美国的城市住房保障模式

美国的城市住房保障模式

20世纪三四十年代，美国政府在每个主要城市的中心建造了大量的最低生活住宅，希望解决快速城产业的带来的中低收入问题。但是,种族歧视以及社会分化等多方面的问题导致了城市中心区破败,逆城市化现象发生,公房犯罪猖獗,贫民窟内贫困蔓延。美国政府为解决这一严重问题,将公房建设的实物型补贴转向了对中低收入者直接补贴的模式,在一定程度上缓解了城市中低收入者面临的住房困境。目前,美国已经拥有较为完善的城市住房保障体系,其保障模式也是当今世界绝大多数发达国家的代表。一、美国住房保障模式美国住房保障的核心思想是从供给和需求两个方面进行补贴。从供给角度看,政府尽可能多地增加低租金住房或以低价格将住房卖给中低收入者,这些住房不仅包括上世纪五六十年代建设的公房,也包括后来运用税收调节等手段鼓励房主为中低收入者提供的廉租住房。为了保证低租金住房的供给,政府一方面建设公房,另一方面通过优惠政策和贷款保险等手段鼓励私人房主为中低收入者提供廉价住房。从需求角度看,政府直接补贴租户。政策从鼓励买房和帮助租房两个层面实施,政府鼓励中低收入者买房或对他们直接进行租房补贴。美国住房保障模式相对于其它发达国家而言,最大的差异在于其特色的租金补贴模式,这也是目前美国政府对中低收入者采取的最主要的补贴手段。美国的住房证和住房券对中低收入者自由寻找住房有很大的促进,也更利于住房的市场化运作。总之,美国以其鲜明的自由市场化运作为主要标志,通过发达的金融贷款体系,适当的税收减免政策,以及健全的法律保障,维持了城市住房保障体系的正常运行。图1显示了美国政府对城市中低收入者进行住房保障的基本模式,这种保障模式不是美国独有,它也是世界上绝大多数发达国家曾经采用或正在采用的住房保障模式。虽然不同国家采取的保障手段和形式略有不同,但其保障思想是基本一致的。二、美国城市低收入者住房保障的基本内容如下1.住房问题导致社会不稳定政府建设公房的政策始于1937年,建设公房的专项基金由联邦政府划拨,基金的使用范围涵盖建造新住房、维修现有住房和运营公共住房三个方面。公房建设由联邦政府主持,具体的选址、监督和分配则由州政府管辖。公房的产权归州政府所有,管理的专项机构是地方政府住房局。美国在公房政策实施后的几年内,建设了大量的公共住房。按照城市中低收入者所处的不同收入水平,房租范围也有差异。对一般贫困家庭收取其家庭收入1/3的房租,对收入略高的家庭而言,房租则略高于1/3。公房建设的迅速发展增加了城市中低收入者可负担住房的供给,中低收入者的住房困难得到了快速缓解。由于政府统一建设和分配公房,大批无家可归者得到了可以遮风避雨的保障性住房,由居住问题所导致的社会不稳定也得以缓解。但是,随着时间的推移,这种由政府出资建设公房出租给租户措施的弊端也日渐凸显。由于政府新建公房选址集中于旧城中心区,造成了大量中低收入人群的集聚,与高收入阶层居住分化。这种现象后来又演化为贫民窟内的高犯罪率和中心区衰败等社会问题,也间接导致了逆城市化的发生。2.房屋建造和被材料居民已被吸纳的居民的汽车为解决公房建设的弊端,美国政府在1961年推出了一系列优惠政策,鼓励私有房主为中低收入者提供低租金住房。政府首先对市场上可供出租的私有住宅进行筛选,将合格的住房纳入廉租房体系。对选中的廉租房房主进行一系列的补贴,包括为其抵押贷款做担保、提供部分修缮和运营费用等。政府鼓励私人新建廉价房屋,建设符合政府标准的廉租住房可以连续十年享受联邦所得税抵扣优惠。政府以吸纳私宅的方式进一步增加了廉租房供给。通过税收和贷款优惠的手段,政府不用直接资金投资,也无需专项财政划拨,这极大减轻了政府负担。但是,即便政府提供了优惠政策,私有房主是否愿意给中低收入者提供住房仍然是个问题。因为在人们日常经济决策中,经济因素虽然是考虑的一个重要方面,但其它因素也会产生影响。比如,租户的文明教养、生活习惯等问题,甚至是否有小孩等因素也会影响到房主的决策。有些房主认为中低收入者素质偏低,将房屋租给中低收入者可能对其他租户产生影响,就不愿接受政府的条件提供廉价住房。此外,被选中的房主可能因为拥有长期稳定的租户而不愿费力修缮他们的房屋,从而导致中低收入者必须自己花钱修缮房屋,有时这种修缮费用甚至会超过房租。政府通过补贴房东的方式来补贴租户,这种补贴模式引起了经济学家的争论,很多学者认为,这一做法存在转移效率低下、目标补贴者实际收益甚少的问题。3.鼓励住房保障体系美国政府也积极鼓励中低收入者中收入相对高些的群体购买自己的住房。中低收入阶层买房的主要方式是通过银行贷款,包括首付和分期偿还。但一般的信贷机构不愿为中低收入者提供贷款保险,因为他们的偿还能力有限,贷款风险大。这个时候,政府出面为中低收入者购房提供贷款保险,一方面降低了银行的风险,同时也可以让更多的中低收入者买得起房。购房的中低收入者在享受贷款保险的同时,还可以获得税收抵扣、利息优惠等优惠政策,其中,减税可以增强他们的还贷能力。买了房的中低收入者必须退出政府的住房保障体系,挪出空位给其他中低收入者。美国推行“鼓励购房”政策的目标是通过中低收入者自购房或者建房来减轻政府补贴的负担,这一政策的实施主要是从政府财政预算的角度考虑的。政府只需进行政策和行政管理上的调整,为中低收入者买房提供担保或住房保险,无需动用财政资金。但这个政策对信贷公司和政府都存在风险,因为相对宽松的贷款条件会使过度借贷的现象发生。中低收入者买下自己没有能力偿还的住宅后,分期偿还只能由政府买单。4.改变了政府补贴的资金模式用房租代金券直接补贴租户是美国政府目前采用的最主要的对中低收入者进行补贴的手段。具有受补贴资格的中低收入者中有60%的人选择了这种补贴方式。这种补贴方式具体分为住房证(始于1974年,又称“租金证明计划”)和住房券(始于1983年,又称“租金优惠计划”)两种,它们略有区别。享受“住房证”的住户不能承租房租高于联邦政府确定的租金水平的住房。享受“住房券”的住户可以在市场上自由寻找住房,当住房租金低于政府规定的市场租金还有余额时,允许住户保留优惠券继续使用;而当住房租金高于市场租金时,住户须自己承担租金差价。联邦政府按照住房市场一般租金水平确定补贴金额,地方政府住房局确认租约后直接以租金证明或租金优惠券的形式向房主支付租金。在总租金中,住户支付的部分不超过自身收入的30%,其余部分由政府给房主补齐。这种对租户直接进行补贴的手段是经济学家们最为推崇的,因为它的补贴效率是100%,补贴转移时不会出现无谓损失。政府通过强烈的政策倾向将一部分不太需要住房保障的人群排除掉,节约了资金。美国的自由市场机制也必然要求这样的政府真空保障模式与之相适应。政府干预越少,自由市场运作才能更充分。但是,由于政府补贴的资金与市场直接挂钩,在住房市场存在严重供需不平衡的情况下,尤其是供远远小于求的情况下,房租会远远高于其实际价值。政府必须为这个非均衡状态买单,这就加大了政府的财政负担。三、美国城市低收入者住宅保障模式的主要特点和评价1.美国的住房保障体系从补贴运作模式看,美国政府对中低收入者的住房补贴建立在少干预和不干预的前提下。兴建于上世纪40年代的公房虽然到现在仍然是保障中低收入者住房需求的一个重要渠道,但是贫富分化、犯罪蔓延以及中心区衰落等现象降低了公房对中低收入人群的吸引力,也损害了中低收入者的社会形象。到上世纪80年代后期,美国政府采取以住房补贴为主要方式的中低收入者住房保障体系得到了较为广泛的认可,成为目前美国中低收入家庭的主要受益形式。这种保障模式尊重市场,发挥市场自由化运作的特点,补贴效率最高。2.房贷款提供保险解决了贷款者贷款问题完善的住房金融体系是支持美国大多数家庭购房的主要力量。美国的政府保险机构主要为中低收入者和退伍军人的住房贷款提供保险,分散了住房贷款机构发放贷款的风险,解决了中低收入者的购房资金问题。在鼓励住宅出租者为中低收入者提供住房和中低收入者购买住房方面,政府多次运用税收减免以及提供保险等措施,解决了中低收入者的实际困难。这些措施无需政府动用资金进行补贴,只需运用财政以及税收政策,减轻了政府的财政负担。3.建立信用评估制度美国建立了完善的个人信用制度,并制定了多项法律来保证这一制度的实行。在办理个人住房贷款时,金融机构可以通过专门的信用调查机构,查询到借款人的信用状况,对借款人的信用进行评估判断。这是美国对中低收入人口进行界定和补偿的重要基础。四、城市住房保障面临的问题美国是当今世界经济最发达的国家,其城市中低收入者住房保障模式经过70多年来的发展不断完善。转型期的中国作为人口最大的国,刚刚进入快速城市化阶段。在未来相当长的一段时间,人口从农村大量涌入城市,将对我国城市的住房保障造成巨大的挑战。如何解决中低收入者的居住问题,也是我国城市面临的首要问题。中美两国国情不同,但美国城市走过的住房保障之路也可以为我们提供宝贵的借鉴,主要体现在以下几方面:1.中小型企业的住房政策不难看出,政府的核心作用贯穿了整个美国城市中低收入者住房保障模式演化的历史。每一个阶段的每一种保障手段,都通过联邦政府和地方政府的一系列政策和法律来保证实现,并且随着形势的变化,政策也不断调整。当前,我国的城市住房制度改革方兴未艾,尤其是近年来,政府关于解决中低收入者住房困难的意见相继出台。遗憾的是,现今我国政策关注的重点仍旧停留在具有本地城市户籍的这部分中低收入者,数量和比例都特别庞大的外来流动人口,尤其是农民工在城市的住房困难却一直未得到重视。虽然,国务院在《关于解决农民工问题的若干意见》明确规定“各地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题,纳入城市住宅建设发展规划”。但在全国范围内,仅有为数很少的城市在住房建设规划中提出了要建设保障性住房,逐步满足农民工的住房需求。2.中美两国在房屋产权归属上的差异美国政府鼓励私人买房的政策产生有其一定的文化背景,美国人的住房观念与中国人有较大差异。中国人无论工作、收入、家庭条件优劣,都希望有属于自己的栖身之所,房产是其最主要的遗产。因此,中国人居住的房屋以购买为主,产权归属明确。美国人往往只追求属于自己的栖身之所,产权属性要求不高,有很多人都是终身租住房屋,没有属于自己的房产。中美的这一文化差异使得政府使用的刺激政策有很大差别。我们应逐步改变国人的住房消费观念,引导他们接受租房的观念,到具备一定经济能力时再考虑购房。3.市场在住房保障中的作用发挥不够从美国的保障模式可以发现,虽然政府在整个保障过程中处于核心地位,但是,政府的很多政策是通过金融、税收等政策来借助市场机制实现的,市场运作在对中低收入者住房保障的实现方面起了关键作用。对比国内的城市住房保障制度,市场的作用就要小得多。多数开发商也不愿意参与建设经济适用房和廉租住房,主要