群租现象的法律思考

群租现象的法律思考

“集体租赁”现象是城市化进程中的一个普遍现象。它不仅是住房供求不平衡的体现，也是城市流动人员服务管理面临的现实问题。这是因为很多方面。公共住房的影响越来越大，越来越受到重视。如何解决这一问题理论界与实际部门都进行了大量的探索,可以说见仁见智。本文拟从犯罪预防的角度分析群租房的特点、治安危害及治理困境,进而提出群租房的治理措施,以期对解决这一问题有所裨益。一、有关群租房的社会监管现状关于“群租”的含义,学术界有不同见解。有学者认为,“群租”是指目前在大城市中心地带的中、高档小区里出现的,建筑物的某一单位的所有权人或者使用权人(第一承租人)改变该单位原来的建筑结构和平面布局,把房间分割改建成尽可能多的若干小间后,再次向两个以上的社会各类人员分别按间出租或按床位出租而形成的租赁关系。也有学者认为,“群租”是指房屋实际所有人将房屋结构改造成尽可能多的小房间后出租给不同人,从而形成两份以上的房屋租赁合同关系。虽然对“群租”的定义不同,但对“群租”现象产生的原因大家有共识。就其实质来说,房屋租赁市场供求矛盾是“群租”现象产生的主要根源。“群租”根本原因在于经济发展与社会发展的不同步,当社会发展滞后于经济发展,社会结构落后于经济结构,社会建设受到忽视时就容易引发这一社会矛盾。城市中有限的房屋资源和大量的求租者引发了租赁供求关系的失衡,受自身经济条件限制,无法承担整体租房租金压力的社会群体选择群租房也是一种无奈,社会低收入群体为群租房的存在提供了市场空间。经济利益驱使是群租房产生的直接原因。房屋出租人正是看到了正常的公共服务难以满足市场的需求和违规经营潜在的经济利益,群租房才应运而生,它是市场化的房屋租赁关系中利益博弈的失范和利益主体失权的表现。政府的监管缺位是群租房存在的间接原因。“群租”是房屋租赁的违规行为,政府主管部门对房地产经纪机构等出租主体监管法律不健全,监管力度不强,城市建设部门、公安、工商、消防管理部门之间没有形成出租房屋管理的合力,对“群租”现象的查处不够及时、有效,客观上也是对群租行为的纵容。日本学者伊藤滋编写的《城市与犯罪》认为,城市中存在的各类死角是导致犯罪的危险因素。该理论在对城市犯罪进行具体分析时指出,空间、时间、社会、心理四个方面都存在死角,并相互联系,互相重合,共同影响犯罪。群租房从经济学的视角看是一种市场行为,但从犯罪预防的视角看,群租房的特点非常符合情境犯罪预防理论的死角理论。一是出租主体多样性。群租房的出租者主要包括房屋中介机构、房屋所有权人、第一承租人(也称“二房东”)以及企事业单位等。例如,北京市某区群租房3634户,共计1.1万间,暂住2.1万流动人口,从出租形式看,委托中介出租的3450户,占95%;房主出租的102户,占2.8%;第一承租人管理出租的82户,占2.3%。出租主体复杂化,不利于政府的监管,社会的监督,使群租房成为社会管理的盲点、难点。二是租住人员的复杂性。群租房的承租人多为经济能力较弱的务工、求学、求医、无业人员,他们一方面社会认可度低,自身素质不高,在心理上存在着对犯罪危险的忽视,丧失必要的警惕性,形成犯罪预防的心理死角,往往成为被侵害群体;另一方面,租住人员流动性强,相互之间人际关系淡漠、缺乏应有的责任感,这种“匿名关系”削弱了社会关系中的区域性控制和监视作用,形成有利于违法犯罪的社会死角。三是房屋结构和布局的不合理性。群租房出租人为追求经济效益最大化,对房屋本身结构和布局作一定改动,通过打隔断等方式尽可能扩大使用面积,多接受租住人员,有的甚至将厨房、卫生间、阳台都分割成小房间,属于非正常的居住形式。这种空间布局降低了居住成员之间、对外来陌生人员进行监视的程度,形成防范的空间死角。四是群租房的位置主要集中在繁华路段、交通便利地区。例如医院、高校、公寓、写字楼、繁华商业区周边等。依旧是前文所举例子,从3634户群租房位置看,高校附近的171户,占4.7%;在医院周边的219户,占6%;公寓写字楼周边的506户,占13.9%;在繁华路段、交通便利地区的2460户,占67.7%。根据情境犯罪预防的有关调查表明,靠近街道、交通便利的住宅经常遭到入室盗窃的危害,因为这种环境中的住宅犯罪嫌疑人进出都方便,加上往来人员混杂,很难进行监视,导致出现无人目睹违法犯罪行为、及时报警的时间死角。群租房的特点正是空间、时间、心理和社会死角的契合,这种契合成为诱发违法犯罪的情境因素。二、“群租房”事件中的社会问题实践中,群租房给城市治安秩序和公共安全带来严重隐患。首先是案件高发、警情突出。群租房内人员混杂,素质参差不齐,厨房、厕所等设施为公用,租住人员之间、租住人员与邻里之间各类纠纷频发,进而导致打架斗殴等治安案件,盗窃、抢劫等刑事案件的发生。北京市某派出所2012年共发刑事案件686起,涉及群租房94起,占13.7%;治安案件824起,涉及群租房232起,占28.2%;入室盗窃案件138起,涉及群租房87起占63.1%。2012年共接报110警情18576起,涉及群租房警情3250起,占17.5%,同比上升87.5%,其中治安警情677起、纠纷警情1348起、求助警情690起,均比去年同期大幅上升。其次是群租房房屋安全隐患四伏,影响群众安全感。群租房通过打隔断改变了房屋的使用功能,往往需要对水电气热设施进行改造,存在着私拉电线、用电负荷过大、通道堵塞等各类安全隐患,如发生火灾等灾害事故,极易造成重大人员、财产损失,后果不堪设想。2013年7月,北京市西城区某医院附近一社区内发生火灾,经查,起火房间是两居室,但被隔成七个房间“群租”,起火原因是电视机老化,火灾给社区居民带来恐慌,降低了群众的安全感。最后,群租房容易成为窝贼窝赃的场所。由于房屋租金低廉,人员流动性强,对租住人员登记管理存在漏洞,导致一些群租房成为违法犯罪活动场所和违法犯罪分子逃避公安机关打击的落脚点,给社区人民群众的人身、财产安全带来威胁。随着群租房给城市管理、社会稳定带来各种问题的凸显,有关部门也积极开展治理,但效果不理想。治理的困境主要表现在:第一是情感的困境。群租房是一种“合情但不合法”的现象。“合情”是指合乎情感,群租房的承租人多是流动人口中的弱势群体,受工作、学习、生活、经济状况等方面条件所限无力承担昂贵的租金,价格低廉的群租房在客观上解决了这部分城市流动人口的居住问题,满足了他们的公共服务需求。“不合法”是指违反了国家关于房屋出租的管理规定。2011年2月国家住房和城乡建设部实施的《商品房屋租赁管理办法》(以下简称《办法》)第八条明确规定:“出租住房的,应当以原设计的房间为最小出租单位,人均租住建筑面积不得低于当地人民政府规定的最低标准。厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住。”在“合情”与“不合法”之间进行价值考量,显然需要将保护最大多数人利益的合法性放在首位,这里也包括承租人员自身的合法利益。但是现实存在的住房需求城市公共服务很难满足,导致群租房难以治本。第二是监管的困境。治理群租房离不开政府相关部门对房屋租赁市场的有效监管,但监管主体、职责不明确,就会导致监管作用弱化。按照《办法》规定:城市规划区内国有土地上的商品房屋租赁及其监督管理,适用本办法。那么非商品房屋(如宅基地、地下空间等)的群租房如何监管?按照《北京市房屋租赁管理若干规定》:公安机关负责出租房屋治安管理、消防管理和租赁当事人的户籍管理,建设(房屋)行政部门负责房屋租赁市场、出租房屋建筑结构安全的监督管理和房地产经纪的行业管理,工商行政管理部门负责对经纪活动进行综合监督管理,查处利用出租房屋进行无照经营等违法经营行为,民防行政部门负责人防工程的租赁管理,卫生、人口计生、规划、税务、国家安全和城市管理综合执法等行政部门应当按照各自职责做好房屋租赁的管理工作。以上政府各相关部门对出租房屋都有管理责任,但管理牵头主责部门不明确,不同部门容易各自为政,难以对最核心的“群租”行为进行查处。第三是执法的困难。目前对群租房治理的执法依据匮乏,导致执法效果不显著。国家住建部颁布的《办法》第二十二条规定:违反本办法第八条规定的,由直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门责令限期改正,逾期不改正的,可处以五千元以上三万元以下罚款。2011年颁布的《房地产经纪管理办法》第二十五条第六项规定:房地产经纪机构和房地产经纪人员不得改变房屋内部结构分割出租。第三十七也规定了“违反第二十五条第六项规定的,由县级以上地方人民政府建设(房地产)主管部门责令限期改正,记入信用档案;对房地产经纪人员处以1万元罚款;对房地产经纪机构,取消网上签约资格,处以3万元罚款”的法律责任。但在执法过程中,群租房的出租人和承租人往往不配合,调查取证难度较大,容易产生行政诉讼。人民法院在审理时,由于举证难,使执法处于尴尬境地,不利于对群租房的治理。三、预防职能作用:从“管、建、治”到“环境”治理群租房的目的是要维护正常房屋租赁秩序、社会治安秩序和公共安全。从犯罪学的角度看,群租房可以说是犯罪的温床。环境犯罪学认为,犯罪人的道德缺陷是犯罪的内在必要条件,犯罪行为所发生的外部环境瑕疵则是其选择条件,且为极其经常的原因。拉卡·萨温也指出:“如果作为最重要因素的环境的缺陷足以纵容邪恶和秉性的发展,那么这种环境及其他作用的案件正是改革指向的目标。”威廉·托马斯1927年在《行为型式与情境》一文中提出一个重要观点:人的行为既受情境的影响,同时也影响情境的改变,两者是相互作用的。托马斯的社会学观点给我们“可以通过改变犯罪人、被害人和环境之间的关系而减少实施犯罪的机会”的启示。美国建筑师奥斯卡·纽曼(Oscar·Newman)出版的《可防卫空间:通过城市设计来预防犯罪》开创了“情境犯罪预防”的理论。该理论认为,现代城市环境给犯罪提供了机会,若能通过环境设计改变特定情境,消除盲点,改变和消除有利于犯罪的条件和环境,就可以有效地预防、减少犯罪,并且提出“增加犯罪困难”(IncreasetheEfforts)、“提升犯罪风险”(IncreasetheRisks)、“降低犯罪报酬”(ReducetheRewards)、“减少犯罪刺激”(ReduceProvocations)和“移除犯罪借口”(RemoveExcuses)(Clarke&Mayhew,1980;Cornish&Clarke,2003)五大类预防策略。在这些策略中,“机会”和“监控”被认为是影响犯罪行为的两个重要情境因素。犯罪预防理论的这些观点说明群租房治理的必要性和急迫性。基于群租房产生的社会原因、特点及治理困境的分析,治理群租房要致力于消除其产生的社会条件和机会,建立对群租房的正式与非正式监视网络以及严厉的处罚制度,降低违法出租所得。为此,需要采取“管、建、治”等多种措施,通过建立综合性、系统性的治理体系,构建动态、灵敏的房屋租赁市场信息环境,有效的房屋租赁监管环境,完善的房屋租赁法律环境,良好的社区人际环境,从而达到良性治理的目标。第一,解决房屋租赁供需矛盾、建立合理价格机制是治理群租房的根本之策。房屋租赁供需矛盾的解决需要调整社会管理策略,建立民生导向的社会管理机制,建立完善的社会保障制度,发挥“稳定器”和“安全网”作用。20世纪60年代,美国纽约市的人口迅速递升,公寓的租金上涨,为了防止广大民众因住房租金造成生活危机,给社会带来不稳定因素,纽约市政府在1969年制定了租金稳定管制政策,严格控制租金的涨幅,有效地控制租赁市场。同时积极发展政府廉租房,缓解供需矛盾。德国、日本等国家也都有类似的管理租赁市场的措施。居住群租房的群体多数是社会认同和社会适应能力比较低的群体,应当成为社会管理关注的重点,充分考虑到他们的生存、生活需求,减少社会矛盾和冲突、减少社会不安定因素。因此,政府相关部门应以服务为宗旨,注意解决低端房地产租赁市场供给问题。可以通过网络化、信息化手段,建立便捷、畅通的房屋供求动态信息系统,免费提供房屋出租信息,引导合理租赁。通过建设保障性公租房、整合各类闲置房源等措施,满足市场租房需求。通过建立房屋租赁价格指导机制,防止哄抬租金,利用市场经济杠杆作用,有效遏制“群租”现象的发生。北京市海淀区在流动人口聚居的城乡结合部地区积极探索“公租房”管理模式。针对城市化进程中村民回迁安置房富余的情况,进行调查摸底、宣传动员,在专业机构评估市场租赁价格的基础上,由政府出资,集中趸租村民闲置住房2000余套,相关部门按照公租房管理办法,一部分出租给符合公租房申请资格的北京市民,另一部分出租给高校、企业等单位,由其进行再分配。房管、公安部门定期检查承租人员基本情况,指导承租单位开展日常管理工作,既保障了出租房主的利益,有效控制房屋的出租方向,又解决了收入较低人员的住房问题,杜绝了“群租”现象,实现了“多方共赢”的良好局面。第二,加强对房屋租赁市场监管是治理群租房的有效途径。加强市场监管是要建立情境预防中的正式与非正式监控,通过“捣乱市场、否定利益”的方式增加违法犯罪风险。美国法律规定,任何房屋建筑结构经过司法局批准后,它的结构不能改变。任何人搬进去后,如果自己隔道墙、砌扇门,或者将两间房子隔成三间房子,政府楼宇局接到投诉就会前来审查,检查人会带着楼宇局的原始房型图存档,按照存档的房型图来对照现在房屋的情况,发现有不同之处,马上给业主汇罚单与整改、上法庭通知,避免群租房的产生。因此,房屋行政管理部门要严格落实房屋租赁登记备案制度,强化街道或基层社区出租房屋服务管理站属地监管职责,积极开展房屋租赁政策宣传、租赁信息登记、房屋租赁行为日常巡查等工作,引导出租人落实出租房屋管理责任。建立群租房社会公众举报制度,公开举报电话,形成对匿名出租、匿名租赁、违规“群租”现象的监控网络,对群租房及时发现、及时报告、及时制止。针对群租房多由房屋中介公司出租的问题,应加大对房地产经纪机构的监管力度。北京市最近发布的《北京市房地产经纪管理办法(征求意见稿)》规定,房地产经纪机构和房地产经纪人员不得改变房屋内部结构分割出租,并且明确了相应的法律责任。房屋行政管理部门要加强对违规房地产经纪机构和房地产经纪人员的监察力度,建立以政府房屋行政管理部门为主的,公安、工商、消防、税务等多部门信息共享、联席协商、联勤联动等机制,形成治理群租房的合力。第三,完善出租房屋管理法律法规是治理群租房的有效保障。建立法律法规是要通过“订立规范、敬告守则”的方式来“移除犯罪借口”,增强治理的力度。社会管理是在法律框架下对社会的调节管控,依法治国、依法行政是社会管理的基本原则。群租房的治理需要操作性强的法律法规做保障,考虑到地区之间经济发展水平差异,应制定全面、细致的地方性出租房屋管理法规。住建部颁布的《办法》属于行政规章,北京市虽然2009年制定了《关于加强出租房屋安全管理的通告》、2011年重新修订了《北京市房屋租赁管理若干规定》、2012年发布《关于公布我市出租房屋人均居住面积标准有关问题的通知(征求意见稿)》、2013年5月发布《北京市房地产经纪管理办法(征求意见稿)》等,但关于“群租”的规定都比较分散,并且作为行政处罚的设定应当是地方规章以上的法律法规,因此,有必要考虑在综合以上几个规定的基础上,结合实际情况,制定北京市出租房屋管理的地方性法规,明确界定“群租”认定形式、处罚主体、处罚程序、处罚标准等,从而提高管理的有效性,为依法查处“群租”行为,预防“群租”行为提供坚实的法律保障。第四,加强社区自治管理是治理群租房的有益补充。自治管理是一种依靠居民的自我组织、协调和保护其居住区域内安全的非正式控制组织活动。群租房的自治管理是通过法律法规、政府部门监管以外的渠道来监督和控制群租房的行为。社区居民自治组织具有凝聚社会个体力量、分担政府公共服务职能、化解基层矛盾等功能。情境犯罪预防的社会、群