督促程序困境之原因分析与改善建议

一、督促程序困境之现实司法背景（一）“案多人少”矛盾严重我国最高人民法院公布的2019－2022年度工作报告显示：2018年地方各级人民法院受理案件2800万件，同比上升8.8%；2019年地方各级法院受理案件3156.7万件，同比上升12.7%；2020年地方各级人民法院和专门人民法院受理案件3080.5万件，同上年度基本持平；2021年地方各级人民法院和专门人民法院受理案件3351.6万件，同比上升9.2%。2019年，全国法院法官人均办案228件；2020年，全国法院法官人均办案225件；2021年，全国法官人均办案238件。①具体数据来源于我国最高人民法院每年公布的工作报告，具体包括2019年、2020年、2021年、2022年，其中2018年报告数据以及相应工作情况为2013年至2017年5年期间的总体情况。从上述所列近几年的数据可以明显看出我国司法实践方面存在严重的“案多人少”问题且在不断加剧。（二）督促程序适用率极低笔者通过中国裁判文书网搜索了公布的相关裁判文书，数据显示基层法院督促程序案件数量2018年为13411件，2019年为18890件，2020年为19989件，2021年为20639件，而基层法院民商事案件数量2018年为10916507件，2019年为12737966件，2020年为12385239件，2021年为8372780件，基层法院督促程序适用率占比分别为2018年0.122%、2019年0.148%、2020年0.161%、2021年0.246%。我国督促程序相较于同为大陆法系的德国、日本等国家或地区70%至80%的适用率显著过低。［1］（三）督促程序的价值功能与司法实践目的未能匹配督促程序作为一种能够快速、便捷处理债权、债务人之间不具有实质性争议纠纷的手段，其程序相较于普通的诉讼程序或是简易的诉讼程序都减少了很多程序性事项。一方面对于债权人来说，无需耗费更多的时间以及各种花销，减轻了债权人的程序讼累；另一方面，作为处理纠纷的法院也希望这种债权债务关系明显争议不大的案件能够尽快结案，将更多的人力、精力放在较为复杂的案件。但督促程序在司法实践中运行状况令人难以满意，甚至相当糟糕。2012年8月《民事诉讼法》进行了第二次修正：一是增加规定基层法院将符合督促程序条件的案件主动转入督促程序处理；二是对于债务人异议增加了法院审查环节；三是对于异议成立案件自动转入诉讼程序。基于以上三点修改内容，都不难看出立法的主要目的：一是通过法院主动适用以提高督促程序的适用率；二是严格异议审查以降低督促程序案件异议率，从而提高支付令生效率；三是案件自动转入诉讼程序以方便当事人不用再重新提起诉讼，减少债权人讼累。此后，我国《民事诉讼法》在2017年、2021年均进行过修正，但修正内容并未涉及督促程序。从司法实践状况来看，从2012年修法后，督促程序的适用情况并未显著改善。相较于大陆法系其他国家或地区，我国督促程序的适用率很低，目前基本处于“休眠”状态。［2］2012年《民事诉讼法》对督促程序内容的修改，并未在实践层面提升督促程序的适用率。二、督促程序困境之原因分析（一）债权人申请支付令积极性低1.债权人与债务人的权利保障立法构造不均衡一方面，督促程序引入之初就规定申请支付令需提交申请书以及相关证明材料，之后经法院审查后才能决定是否受理以及是否裁定发出支付令，而对于债务人提出的书面异议却无需进行审查，直接裁定终结督促程序，这样，便导致法院支付令的异议率居高不下，生效支付令相当之少；另一方面，虽后续立法加入了异议审查规定，但对于支付令的异议审查究竟要进行实质审查，还是无需实质审查，法院在司法实践过程中存在争议，对此，不同法院适用不一致的标准。毫无疑问，生效支付令比例低下，严重打击了债权人适用督促程序的积极性。经债权人多次碰壁后，再综合司法维权中时间、精力等成本，更愿意选择程序较为完善的诉讼程序，久而久之，对于申请支付令，债权人便基本丧失了兴趣，最终导致债权人不再愿意通过督促程序保障自己权利的实现。2.督促程序配套制度不足一是财产保全制度被排斥。一方面，根据2022年3月最新修正的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》①参见最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（2022年修正版），2022年4月10日起施行。，继续将“债权人未向人民法院申请诉前保全”作为债权人申请支付令的受理条件之一。如此一来，就在司法层面通过扩张解释将财产保全制度与督促程序放置在完全对立的位置；另一方面，根据近年来我国执行案件“执行难”情况可以推知，我国实际存在大量的权利人只能得到纸面胜诉而实质权利难以保障的情况，换言之，即败诉方没有财产可供执行，最终导致胜诉方胜而无利。其中原因，一部分是败诉方确实无财产可供执行，另一部分是败诉方在被执行前已经将个人财产进行了转移，而财产保全制度对于防止当事人转移财产就具有重要作用。督促程序中财产保全制度的缺失，增加了债务人转移财产、逃避履行的风险，最终造成财产难以执行、债务无法偿还的后果。［3］这种财产保全制度与督促程序制度的冲突导致债权人不得不在选择相关程序时充分衡量利弊，衡量后，债权人通常是更愿意选择诉前保全制度，而放弃申请支付令。二是支付令案件申请费规范不足。一方面，我国现有《诉讼费用交纳办法》规定，支付令申请费比照财产案件受理费三分之一交纳，若支付令生效，则费用由债务人承担，若异议成立并终结督促程序，则费用由申请人负担，申请费负担遵循败诉方负担原则，从另一角度来讲，申请费的这一负担原则也在鼓励债务人积极提出异议，激发债务人侥幸胜诉心理，从而避免承担申请费。因此，双方所付出的诉讼成本在实践中仍然是不平衡的，在债权人承担较重的诉讼负担的情况下，债务人却因不用承担案件受理费或参与诉讼程序的成本较低等因素，通过提出能够被法院审查通过的异议理由而使督促程序终结；［4］另一方面，支付令申请费虽只有普通财产案件受理费用的三分之一，但如果督促程序被裁定终结，案件转而进入诉讼程序，支付令申请人势必还需补缴部分案件受理费，就导致支付令申请人不但没有一次性解决纠纷，还增加多次交费行为内容，徒增其司法讼累。这也就极大可能使得债权人降低申请支付令的积极性，而更倾向于一次性解决问题的诉讼程序，导致适用督促程序案件量再次走低。（二）债务人高异议率导致督促程序终结率高我国督促程序针对被申请人书面异议的审查范围仅限于清偿能力、清偿期限和清偿方式等，审查范围存在局限性。［5］这就使得督促程序在设立初期就给人留下支付令异议率高的印象。2012年《民事诉讼法》修正时对于债务人提出的支付令异议增加了法院审查环节。但增加的这一审查环节究竟是为了强调对无效异议进行审查，还是对书面异议进行实质性的审查，存在审查标准规定不明确的问题，有人认为，督促程序和诉讼程序由于法理基础不同，进行实质审查很难保障程序的公正。［6］因此，审查标准的不统一导致基层法院有的遵循严格的实质审查标准，有的就仍然把审查范围局限于清偿能力、清偿期限、清偿方式等无效异议情形，显然，前者进行实质审查，对于债务人而言存在要求苛刻的可能印象，使得该方式处理案件可能带来的实际风险也会大很多。两者平衡之下，司法实践中法院更倾向于执行后之标准。最终使得《民事诉讼法》中增加的法院审查环节效果不明显，进而导致督促程序终结率居高不下。（三）法院主动适用督促程序积极性低我国《民事诉讼法》规定督促程序被裁定终结的案件，在支付令申请人不提出反对的情况下，案件将自动转入诉讼程序。但是对于如何从督促程序转入诉讼程序没有明确的操作细则。根据笔者的经验，案件如果先适用督促程序，之后转为诉讼程序，司法实践中的具体做法是，法院立案庭先立“民督”字号案件，并将案件移送承办人办理，案件承办人需向债务人送达支付令并告知其相关权利义务，之后债务人提出书面异议，在支付令异议成立的情况下，法院承办人裁定终结督促程序。此时，督促程序案件以出具裁定文书的方式将“民督”字号案件结案处理，然后案件材料又转至立案庭立“民初”的诉讼程序案件，之后将案件再次移送办案人员办理，案件承办人需再次向被告方送达相关法律文书与案件材料，并告知相关权利义务，必然导致案件处理程序大量增加，这使得法院如果适用督促程序，极大可能性加重法院处理案件的人力、物力以及财力负担，导致督促程序实际作用与其设立初衷完全背离。三、督促程序之改善建议（一）改善督促程序与诉讼程序衔接机制通过前述分析，督促程序与诉讼程序衔接机制的改善有利于法院主动积极适用督促程序，需简化督促程序与诉讼程序之间相同或类似的程序性事项。例如，将督促程序之支付令申请受理后的申请书及相关证据材料送达与诉讼程序之案件受理后的起诉书及相关证据材料送达并行，在督促程序即使被裁定终结的情况下，也可继续诉讼程序，而不是重新开始诉讼程序，对于被申请人提交的异议书如果成立可以视为起诉答辩书。［7］这样就可使得法院在适用督促程序的过程中，如果能通过督促程序解决案件纠纷，就不用进入诉讼程序，如果督促程序没有解决案件纠纷，继续诉讼程序的其他事项也不会给法院造成过多的人力、物力浪费，同时还极有可能快速结案。（二）改善督促程序申请费标准与负担规则1.目前支付令申请费为普通程序的三分之一，与简易程序的二分之一相比差距不大，但如果转入诉讼程序，需要补缴不足的诉讼费用，加重案件纠纷当事人多次缴费的讼累，且多次收费也加重法院工作人员工作量，有必要统一申请费与诉讼费标准。2.目前规定申请费由未提出异议的债务人负担，这就在一定程度上鼓动了债务人提出异议，有必要反转申请费负担规则。例如，如果债务人未提出异议，支付令生效，其申请费用由申请人负担，同时生效支付令给申请人带来了节约诉讼时间的利益。3.如前述建议，统一诉讼费标准，使其与简易程序诉讼费一致，一方面费用数量改变不大，对债权人影响较小，另一方面有利于法院将督促程序与简易程序中的程序性事项并行开展，能极大提高法院主动适用督促程序的积极性。（三）改善诉前保全制度的适用财产保全制度是为了防止财产转移的有效手段，财产保全有利于最终实质性利益的实现。督促程序的目的就是通过非必要的诉讼程序快速实现债权人权利利益，而目前的立法将督促程序与财产保全制度相互排斥，在一定程度上与督促程序的立法目的存在矛盾之处，债权人基于长远考虑，更多会选择财