行政诉讼中的约定效力问题研究

行政诉讼中的约定效力问题研究

引文：海南凯立法律监督管理委员会事件。海南凯立公司针对中国证监会向国务院上呈的报告(39号文),在北京市一中院提起行政诉讼。该院以39号文属内部行政行为,裁定不予受理。凯立不服提起上诉。在上诉期间,证监会以其办公厅的名义作出50号文。凯立公司以证监会重新作出具体行政行为为由,撤回上诉,而对39号文和50号文一并提起行政诉讼。北京市一中院予以受理并作出了一审判决。其后,北京市高院对证监会提起的上诉作出二审判决,基本维护了一审判决,但在理由部分认为:39号文属于内部行政行为,其内容已被50号文所涵盖,且一审不予受理的裁定已经生效。1该案有很多问题值得探讨,仅从审判程序来看,即存在一个问题(事实上,两级法院在这里是存在分歧的):北京市一中院能否不理睬(而非通过审判监督程序予以推翻)自己先前的不予受理裁定,重新受理海南凯立公司对39号文提起的诉讼?笔者想从以下几个方面分析:行政诉讼中裁定的效力;在行政诉讼中原告撤诉后以及法院不予受理或驳回原告的起诉后原告能否再起诉?一、裁定的效力。在同一诉中,裁定的效力即其拘束力:裁定一经生效后,有拘束一定范围内行为主体行为的效力,即可以支配他们为或不为一定行为。一般可被分解为以下几个层面上的效力:(1)裁定的“既定力”。裁定的既定力主要是指对其所解决的程序性事件所具有的拘束力,裁定一经生效,当事人就不得对该程序性事件再行争议。虽然都是一种实质内容上的拘束力,判决的“既判力”,是指使争议标的和诉讼系属得以确定的效力,即当事人间的实体权利义务关系及权利状态得以最后确定,争议得到了解决。而裁定的“既裁力”针对的是诉讼过程中的程序性事项,它不解决实体问题,不能影响当事人的实体权利。裁定所拘束的程序性事项具有流变性。同判决一样,裁定仅仅约束其所针对的事项,而后来出现的新情况不受其拘束。然而,程序性事件不同于实体上的争诉事件。后者一般是已经发生的确定的事件(虽然权利义务关系不确定),而且一旦发生变化,一般已不是同一诉了。但对于前者来说,通常不断有新的情况出现,而且常常是同一诉中的新情况。有观点认为,裁定的拘束力一般只存在于诉讼期间,依附于诉讼而持续存在,即随着诉讼结束或裁定所涉及问题的解决,裁定的效力就会自行消失。2这种观点是对裁定拘束力的一个误解,是裁定拘束力之客观具有流变性所造成的假相。准确地说,裁定与其所针对的程序性事项(客体)共存亡,只要该事项的客观情况未变,裁定的效力就存在;而一旦其客观情况发生了变化,那么裁定因其客体不存在或演化为新事物而使其拘束力自然消失。(2)裁定的确定力。作为“既裁力”在形式上的体现,裁定的确定力指已经宣告或送达的裁定,非依法定程序,任何人或任何机关都不得变更或撤销。裁定的确定力有如下几个特征:首先,依法变更所适用的程序不同。一审中关于不予受理、驳回起诉、管辖权异议的这些允许上诉之裁定,当事人不服的可以通过上诉程序救济。其他裁定一般不可上诉,但先予执行和财产保全的裁定可以申请复议,这些不可上诉的裁定一经作出就会发生全部的法律效力,当事人申请复议不影响裁定的执行。其次,对于不允许上诉的裁定确有错误的,法院可以自行按一定的程序变更或撤销(比如提交审判委员会讨论,注意这只是法院内部的工作程序,而非再审程序。但应该看到的是,仍然有一定的法定程序),无需启动审判监督程序。而对允许上诉的裁定,如果确有错误,那就应当依审判监督程序进行。最后,如果是出现了新情况,根据以上分析,裁定对新的程序性事件并无既裁力,自然也无形式上的确定力。这种情况下,不管是不是同一诉,都不用启动审判监督程序或其他法定程序来撤销原来相关的裁定,而可以径行作出新的裁定。(3)由于裁定所拘束的是程序性事项,因此一般而言无执行力。但个别裁定,主要是诉讼保全和先行给付的裁定,具有执行力。在裁定的诸效力中,确定力是形式层面上的,因而最具操作性。由于裁定所针对的事项是多种多样而复杂的,原则性的分析并不能解决所有的问题。尤其是关于不予受理、驳回起诉和准予撤诉的裁定之效力需要进一步展开讨论。一方面是对以上理论(主要体现在确定力问题上)予以验证,另一方面则是对特殊情况予以分析。二、裁定错误的处理法院不予受理和驳回起诉是以书面裁定的形式体现出来的,其判定的事项是:起诉时或人民法院作出驳回起诉时,原告是否具备法律规定的条件;该裁定既没有对实体权利作出处理,且对于后来出现的新情况也没有拘束力。因此,其确定力具体体现在以下几点:首先,在法定期间内可以上诉,当事人不服的可以通过上诉程序救济;其生效时间类似于判决。其次,如果确有错误,那么应依审判监督程序进行。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第79条第2和第3项规定:第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理、驳回起诉裁定错误的,再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定,指令第一审人民法院受理。最后,如果是出现了新的情况(而非原裁定确有错误),从而符合受理条件的,法院可以径行作出予以受理的裁定。可以参考《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第142条:“裁定不予受理,原告再次起诉的,人民法院应予受理。”3三、撤回诉讼的程序撤诉是原告放弃诉权的一种处分形式,包括第一审程序中的撤回诉讼和第二审的撤回诉讼(撤回上诉)。它们的法律后果有所不同,我们将分开讨论。撤诉后继续起诉的限制前者是由原告向法院提交申请书,并经法院审查后作出裁定批准。通常认为撤诉的法律后果是使得诉讼法律关系归于消灭,原告的诉讼请求不能通过法院的审判来实现。但这一分析没能包含对原告撤诉后可否再起诉问题的思考。当我们运用裁定的效力理论来进行分析时,发现准予撤诉的裁定只是对于申请撤诉人的申请是否符合法律规定,有没有当事人串通损害国家和集体利益、社会公共利益及他人合法权益等情况作出判断并赋予该判断以拘束力,并未处理其实体权利。因此,就该裁定来说,并不能禁止当事人以后再行起诉。因此,对于一审程序中的撤诉,关于当事人以后能否再行起诉的问题,还要进一步分析撤诉这种当事人的处分行为本身的效力(事实上,很多国家对于撤诉无需法院的裁定准许)。对此从理论逻辑上说,由于原告撤诉只是对诉讼权利的处分,并未变更或消灭原告的实体权利(实体法律关系中的地位),原告不因撤诉而丧失对本案的诉权,即他仍然享有要求法院对其实体权利予以司法保护的权利。即认为原告撤诉视同未起诉,只要未超过诉讼时效,应当允许原告再次起诉。这与从裁定效力的角度进行分析所得到的结果是一致的。我国行政诉讼法并未完全遵循这一逻辑。《行政诉讼法》第36条规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理。准予撤诉的裁定确有错误,原告申请再审的,人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定,重新对案件进行审理。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条:“有下列情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉”,其中第9项是“已经撤回起诉,无正当理由再行起诉的”;且该项并不符合该条第2款的规定:“但前款所列情形可以补正或者更正的,人民法院应当指定期间责令补正或者更正;在指定期间已经补正或者更正的,应当依法受理。”但有一个例外,即该解释第37条规定得按撤诉处理的例外:“在按撤诉处理后,原告或者上诉人在法定期间内再次起诉或者上诉,并依法解决诉讼费预交问题的,人民法院应予受理。”这里已经不仅仅是法理或逻辑的问题,而是包含了政策的考虑。事实上很少国家在对待撤诉问题上遵照了法理上的严格逻辑,大多从稳定诉讼秩序和当事人间的权利义务关系,防止当事人滥用权利使对方不利和浪费国家司法资源的考虑出发,对撤诉后再行起诉进行了约束。主要的约束有:当事人对同一诉讼请求已经两次行使撤诉权;以及原告不继续进行诉讼或不遵守程序法的规定,致使消极撤诉的(按撤诉处理),一般推定其具有实体裁判的效力,即不得再行起诉。1次审判案时,本案对判决结果的效力分析撤回上诉(上诉的撤回)也要获得法院予以准许的裁定。但当事人撤回上诉,意味着对一审裁判的承认,二审程序即告终结,同时一审裁判发生法律效力。此时,关系到当事人能否再行起诉的是一审的裁判。要注意这一点与一审中的撤回诉讼是不一样的。至此,我们可以回到本文开头所引案例上去,进行具体分析。②在本案中,原告所为的是二审中的撤回上诉行为。因此,法院第二次决定受理本案时,可能的障碍不是原告的撤诉行为,而是本院原来的不予受理裁定(事实上,二审法院也是如此认为)。根据上面的分析,此时法院应依审