行政组织学-第2章

平行思维法——六顶思考帽第2章行政组织理论2.1政治-行政范式2.2理性-权变范式2.3交易-制度范式

2.4系统-生态范式

2.1政治-行政范式了解政治-行政二分法的提出、发展和回归历程。政治-行政二分法统治的合法性官僚制重点掌握传统型、魅力型和法理型统治权威的区别。掌握官僚制与民主制的冲突和调和。掌握政府再造的十条原则。2.1.1政治与行政二分法发展阶段代表人物生活年代代表著作主要观点传统管理时期威尔逊（美）1856-1924《行政学之研究》，1887行政学的开端古德诺（美）1859-1939《政治与行政》，1990政治与行政二分法怀特（美）1891-1958《公共行政学研究导论》，1926首个公共行政教材科学管理时期泰勒（美）1856-1915

《科学管理原理》，1911科学管理理论梅奥（美）1880-1949《工业文明的人类问题》，1933行为科学奠基人马斯洛（美）1908-1970《人的动机理论》，1943马斯洛层次需求理论系统管理时期1950s后，行政管理涉及面愈来愈广，信息论、控制论、运筹学等理论方法用来研究行政管理。政治-行政二分法的提出行政学始祖——伍德罗·威尔逊（美）“执行宪法比制定宪法还要困难，应该建立一门行政学科，力求使政府少走弯路，避免杂乱无章、不成体统的现象发生，市政府在评价工作时得到尽责的声誉。”行政学先驱——弗兰克·古德诺（美）“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”。政治-行政二分法的发展首位行政教材作者——伦纳德·D·怀特（美）将管理科学应用于政府行政管理，注重探讨行政一般管理职能，包括预算、人事行政以及组织管理。管理职能论集大成者——卢瑟·古克力（美）行政管理7智能论：即行政管理是由POSDCRB组成的。Planning（计划）、Organization（组织）、Staffing（人事）、Directing（指挥）、Coordinating（协调）、Reporting（报告）、Budgeting（预算）政治-行政的“回归”行政政治2.1政治-行政范式了解政治-行政二分法的提出、发展和回归历程。政治-行政二分法统治的合法性官僚制重点掌握传统型、魅力型和法理型统治权威的区别。掌握官僚制与民主制的冲突和调和。掌握政府再造的十条原则。2.1.2统治的合法性古典学派的代表人物——马克斯·韦伯人们为什么感到有义务服从命令，而不是根据内容的价值确定自己的态度？依赖于权威体系的合法性、权威指令的服从性。2.1.2统治的合法性传统型魅力型法理型马克斯·韦伯将合法权威分为三种类型思考题中国近代三大伟人的统治类型是？孙中山，推翻2000多年封建君主专制，建立中华民国，传播资产阶级革命思想，维护共和制度。毛泽东，打倒“三座大山”建立社会主义制度，建立了中华人民共和国；邓小平，“一国两制”解决了香港澳门问题，“黑猫白猫，抓住耗子的就是好猫”，迈出了改革开放的第一步。2.1.2统治的合法性（1）魅力型权威（卡里斯马）卡里斯马，宗教社会学用语。原意为“神灵附体、神圣的天赋”，来自早期基督教，初时指得到神帮助的超常人物，引申为具有非凡魅力和能力的领袖。统治权威：对英雄的崇拜和对领袖的信赖统治基础：基于情感的行政团队：依靠领袖的直觉加以召唤2.1.2统治的合法性（1）2.1.2统治的合法性（2）传统型权威统治权威：自称的、并且他人也相信的历代相传的神圣规则和权力，等于“奉天承运”。统治基础：基于沿袭下来的惯例。行政团队：没有明确的考核晋升标准，强调臣民对统治者个人的效忠。家长制、世袭制是典型的传统型统治2.1.2统治的合法性（2）传统型权威2.1.2统治的合法性（2）如欧洲的英国、丹麦、比利时、瑞典、挪威、荷兰、摩纳哥、卢森堡、列支敦士登、安道尔。亚洲的日本、文莱、泰国、马来西亚、柬埔寨、不丹、尼泊尔、科威特、卡塔尔、巴林、阿曼苏丹、沙特阿拉伯、约旦哈西姆。

2.1.2统治的合法性（3）法理型权威法理型统治是一种科层/官僚统治。统治权威和统治基础：法律法规体系，是以法律为依据和准绳的统治。行政团队：其权力、权利和义务的配置出于法律制度的安排，官员不带偏见和情感的履行公务。在一个现代国家里，实际的统治者必然的、不可避免的走向科层政治。

2.1.2统治的合法性魅力型权威传统型权威法理型权威形成基础个人超凡神圣、英雄主义或模范品质传统风俗、惯例（非正式制度）法律制度和规则（正式制度）关系维持非理性的崇拜臣仆的个人忠诚权利义务关系权力限度领袖的直觉受传统约束的任意专断法律制度范围内具体形式政治领袖、社区管理老人政治、原始家长制、世袭制度（包括苏丹制度）官僚制权力交接领袖指定惯例职位思考题中国近代三大伟人的统治类型是？孙中山，推翻2000多年封建君主专制，建立中华民国，传播资产阶级革命思想，维护共和制度。毛泽东，打倒“三座大山”建立社会主义制度，建立了中华人民共和国；邓小平，“一国两制”解决了香港澳门问题，“黑猫白猫，抓住耗子的就是好猫”，迈出了改革开放的第一步。2.1政治-行政范式了解政治-行政二分法的提出、发展和回归历程。政治-行政二分法统治的合法性官僚制重点掌握传统型、魅力型和法理型统治权威的区别。掌握官僚制与民主制的冲突和调和。掌握政府再造的十条原则。2.1.3作为统治阶级的官僚官僚中国古代指在衙署办事的官吏，后常用作贬义词，指不负责任的政府官员。官僚主义指脱离实际、脱离群众、做官当老爷的领导作风。如不深入基层和群众，不了解实际情况，不关心群众疾苦，饱食终日，无所作为，遇事不负责任；独断专行，不按客观规律办事，主观臆断地瞎指挥等。有命令主义、文牍主义、事务主义等表现形式。官僚主义是剥削阶级思想和旧社会衙门作风的反映。——《辞海》漫画——官僚主义2.1.3作为统治阶级的官僚官僚制在世界范围的“祛魅化”和公共行政的日益复杂化的背景下，以伍德罗·威尔逊和古德诺等提出的政治—行政二分法为理论前提，由德国社会学家马克斯·韦伯提出。“官僚制”(Bureaucracy)又称“科层制”，它按照职能和职位分工、分层管理原则建立起来的行政权力体系，强调专业化、等级制、法治化、非人格化、职业化的组织形式。2.1.3作为统治阶级的官僚官僚制的特点明确的分工组织成员有固定的职位，依法行使职权，权责对应。严格的层级体制上级监督管理下级，下级服从上级命令。严格的组织纪律严格遵循有关制度和纪律，一切按制度和纪律进行。规范的录用制度人员录用和管理上实行“对事不对人”原则，按职位要求公开考试、排除私人感情。实行任命制行政官员由委任产生，其升迁由上级决定。固定的薪俸制度按等级系列中的级别来确立工资等级，除薪俸外，有奖惩、升迁制度。2.1.3作为统治阶级的官僚官僚制的优点一是迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要。二是克服了人格化行政带来的任意性、不可预见性、政策的不稳定性、低效等弊端，追求效率的最大化，得到了科学理性时代的文化认同。排除私人感情，是价值中立、价值无涉的。2.1.3作为统治阶级的官僚官僚制的缺点一是官僚制不可避免的与民主制产生冲突二是由于制度运行中环境和人员的变数，官僚制最大的优势——技术上的高效率——在实践中已面临怀疑和否定，官僚制本身也陷入全面改革和被摒弃的危机中。寡头统治铁律人物罗伯特·米歇尔斯（1876-1936），德裔意大利籍著名政治社会学家。主要著作《寡头统治铁律:现代民主制度中的政党社会学》寡头统治铁律各种社会或政治活动，无论其组织在其开始时如何民主化及大众化，到后来一定会被少数领袖分子操纵，而失去原来的民主性质和精神。官僚制与民主制的区别官僚制民主制公职人员招募考试选拔、上级任命人民选举组织管理原则等级制度平等、自由公共权力与资源分配少数公职人员手中，独占国家财富、军队人民手中指责多多与顽强活力赞不绝口与无奈窘境官僚制与民主制的调和代议制与直接民主相对应，又称间接民主制或代表制，是由公民以选举形式选出立法机关的成员，并代表其在议会中行使权力。政治中立超然于政党政治、个人政治理念，不以行政权力偏袒某一政党、政治团体或利益集团，应客观、公正、公平。行政领导行政领导只是对“行政”的领导扩展——《官僚的夏天》2.1.5走向后官僚制19世纪后半叶和20世纪前五十年这一历史阶段中占据组织结构模式主导地位的正是“官僚制”，但这种组织结构已经与社会脱节了，从20世纪60年代算起的20-50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍！——《未来的组织》，1967年沃伦·本尼斯（美国组织学家）2.1.5走向后官僚制问题官僚制度的解决方式20世纪的新情况一体化问题没有问题就不需要解决；个人被视为简单的和被动的工具；忽视了“人格”与角色之间的张力人类科学的出现以及对复杂人性的理解；向上的追求；人文和民主精神社会影响问题依赖法理权力，但隐含强制权力的使用；任何情况下，胜任、强制和法规之间的复杂关系都是紊乱的、含糊的以及变迁的管理权与所有权分离，工会与普通教育的兴起，权威统治的负面和无意的影响协作问题用等级规则解决级别间的冲突，用协调规则解决同级间的冲突，强调效忠专业化和职业化增加了相互依赖的需要；个人或万能者的领导很难适应领导情境的复杂性适应问题环境稳定、简单和可预见，例行公事，以任意的偶然的方式适应变化，不预计各种后果组织的外部环境更加动荡，难以预见，技术变革以史无前例的速率进行着“新生”问题假设未来是确定的，与过去基本相同技术、任务、人力、原材料、社会规范和价值、企业和社会目标的急剧变化，使得修正过程成为人们经常关注的事物2.1.5走向后官僚制官僚制范式后官僚制范式公共利益公民认为有价值的结果效率质量和价值行政生产控制主动遵守规范明确职能、权力和结构确定任务、服务、顾客和成果价格调整创造价值履行职责培养责任心；加强工作关系遵守规范和程序理解并运用规范；找出并解决问题；不断改进过程行政管理制度（人事方面）服务与控制的分离；支持遵守规范；扩大顾客选择范围；鼓励集体行动；提供激励；衡量并分析结果；增加反馈信息政府再造的十条原则1.起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；2.社区拥有的政府：授权而不是服务；3.竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；

4.具有使命感的政府：改变照章办事的组织；5.讲究效果的政府：按效果而不是按投入拔款；6.顾客驱使的政府：满足顾客而不是官僚政治的需要；7.有事业心的政府：有收益而不浪费；8.有预见的政府：预防而不是治疗；9.分权的政府：从等级制到参与和协作；10.以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革；身份制世袭制官僚制后官僚制政治民主化2.1政治-行政范式——总结2.2理性-权变范式2.2.1泰勒的科学管理2.2.2法约尔的行政管理2.2.3韦伯的科层体制2.2.4西蒙的管理行为2.2.5组织的权变理论运用理性选择理论对行政组织进行研究，组织寻求一系列目标实现的最优化途径。2.2.1泰勒的科学管理（1）搬运铁块的实验金属切削实验科学管理理论铁砂和煤炭的挖掘实验

精心挑选工人。让工人了解到这样做的好处，让他们接受新方法。对他们进行训练和帮助，使他们获得足够的技能。按科学的方法工作会节省体力。将实验的手段引进经营管理领域。计划和执行分离。标准化管理。人尽其才，物尽其用，这是提高效率的最好办法。这项试验非常复杂和困难，实际却用了26个年头。花费了巨额资金，耗费了80多万吨钢材。

科学管理实验

2.2.1泰勒的科学管理（2）泰勒制（1）制定工作定额；（2）选择最好的工人；（3）标准化管理；（4）刺激性的付酬制度；（5）雇主与工人合作；（6）计划职能与执行职能分开；

（7）职能工长制；（8）管理控制上的例外原则；2.2.1泰勒的科学管理（3）2.2.1泰勒的科学管理（4）“在这些实验中，我们并不想去探索一个人在一次短促突击或三两天中最多能干多少活，我们所研究的是在一个整劳动日里，一个头等工人活计的实际构成是什么；一个工人能年复一年地正常地完成一个劳动日的最佳工作量，下班后仍然精神旺盛。”——《科学管理原理》中国社会科学出版社，1984年一位名叫厄普顿·辛克莱的年轻人写信给《美国杂志》主编，对泰罗提出抗议，说：“他（泰罗）把工资提高了61%，而工作量却增加了362%。”——厄普顿·辛克莱写给《美国杂志》主编的信2.2理性-权变范式2.2.1泰勒的科学管理2.2.2法约尔的行政管理2.2.3韦伯的科层体制2.2.4西蒙的管理行为2.2.5组织的权变理论2.2.2法约尔的行政管理经营与管理管理5要素管理14原则（1）工作分工原则；（2）权责一致原则；（3）纪律原则；（4）统一命令原则；（5）统一指挥原则；（6）个人利益服从整体利益原则；（7）报酬原则；（8）集权原则；（9）权威链原则（10）秩序原则；（11）公正原则；（12）人员的稳定原则；（13）创新原则；（14）团队精神原则；

课堂思考题法约尔泰勒2.2理性-权变