我国破产管理人监督制度问题研究

2007年6月1日起施行的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）中首次建立了破产管理人制度，并设立专章加以规定，体现了我国立法的科学性、进步性和时代性。但是在实践中破产管理人在履职中仍然存在很多问题，同时随着未来个人破产法立法的实现，使得建立和完善破产管理人监督制度尤为重要。一、我国破产管理人监督制度存在的问题按照现行法律来看，对于管理人的监督主要分为三种主体，即法院、债权人委员会以及债权人会议，三方相互联系，共同发挥监督作用。但是，从司法实践来看，虽然对于管理人的监督法律做了相应的规定，但是规定得并不全面，并不能对管理人起到很好的监督效果，尤其是对破产管理人监督中的监督主体缺乏完善的规定。（一）监督主体中缺少行政机关首先，《企业破产法》虽然明确了法院、债权人会议以及债权人委员会三方监督主体，并且赋予了三方相应的监督权，三者都存在各种问题和缺失。例如《企业破产法》规定在撤销破产的申请案件中，原告为管理人有权提出撤销个别清偿行为。管理人对一审判决不服，有权上诉或再审。因此管理人和法院存在对立关系，同时法院有权监管和考核管理人，这种制度设置可能影响司法廉洁和效力。值得人们深思。为了确保企业债权人的利益不受到侵犯，行政机关需要单独设立一个部门来维护破产程序的正常运行，同时规范管理人的行为，一旦发现管理人存在违规行为，应及时进行处罚。国外的相关学者提出，行政机关要加强破产程序的监督，除了维护司法权威，还要在专业方面加强，以便于了解管理人的行为，从而做出正确的管理和处罚。但是当前我国并没有类似的行政机构能够履行这方面的职责。（二）缺少全国性的破产管理人协会《企业破产法》强调破产管理人的自我管理与监督，这需要破产管理人具备很高的职业素质和道德水准，但是实践中，由于破产管理人自身职业水平和技能素养的缺乏是普遍存在的现象，这就需要一个行业组织来管理和监督破产管理人。在英美等国家设立专门的机构或者自律性组织已经实施很多年了，这一事实证明设立专门机构是有价值的，就我国破产管理人监督现状来看，这一措施值得我们国家借鉴。目前我国的律师和会计师领域有了自己的行业自律组织，笔者认为破产管理人也应当建立自己的行业组织，一方面加强对管理人准入和行为的监督，另一方面也可以促进管理人的专业化、职业化。[1]目前我国的法律还没有明确将管理人协会作为监督主体列入法律法规中。（三）债权人会议监督权不够明确设立债权人会议的目的是对管理人履行破产事务进行监督，确保债权人合法利益不受到侵害。但是，目前债权人会议存在很多问题。由于债权人会议不是常设机构，只有在必要的情况才设立，目前债权人会议的召开次数很少，并且途径单一。成立债权人会议时，首次会议的召集主体是法院，此后也只有在法院认为有必要的情况下或债权人委员会提出要求，以及持有债权在所有债权总额中占比达到25%的债权人集体提出申请和要求时，才会召开债权人会议。这就使得召开次数很少，仅仅靠着会议召开期间对破产管理人履职进行监督，显然是不够的。根据我国现行的《企业破产法》有关规定，债权人需要严格遵照法律法规来进行申请，才能成为债权人会议中的一员。所以，如果债权人无法对重大事项进行表决，也就无权对管理人进行监督。有表决权和监督权的人有可能出现为了确保自身利益而滥用权利的现象，从而侵害没有权利者的合法权益，也会很难让会议一致通过管理人的表决意见。管理人监管的财务将来一般都会清偿给债权人，债权人会议对破产管理人的监督应当是及时的，但与法院不同，债权人会议召开时间不固定，对于管理人的工作不能进行及时的监督。[2]（四）债权人委员会监督权限不够具体债权人委员会实际上就是债权人会议的补充，能够很好地填补原有监督方面的不足。但是在实践中，债委会本身存在很多问题。考虑到债权人会议不是一个常设的机构，不能随时对破产管理人的职务行为进行监督，债委会需要在职能行使上弥补债权人会议的空白。但是现有的法律规定，债委会的权利被削弱，成为一个可有可无的机构，有些债务人会议并不会成立债委会，因此在监督职能的履行上必然不够充分，同时目前法律法规并没有进一步规定债委会该如何行使监督职权，法律只是规定在发现破产管理人履职不力时，债委会有权请求法院做出决定，但具体如何行使监督权法律规定并不够全面和明确。[3]（五）法院司法监督权力过大法院作为破产管理人的监督主体，全方位地监督管理人的行为，无论是对破产管理人的资格审查、权利行使还是选任聘任方面，都具有直接监管的权力。法院在拥有众多权力的同时，如果运用得好，可以有效监督管理人正确履行职务，如果法院滥用权力，容易导致司法腐败现象发生。尤其是法院还对管理人的选任、报酬的确定有着绝对的权力。一方面法院决定选任的机制和报酬方式、管理人的选任和报酬，直接关系到管理人在破产案件中能获得多少薪资利益。所以，这两个环节也是司法工作人员收受贿赂利用权力变现的重要环节。有破产法官反映，部分法院在采取随机模式明确破产管理人过程中出现摇号程序不公开、不明确的问题，可能存在暗箱操作现象；[4]另一方面，法院拥有拍卖破产企业名下资产的权力。很多时候，拍卖行之间为了不正当竞争，抢夺资源从而向法院进行利益输送。法院在破产程序中拥有的权力过大，一旦权力滥用不但不能有效地监督破产管理人，还会阻碍破产程序的正常运行，破坏市场经济的发展。所以，在破产程序中法院对于破产管理人的监督权力过大，如果不正确行使，反而会产生反作用。二、我国破产管理人监督制度完善措施（一）确立行政机关的监督主体地位目前我国法律对于行政机关作为监督主体没有相关的法律规定，造成了现实中政府对管理人的管理存在问题。一方面，管理人履职中涉及的例如工商注销、税务清缴、资产处置与过户、职工安置、竣工验收等多项行政事务，光靠法院的监督是远远不够的，必须由政府部门予以支持和配合，才能更好地对管理人形成良好的监督，顺利推进破产程序，但是由于《企业破产法》缺乏对行政机关的监督权的规定，使得行政机关在处理管理人履职业务时缺乏监督与处罚的法律依据，只能由法院来解决，给法院带来了额外的负担；另一方面，由于缺乏明确的法律规定，可能造成行政机关在处理管理人所提交的业务时滥用行政权力，过度干预管理人的破产事务。所以需要立法机关通过立法明确行政机关作为监督主体的地位，规范行政机关的权力，这样既可以做到依法监督管理人，也可以防止行政机关滥用权力。行政机关也应当根据法律的规定出台具体的实施细则，将行政权力和责任进行细化，对破产管理人进行更好的监管，促使其依据法律法规行使权力。（二）建立全国性的破产管理人协会我国应当把管理人协会作为监督主体之一。管理人协会通过实践应当总结经验，平衡“管”“放”，打造良好的环境，鼓励启发式自主管理以及监督机制，对各方面资源进行协调，帮助管理人推进工作解决面临的困难，例如可以组织互助会、律师协会和各类自治团体制定自律机制。[5]我国有必要建立覆盖全国范围的破产管理人协会等实行会员制的非营利性民间团体。在成功搭建起给管理人协会后，各地区应当加强发挥行业自律进行行业自查，提高管理人的自律意识，避免出现贪污腐败行为。此外，管理人协会应当指导管理人的日常工作，配合中国破产管理人总协会举办职业资格考试，提高从业人员的专业能力，促使各项权力都能够在监督下正确实施。成立破产管理人协会需要做好以下几项工作：一是制定针对破产管理人职业发展和工作统一的规范体系，从而保障破产管理人行使管理权的规范性；二是定期组织破产管理人开展交流和培训会。管理人协会需要接受专业的机构指导，对破产管理人定期开展培训，制定培训内容编制培训工作计划，训练出能够胜任破产管理的复合型人才团队；三是对破产管理人进行资质评级和业务考核，制定统一的评级和考核标准，考核破产管理人的履职情况，同时对于其实际能力和专业水平完成评级；四是对整个行业的全面自律进行考评，实施奖惩，对行业的考评制定完善的机制。（三）加强债权人会议监督作用第一，适当地给予债权人会议合理的复议权。目前，国内的债权人会议没有该项权利，自身地位较低，缺乏话语权，法院一旦驳回其异议权就没有救济方式，所以应当给予债权人会议合理的复议权。债权人会议作为对债权人权利提供维护和保障的自治机构，应更多授权才能更好地推进破产程序的顺利运行。第二，债权人在行使监督权时应当由原来的“被动”态度转变为“主动”态度。例如，债权人会议可以及时地对管理人资金情况进行监督，以防管理人套取公司的资产。实践中，有时可以发现管理人账户资金突然暴增，这些资金很大一部分是在破产资产处置中获得的。如果能对管理人的账户进行监督，可以在第一时间找到管理人违法的证据，从而减少企业的经济损失。此外，很多银行都非常欢迎管理人设立内部账户，这就给管理人创造了有利的条件，导致违法挪用资金的可能性大增。为了避免发生此类情况，债权人会议可以要求管理人定期将账户资金和流水公开，同时接受质询，保证管理人的各项操作规范化、合法化，从而降低风险。（四）完善债权人委员会的监督权第一，明确债委会的监督职权范围，例如听取报告，查阅账簿资料，向管理人了解情形等，一旦发现破产管理人履行职责不力时，情节较轻的情形下，由债委会自行处理；情节严重的需要报给法院或债权人会议处理。优先考虑债权人会议产生的决议，如果二者发生矛盾，要保证债权人合法权益不受损害。第二，因为债权人会议召开费时费力，因此在债权人的共同表决下，成立债权人委员会是必要的。但目前国内的法律没有明确债委会成立的必要性，有些时间债权人会议不成立债委会，因此后续的法律修订中应该明确债委会的地位，明确在特定情况下必须成立债权人委员会，更好地行使监督权。（五）明确规范法院的监督权破产管理人制度建立的初衷是希望破产管理人发挥其应有的作用，促进破产程序高效有序地进行，人民法院在破产程序中主要负责审理破产案件以及对破产管理人的相关职权进行一定的监督，但是，我国《企业破产法》当前规定法院居于主导地位，法院不仅要负责案件的审判，还要监督管理人，使管理人在破产程序中成了帮助法院进行审理破产案件的帮手。正是因为法院对于管理人的权力过大，需要对法院的监督权进行明确规范。司法权具有被动性和裁判性，法院对破产管理人的选任结果如果遭到债权人质疑或者提出异议，法院自己对自己裁判显然是不合理的。考虑到破产管理人具有社会性和专业性等特征，选任管理人应当符合市场化机制，建议由行政机关或债权人会议进行确定。首次召开债权人会议前，破产管理人由法院委托行政机关指定，当正式召开会议时，确定是否聘用其他破产管理人。破产管理人需要定期通过书面形式将履职情况汇报给人民法院，需要汇报的内容等必须有明确的立法。最后，由法院定期评估管理人的工作情况，把握进度。为了保证破产管理人的独立性，法院给出的评估结果不具有法律价值，但是可以作为破产管理人选任的参考资料。三、结语改革开放至今我国的经济增长迅速，当前经济面临着转型