西南地区水土保持和农村发展的若干政策问题

我国西南地区广泛分布喀斯特地貌，是水土流失最为严重、石漠化发展导致贫困问题非常突出的地区。水土保持和农村发展、农民脱贫呈现互动共生的关系。为此，从我国水土保持和农村持续发展的角度，选择贵州省毕节地区进行调查研究，着重对该地区以及以该地区为代表的西南喀斯特地区水土流失及其治理的政策问题进行深入分析。在水土保持工作的阶段性特点及其新农村建设的基本背景下,对这些政策问题的研究具有紧迫的现实意义。水土保持和农村发展的现状和特点毕节地区是典型的岩溶山区,岩溶出露面积73%，是贵州省喀斯特发育最充分、分布最集中的地区之一。其中石漠化面积占33・39%。有潜在石漠化趋势的大于25°的农耕旱地面积达到327•9km2。2006年毕节地区农民人均纯收入全区平均2043元，农民人均生活消费支出1373元;地区粮食产量为250・52万t,基本解决长期缺粮的突出矛盾。但是,仍然有60多万人没有解决温饱问题。2006年年末常住人口730•51万人，全区人口出生率为12・79%o，死亡率为3・91%o，人口自然增长率为8•88%o。而2006年全国人口自然增长率为5•89%o，即毕节地区人口增长率是全国平均水平的1•6倍。作为水土流失严重的喀斯特地区、严重贫困和人口膨胀地区，毕节地区在西南地区是具有典型性和代表性的。水土流失和农村贫困、人口膨胀之间存在密切的关联。也因此，在毕节地区的水土保持工作中，治理水土流失和农民脱贫、促进农村发展向来是密切结合的。这是毕节地区为代表的西南喀斯特地区水土保持政策制定和运用的显著特点。在本次对毕节地区的调研过程中，重点对镇江和保河两个小流域的水土保持和农村发展情况进行了调研，并深入农户开展了细致的、面对面的访谈，获得了宝贵的第一手资料。镇江小流域治理区经过连续水土保持综合治理工程，治理成效显著。治理区内25°以上陡坡地全部退耕还林完毕。治理水土流失面积22-50km2,无明显流失面积由治理前的10-45km2上升到1402km2,年土壤侵蚀量由7-82万t下降到2・18万t,减蚀率为70・06%。建设基本农田1800亩,改造坡耕地配水种植经果林（经济果木林）4800亩。土地结构得到合理调整，林业和果业产值总量显著增加，增长率为234•4%、382•22%。农业人均纯收入由825元增加到145元，增长79•66%。保河小流域被列入水土保持第五期“长治”工程重点治理，经1999~2003年山水田林路统一规划综合治理，取得了显著的成绩。累计完成治理面积18-87km2,治理程度达到了84-24%,其中完成石埂坡改梯（坡土改梯田）3900亩，营造松杉为主的防护林8600亩，梨、李为主的经果林7600亩,实施封禁治理4500亩，保土耕作措施3600亩。林草措施实施与保存率达到宜林面积80%以上，林草植被覆盖率从治理前的27-72%提高到50-90%,增加了23个百分点。基本农田显著增加，达到了人均1-30亩。初步形成了林草措施、工程措施、农业措施相结合的综合防护体系,据调查,各项措施拦蓄径流52•36万m3,拦蓄泥沙5•62万t,减蚀率达到了71•4%。在当地的水土保持工作中,坡改梯、生态修复以及退耕还林是最主要的措施。对水土保持干部和农民进行问卷调查，前者对坡改梯和退耕还林措施在水土保持和发展农村经济方面给出最高评价，后者则对生态修复和退耕还林措施表示最为满意。政府和农民对于水土保持措施的评价显然存在出入。当地水土保持工作中最主要的坡改梯措施尽管仍有巨大的实施空间，但是在实施成本、进一步实现农民脱贫和促进农村经济发展方面，却面临诸多制约。结合多方面的资料，可以认为，其本质就是传统水土保持措施在现阶段对于农民新的增收要求的适应性发生了变化，在农民生活水平有所提升、农民收入日益多元化、农民参与和投入水土保持的动员机制发生改变的背景下,农民对各种水土保持措施的经济评价和水土保持对于农民的经济激励发生变化,并成为需要引起重视的非常突出的问题。通过水土保持多种措施包括政策措施的问卷调查和相关座谈走访，在初步明确肯定当地水土保持工作对改善生态环境和农业生产条件、促进农村发展的巨大贡献之外,也深刻认识到，受制于社会经济条件的迅速变迁，水土保持工作需要做出显著的调整，才能在密切结合水土保持和农村发展双重目标的基础上赢得持续发展的新空间。水土流失治理的主要经验毕节地区的水土保持工作体现了西南喀斯特地区水土保持工作的一般模式，并积累了丰富的经验。这些经验在西南地区的水土保持工作中应当是具有代表性的。突出体现于以下几个方面。首先,坡改梯成为水土保持和水土流失治理的主要方式。由于喀斯特丘陵地区土层薄、耕地坡度较大的特点，坡改梯的治理措施具有普遍的适用性。此外，坡改梯能够密切联系治理水土流失的生态环境目标和增加农民种植业收入、促进扶贫的社会经济目标。也因此，坡改梯成为当地水土保持工作的基本手段。其次，经果林种植在水土保持工作中占有突出地位并取得良好成效。此次调查中,发现以各种水果种植代替传统粮食种植的模式可以很好结合当地的自然条件和市场需求，产生更高的经济效益，显著推进扶贫开发，并获得良好的水土流失治理效果。在耕地狭小、分割的情况下，成规模的粮食种植不能普遍实现，分散的种植则不能获得理想的收益，难以激励水土保持工作充分开展，而技术含量更高、劳动更加密集的经果林种植不但更加适应当地的耕地条件，而且容易获得高得多的收益。在加强后期经济扶持、增加资金投入、改善技术支持、更好面向市场需求变化的前提下，经果林种植的前景还很广阔,对水土保持的生态环境和社会经济目标的同时实现也是关键性的。再次，西南地区的水土保持工作更需要、也充分实现了水土保持和社会经济发展尤其是扶贫开发的良性结合。本地区的水土保持工作始终坚持追求扶贫开发和改善生态环境的双赢，体现了作为一项目标广泛的社会事业的综合性、普遍的关联性,绝不局限于其本身。例如，当地不断推动沼气池建设并为此提供每户1300元的补贴、对采暖用煤进行补贴、推动坡改梯基础上的种植结构调整、鼓励土地的规模经营和专业户的带头示范，就充分体现了从广泛的社会经济视角定位水土保持工作的基本思路。这在西南地区特定的自然、社会经济条件下是非常必要的。3主要困难和问题根据调查和座谈,也发现毕节地区目前的水土保持工作还存在一些普遍性的问题或不足。3・1投入特别是国家投入不足水土保持作为公益性事业，国家为此投入更多资金应成为明确的政策定位。目前，普遍存在水土流失治理不充分、布局不合理、标准过低等问题，资金不足是主要原因。相关的地区往往经济落后，财政不足,不可能长期依靠地方财政和农民投入开展大规模工作。目前四六分成的做法难以持续。许多地区尤其是偏远地区的水土保持工作远没有充分开展，坡改梯工程建设标准需要提高而投入标准严重滞后，地方财政困难,农民投入又受到取消两工政策的冲击而不断减少。此外，随着农民收入渠道的多元化，种植粮食等传统作物的收益下降，水土保持工作已经越来越难以在经济效益方面维持有效激励，导致农民的参与积极性下降。在这种情况下,国家投入必须