和《民用动力国防动员条例》等与民船动员相关法律规范只以单行条例的形式存在,彼此之间缺乏逻辑联系。另外,民船动员活动涉及多个部门及相关企事业单位,但具体的国防职责、程序和权利义务关系还没有从法律的层面厘清,特别是落实国防动员任务的标准、内容、程序及法律责任等没有作出科学的规范。(二)民船动员需求法律表达存在法律支持和随《国防动员法》规定了我国的国防动员组织领导机构主要包括国家国防动员委员会、军区国防动员委员会和县级以上地方各级国防动员委员会,但对于部队的动员需求如何表达、通过哪个部门提出没有从法律的角度予以规范和确认。根据《国防交通条例》第三十二条“战时军队需要使用动员的运力的,应当向所在地的军区国防交通主管机构提出申请”之规定,民船动员需求应理解为各军兵种部队的运力动员需求,可以向军区国防交通主管机构提出,但各军兵种部队动员需求的提出程序、形式、法律效力及法律后果缺乏明确的法律规范。同时,海军现役部队对民船建造、设计的技术要求,也无法通过法律的途径予以体现。正如学者王法安指出的那样:“经济动员系统,除在战区一级的动员机构设在军队外,其他的机构均设在计委系统,军队基本上没有介入,也难以给地方政府及时反映军事需求。”(三)国防动员的议事协调机构不统一国防动员体制的构成一般由国防动员决策领导体制、执行体制和监督协调体制三方面构成。从颁布的《国防动员法》可以看出,该法并没有对监督协调体制进行明确。我国国家国防动员委员会的性质是“在国务院、中央军委领导下,主管全国国防动员工作的议事协调机构”,而非实体机构。这与国防动员监督的职能要求存在较大差距,因为国防动员的监督协调是一项庞大、系统的工程,耗费的时间长、涉及的部门多、工作琐碎,将这些职能赋予一个非实体机构,本身就不够妥当。动员实践中,常常出现不履行动员职责、动员责任主体规避动员征用却没有得到应有的法律惩处的现象,不能不说是动员监督和制裁没有纳入法治轨道的结果。(四)动员过程中相关主体权益的法律救济现行动员法律法规的条款过于笼统、抽象,只是设定了军事征用补偿事项,对于补偿原则、标准、程序等缺少具体详尽规定。对动员责任主体因动员行为而造成的权益减损缺乏法律保障,这不仅与依法治国方略相去甚远,而且客观上也制约了其履行动员义务的积极性。另外,对于动员征用行为的法律性质及在动员过程中相关主体权益的法律救济是否能够提起行政诉讼,《国防动员法》并没有明确规定,《行政诉讼法》及相关解释又将国防动员这一典型的国家行为排斥在行政诉讼之外。因此,当动员责任主体权益受到侵害时,应采取哪种救济途径、如何进行救济等问题都没有明确的法律规范。三、中国民用船运输法的完善当前,民船动员应在理顺现行法律法规的基础上进一步加强顶层设计,明确军兵种部队动员需求的表达途径,完善各项法律保障措施。(一)国防动员的法律法规民船动员涉及各级政府、军兵种部队及各企事业单位等多种类型责任主体,情况复杂,必须加强顶层设计,促进形成以《国防法》和《国防动员法》为母法,以《国民经济动员法》为主干,包括《国防交通条例》和《民用动力国防动员条例》等单行条例在内的民船动员法律法规体系,把整个动员过程纳入到法律的层面,使各环节、各责任主体都有法律的调节和保障。需要强调的是,海军现役部队对民船设计建造的国防要求应通过法律的贯彻得到体现,如以单行法律的形式明确部分民船设计建造必须考虑国防需求,必须经海军装备机关批准。(二)动员后的复杂工作具体而言,应由部队首长和司、政、后、装各部门组成动员领导小组,根据本部队使命任务和编制实力提出动员需求,报驻地国防动员委员会予以协调。驻地国防动员委员会接到部队的动员需求后,应在规定时限内进行评估并予以答复,协调相关部门或企事业单位予以落实。对落实不了的,应予以说明。从国防动员运行体制来看,虽然部队向国防动员委员会提出动员需求,但两者并非简单供求关系,军兵种部队是需求方,动员对象所有人是供给方,国防动员委员会应是介于两者之间的协调人或法律上有连带关系的第三人。只有明确了国防动员委员会的法律地位和作用,才能赋予国防动员委员会法律上的职权和责任,才能更好地发挥其协调作用。(三)健全国防动员监督机构从《国防动员法》中我们可以了解到,国防动员委员会是议事协调机构,并非常设机关,落实法律监督多有不便,还应设立国防动员监督机构。合理而可行的办法是在现有国防动员体制的框架内,以法律的形式明确各执行主体的法律责任,并赋予国防动员委员会综合办公室动员监督职权,以行政权的形式,对民船动员法律法规是否得到贯彻实施进行行政监督;司法机关对违反民船动员法律法规的行为进行司法监督;公民、组织和媒体则可以各自的行为进行群众监督。(四)加强补偿程序首先要明确民船动员征用的补偿程序。各级国防动员委员会协调相关部门落实动员任务时确需征用民船的,应由各相关部门出具被征用凭证,并报国防动员委员会备案。由所有者和持有者持凭证向当地国防动员委员会提出申请,国防动员委员会审核后上报本级人民政府批复,由责任部门实施补偿。其次要明确补偿的法律救济。应减少或避免行政