关于两审终审制的再思考

关于两审终审制的再思考

新中国成立后不久，中国建立了四级、双级交叉刑事审等长制度。1979年我国制定《刑事诉讼法》和《人民法院组织法》时,仍然采用了两审终审制。在1996年修改《刑事诉讼法》的过程中,尽管在理论界和实务界有不少人提出了修改两审终审制的建议,但是新《刑事诉讼法》仍然坚持了两审终审的刑事审级制度。半个多世纪以来,我国主流观点一致认为两审终审制是符合中国国情和司法实践需要的一种审级制度,但从司法实践来看,两审终审制暴露出来的问题和缺陷却日益突出。本文拟就我国两审终审制在理论上的缺陷进行反思性分析,并提出改革建议。一、对于中国实行两审终审制的必要性新中国成立以后,我国之所以放弃了新民主主义革命时期曾经实行的三审终审制,而确立两审终审的刑事审级制度,并且一直延续至今,与我国下列主流观点密切相关:两审终审制不仅是我国长期以来审判实践的经验总结,而且是符合中国国情和司法实践需要的一种审级制度。例如,1951年9月3日中央人民政府法制委员会代理主任委员许德珩在《关于〈中华人民共和国人民法院暂行组织条例〉的说明》中在谈到该条例设立三级两审终审制的原因时曾经指出,“我们认为这样的规定,是既能保障人民的诉讼权利,又能及时有效地制裁反革命活动,而又防止了某些狡猾分子,故意拖延时间,无理取闹,造成当事人以及社会人力财力的损失。同时,这样的规定,又照顾了中国的实际情况:中国地域辽阔,交通不便,情况复杂,案件又多,三级三审,会使人民为诉讼长期拖累,耽误生产,所以我们采取了基本上的三级两审制,这是一种实事求是,为人民服务的审级制”。(1)尽管从1954年以后,我国将三级两审终审制修改为四级两审终审制,但上述关于两审终审制的立法理由的解释仍然得到了我国权威人士的认可。上述权威解释基本上得到了理论界的认可。有学者认为,“增加一个审级不仅会大大增加法院和检察院的工作负担,而且随着审判周期的延长,诉讼参与人也难以承受,所以两审终审制仍然是我国当前的最佳选择”。(2)还有学者认为,“我国是地域辽阔的发展中国家,与其他发达国家相比,交通不便,人力、物力资源都不算充足,用于刑事司法的资源相应更为不足,表现为办案人员、经费长期缺乏,因而提高效率显得尤为重要,若审级过多,势必在一个案件中要投入更多的司法资源,也会给当事人、证人等增加负担。而且审级越多,诉讼时间越长,久拖不决,也难以及时惩罚犯罪分子,保护当事人的合法权益和维护社会秩序的稳定”。(3)还有学者认为,“实行两审终审制是根据我国国情和司法的实际需要确定的,其意义在于:……可以防止诉讼拖延,保证准确、及时地打击犯罪分子,节省人力、财力,便利公民诉讼”。(4)还有学者认为,“实行两审终审制比较符合我国当前实际情况,既可以保障当事人的诉讼权利和案件质量,又可以方便群众,节省人力和物力”。(5)此外,我国主流观点还认为,从刑事审判制度和刑事诉讼程序的整体来看,不需要增加更多的审级,实行两审终审足以保证案件审理的质量。这是因为:第一,我国第二审程序实行全面审查原则,既审查初审程序认定的案件事实有无错误,也审查适用法律是否正确,同时第二审程序原则上应当开庭审理,第二审程序基本上可以纠正一审裁判可能出现的错误;第二,我国刑事诉讼中具有较为完备的级别管辖制度和审查起诉制度,能够保障刑事初审案件的质量;第三,刑事诉讼法对死刑案件单独规定了一整套严格的复核程序,能够防止错杀,保证死刑案件获得正确的处理;第四,即使少数已经发生法律效力的判决或者裁定出现错误,还可以通过审判监督程序予以救济和纠正。(6)二、对现行两审终审制正当性的反思以历史的眼光来看,我国主流观点对于现行两审终审制的理论解释的确具有一定的合理性。毕竟,新中国在相当长的一段时间内确实是一个经济比较落后、地域辽阔、人口众多、交通不便的国家。但是,一个不容忽视的国情就是,随着改革开放政策的贯彻落实,我国在政治、经济、文化等各个方面都取得了巨大的进步。当初支持两审终审制的历史条件已经发生了很大改变,我们很难再以主流观点来解释现行两审终审制的正当性。笔者将从以下几个方面对现行两审终审制的理论缺陷进行剖析。(一)应没有任何关于两审终审制的主要原因任何法律制度都应该考虑本国的具体国情。法律制度作为国家的重要上层建筑,不可能脱离本国的政治、经济、文化环境而独立存在。一项法律制度必须找到它适合生长的生存环境。一项法律制度如果不与本国的国情相结合,无论它有多么先进,都很难取得预期的效果,也很难得到贯彻落实。近年来,社会正处于转型时期,我国法治建设的进程在不断加快,几乎所有的现行法律制度都面临着要不要改革以及如何改革的问题,我国刑事审级制度也是如此。但是,从我国主流观点来看,两审终审制是符合中国国情和司法实践需要的一种审级制度,似乎并不需要加以改革。客观地说,两审终审制在很长一段时间以来确实是符合中国国情的一项刑事审级制度。尤其是在新中国成立以后到改革开放政策实施以前这段时间内,两审终审制具有相当大的合理性。例如,由于连续多年的战争,在新中国成立之后相当长的一段时间内,中国确实是一个经济十分落后、地域非常辽阔、人口特别众多、交通十分不便的发展中国家,如果实行过多的审级,势必导致诉讼当事人甚至其他诉讼参与人长途跋涉,疲于奔命,进而影响他们的正常生活。再如,在建国初期,中国政治、经济、文化等各个领域都尚处在调整、恢复或者重建的阶段,社会民众也面临重建家园、恢复生产、重新生活的任务,再加上中国古代以来逐渐形成的“无诉”、“厌诉”传统,如果规定过多的审级,反而有可能不利于保护广大老百姓的利益。然而,我们还应当看到,经过三十年的改革开放,建国之初两审终审制赖以成立的基本国情已经发生巨大的改变。如果仍然将诸如经济落后、地域辽阔、人口众多、交通不便之类的国情当作我国继续坚持两审终审制的主要原因,恐怕很难成立。首先,自改革开放以来,我国经济发展已经取得了举世震惊的成就,社会主义市场经济建设的不断深入,中国经济已经取得了突飞猛进的发展态势。尽管中国目前仍然属于发展中国家,经济发展水平与西方发达国家相比仍然存在不小的差距,但是,同建国初期相比,中国经济总量已经位居世界前列。根据国家统计局原局长邱晓华提供的数据,从建国到2006年,我国国民经济实现快速增长,综合国力跃居世界前列。国内生产总值由1952年的679亿元上升到2005年的183085亿元,年均递增7.9%。其中1979年到2005年年均增长9.6%,是新中国经济发展最快的时期,是世界同期增长速度最快的国家。综合经济实力明显增强。根据国际货币基金组织公布的数据,2005年中国国内生产总值跨过2万亿美元台阶,跃居世界第四位,国内生产总值占世界的份额由2001年的4.2%提高到2005年的5.0%。人均GDP则由1952年的119元提高到2005年的14043元(1714美元)。(7)据联合国有关机构的估计,中国2000年的经济总量已跃居世界第7位,外贸总额居世界第11位,外汇储备居世界第2位,综合国力居世界第9位。(8)2006年1月5日中国社会科学院发布的《世界经济黄皮书》和《国际形势黄皮书》表明,中国综合国力位于世界第6位,属于国力次强国。由此可见,随着改革开放政策的推行和经济建设的飞速发展,中国已经从一个一穷二白的落后国家发展成为一个经济增长较快、经济总量较大、综合国力位居世界前列并对世界经济做出巨大贡献和具有重大影响的经济大国。在这种情况下,“经济落后”显然已经无法再成为我国坚持两审终审制的理由。其次,自改革开放以来,我国交通状况已经得到显著的改善。在建国初期,由于长期战争,我国交通状况十分糟糕,如果实行过多的审级,的确会给诉讼当事人带来诸多不便。但是,经过最近20余年的发展,我国交通建设已经取得了迅速发展,许多指标已经位居世界前列。以高速公路为例,目前全世界已有80多个国家和地区拥有高速公路,通车总里程超过了23万公里。西方国家十分重视高速公路的建设。据交通部提供的资料,美国是世界上拥有高速公路最多的国家,拥有约9万公里的高速公路,加拿大修建了1.65万公里的高速公路,德国高速公路总里程为1.1万多公里。而在国家的重视下,我国高速公路建设不仅在总量上位居世界前列,而且其增幅速度在世界公路建设史上罕见。据统计,1998年末,我国的高速公路总里程为8733公里,居世界第六;到2001年末就达到1.9万公里,跃居世界第二;2004年8月突破了3万公里,比位居世界第三的加拿大多出近一倍;2006年进一步达到4.54万公里。(9)再以电气化铁路为例,到2006年底,我国电气化铁路总里程已突破24000公里,一举超越德国(德国现有电气化铁路21102公里),成为继俄罗斯(俄罗斯现有电气化铁路44526公里)之后的世界第二大电气化铁路国家。(10)中国交通建设不仅在总量上取得根本性的突破,而且在覆盖面上也取得了巨大的进步。据统计,到2006年底,中国农村公路总里程已达302.6万公里,其中98.27%的乡镇、86.4%的建制村实现了通公路,全国有83.2%的建制村通了客运班车。(11)显然,在中国交通建设已经取得巨大成就并且还在发生日新月异的变化的情况下,“交通不便”很难再成为继续坚持两审终审制的理由。再次,地域辽阔和人口众多与审级制度的设置并无必然的联系。无论是在建国初期还是今天,我国地域辽阔、人口众多的基本国情并没有发生改变。而且,目前的人口总量是建国初期人口总量的两倍多,但这并不能说明我国必须建立两审终审制。从国外刑事司法制度来看,实行什么样的刑事审级制度与地域大小或者人口多少似乎并没有什么必然的联系。一方面,同是地域辽阔的国家,有的国家实行两审终审制,如俄罗斯等,有的国家则实行三审终审制,如美国。与此相类似,同属于地域较小的国家,既有实行两审终审制的,如丹麦,也有实行三审终审制的,如意大利、荷兰、日本、韩国等。另一方面,人口众多的国家既可以实行相同的审级制度,如美国和日本,它们都实行三审终审制,也可以实行不同的审级制度,俄罗斯也是人口过亿的大国,却实行两审终审制。既然国土面积和人口数量与审级制度的设置并不存在必然的联系,那么我们很难将地域辽阔、人口众多的基本国情作为我国构建两审终审制的重要因素。最后,“无诉”、“厌诉”的文化传统也难以成为继续坚持两审终审制的理由。“无诉”、“厌诉”的文化传统对于刑事审级制度的设置的确具有一定的影响。尽管,“无诉”、“厌诉”的文化传统可能会影响到当事人积极地行使其上诉权。而在诉讼当事人不愿意提起上诉的情况下,如果设置过多的审级,确实具有浪费之嫌。尤其是在建国之初广大老百姓缺乏法律常识的情况下,诉讼当事人可能更疏于行使自己的上诉权。但这仅仅是理论上的分析,在司法实践中,“无诉”、“厌诉”的文化传统对当事人行使上诉权的积极性的影响实际上可能微乎其微。例如,1955年最高人民法院和司法部在联合发布的《关于贯彻执行两审终审制的通知》中曾经指出:“法院的组织法公布已3个月,但若干中级(省分院)以上的法院在审理二审案件时仍准许当事人上诉第三审。根据最高人民法院10月、11月、12月三个月收案数字统计,民事三审上诉案件仍占民事收案总数62%强,刑事三审上诉案件亦占刑事收案总数30%强。”(12)不仅如此,随着我国经济建设的持续进步,人们生活水平的提高,法治建设的深入开展,社会民众的法治观念、权利意识同建国初期相比已经有了根本性的改观。在这种情况下,当合法权益受到侵害时,人们不再“厌诉”,而是乐意拿起法律的武器,向上级司法机关甚至立法机关、政府机关等有关机构“讨个说法”。有的为了争取合法权益或者寻求权利救济,甚至不惜一切代价。正如有的学者指出的那样,“我们可以讲中国人有‘无讼’、‘厌讼’的传统,但是我们也应该看到‘秋菊’式的为自己讨说法的司法‘难民’大量存在,今天国人‘为权利而斗争’的法律意识远远超过传统的无讼观念。在现行制度下,自认为受到不公正对待的当事人会通过各种途径发泄不满,只要有一线希望,他或她就要不断申诉。一审、二审、再审,不行到最高人民法院申诉,最高人民法院这一途径走不通,就到全国人大、政协乃至党中央讨说法。这样的例子并不鲜见,难道我们能说审级增加会对当事人行使权利起到阻隔作用?”(13)(二)诉讼效率优先的思想导致司法公正,也是我国设置审级制度的核心因素诉讼效率确实是审级制度设置应当考虑的一个重要因素,我国在建国初期以诉讼效率为主导来确立两审终审制的确具有一定的现实基础。这主要表现在三个方面。第一,建国初期,我国经济十分落后,相对于三审终审制来说,两审终审制通常有助于节约司法资源和当事人的诉讼成本,提高审判的效率。第二,建国初期,由于历史和政权演变等原因,我国法院系统的案件积压现象非常严重,而法院的组织体系尚不完备,法官队伍比较薄弱,尤其是缺乏高素质的法官人才。例如,1953年董必武在第二届全国司法会议上论述人民司法工作时曾经指出:“司法工作中当前的严重问题,还有一个,就是积案。据各地的报告,当然这不是一个确实的数字,各地的积案不下三十五万件。我们的人民法院对于积案已不只是清理过一次,而是清理过几次。最高人民法院在‘三反’运动以后,在司法改革运动中清理过一次积案,最近的情况我不了解,但一般来说,积案是不多了。但是各级地方法院积案很多,而且是一方面清,一方面积。譬如上海,清理了十八万件,很快就又积了十八万件。”(14)显然,在这种情况下,建国初期如果实行过多的审级,势必导致法院系统不堪重负。因此,在人力资源比较薄弱、案件负担比较沉重的背景之下,建国当初将诉讼效率作为构建审级制度的关键因素也就不难理解了。第三,建国初期,由于长年战乱,我国经济基础非常薄弱,人们尚未解决温饱问题,生活水平比较低下,交通设施十分有限,因此,如果实行过多的审级,确实会增加诉讼当事人的诉讼成本,造成诉讼的拖延。相反,如果实行两审终审制,由级别较低的法院来审理绝大多数案件,确实有助于及时结案,方便人民群众诉讼。然而这种以诉讼效率为主导的思想在当今社会已经显得不合时宜。首先,就司法公正与司法效率的关系来看,尽管司法效率也是设置审级制度的一个因素,但它并不是关键因素,司法公正才是设置审级制度的核心因素。换句话说,我们在设置审级制度时,首先应当考虑如何确保司法公正,然后才考虑如何提高诉讼效率问题。那种单纯地认为增加审级会降低诉讼效率的观点不仅难以成立,而且会给司法实践带来不利的影响。我国法律界权威人士曾经认为,两审终审制既能保障人民的诉讼权利,又能及时有效地制裁反革命活动,而又防止了某些狡黠分子,故意拖延时间,无理取闹,造成当事人以及社会人力财力的损耗。(15)按照上述逻辑,上诉属于某些狡黠分子故意拖延时间或者无理取闹的行为,而不是寻求权利救济、保障合法权益的正当行为。在诉讼效率优先的观念的指导下,建国初期,某些法院甚至出现剥夺当事人上诉权利的现象。(16)其次,为了提高诉讼效率,一味地限制当事人的上诉权并不是科学的态度。客观地说,为了提高诉讼效率和节约诉讼成本,确实应该对当事人的上诉次数给予必要的限制。现代司法制度不可能为了保障当事人的上诉权而设置过多的审级。但是,为了保障司法公正,现代司法制度也不能对当事人的上诉权进行过分的限制。这正是许多国家实行三审终审制的一个重要原因。就两审终审制而言,尤其是对于像中国这样的大国来说,当事人仅仅只有一次上诉机会似乎太少,不利于发挥审级制度确保司法公正和吸纳当事人不满的功能。其实,在现代社会,即使赋予当事人两次或者更多的上诉机会,当事人也不见得会用完所有的上诉机会。毕竟,当事人的上诉能否给自己带来有利的判决是一个未知数,而当事人的多次上诉反而会增加自己等待判决的时间,以及由此产生的心理压力或者精神煎熬。即使当事人在没有理由的情况下提起上诉,也不能动辄斥之为无理取闹的行为,并以此为由来反对为当事人增加上诉的机会。实际上,是否给当事人更多的上诉机会与当事人是否履行自己的上诉权利,这是两个概念,不能混为一谈。尽管当事人多次提起上诉也有可能无法为自己带来有利的判决,但这并不意味着赋予当事人多次上诉的机会没有任何意义。因为,在满足当事人多次上诉的情况下,还可以使当事人感受到程序上的公正,进而增强司法的可接受性。(三)审判级别管辖制度应当说,主流观点也认识到两审终审制比三审终审制减少了一道程序,减少了当事人再次上诉的机会,这样对案件的质量和当事人的合法权益有可能造成影响,但是,同时他们认为《刑事诉讼法》规定的两审终审制完全可以保证审判质量。(17)在主流观点看来,我国现行两审终审的审级制度具有一系列补救措施,足以弥补审级少所带来的某些缺陷,因而不需要增加更多的审级。然而,从我国司法实践来看,无论是第二审程序中的全面审查原则、完备的级别管辖制度和审查起诉制度,还是死刑复核程序或者审判监督程序,都无法对两审终审的刑事审级制度提供足够的质量担保。(18)下面仅以法院的级别管辖制度为例加以分析。就目前的《刑事诉讼法》来看,审判级别管辖并不能像许多学者所想象的那样能够确保案件的审判质量。原因有二。第一,级别管辖的划分标准主要是以事实为中心的,而不是以法律为中心的。根据我国《刑事诉讼法》第19条到第22条关于法院级别管辖的规定来看,各级法院受理一审刑事案件主要是以犯罪事实的严重程度为基础来划分的,而不是以法律的重要程度来划分的。尽管有理由表明,法官的法律素质越高,其在法律适用方面的准确性可能越高,但是这并不意味着法官在认定事实方面的准确性同样与法官的法律素质存在正比关系。既然如此,那么我国法院级别管辖暗含的“法院级别越高,越有可能正确审理重大案件”的假设将很难站得住脚。如果这个假设难以成立,那么所谓“完备的法院级别管辖能够确保刑事初审案件的审判质量”的观点也就存在一定的疑问。第二,基层人民法院审理的刑事案件在整个法院体系中占据绝大多数。如果按照我国法院级别管辖暗含的逻辑,为了保障刑事案件的审判质量,那么最恰当的做法似乎应当是,法院的级别越高,审理的案件应该越多。但是,实际情况却正好相反,法院的级别越低,审理的案件却越多,很难说案件的审判质量与法官的素质存在必然的联系。正如美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院首席法官爱德华兹在回答中国法官关于法官素质与法院级别的关系这个问题时所言:“至于初审法官与上诉法院的法官之差别,你是不能从他们个人素质上加以区别,唯一的差别是上诉法院有终审权,这并不是说法官本人更优秀,仅仅是我们有最后一锤定音的权力。”(19)美国联邦大法官杰克逊更是直截了当地宣称:“我们是终审并非因为我们不犯错误,我们不犯错误仅仅因为我们是终审。”(20)三、改革的主要目标我国应该针对两审终审制在立法和实践中存在的问题和缺陷,分别制定近期、中期与远期改革目标,并根据上述目标制定不同的改革措施,分阶段、有计划地加以实施。(一)两审终审制的改革措施我国刑事审级制度改革的近期目标就是在维持两审终审制的基础上,尽量克服两审终审制在立法和司法上存在的问题和缺陷,应当采取如下一些改革措施。改革的程序规范刑事第一审程序改革至少应当包括如下几个方面:确立非法证据排除规则和传闻证据规则、实行证据开示制度、改革辩护制度和法律援助制度、完善证人、被害人、鉴定人等出庭作证制度、改革庭前准备程序、改革法官庭外调查制度等。(21)第二审法院的制度主要有三。一是取消全面审查原则,建立有限审查原则,明确规定第二审法院的上诉审查应当受上诉理由或者抗诉理由的限制。二是改革上诉程序的审理方式。只有当第二审法院需要调查核实证据时,才有必要传唤证人、被害人、鉴定人等出庭作证。与第一审程序相比,第二审法院在通常情况下实行的应是一种有限的开庭审理方式。三是改革上诉不加刑原则。将《刑事诉讼法》第190条第2款规定的“不得加重被告人的刑罚”修改为“不得作出对被告人不利的变更”。对于死刑复核制度的改进,建议将其作为一个重要的解决家庭暴力的方式,提出以下四个主要有四。一是为了避免死刑复核程序与刑事二审程序合二为一,应当明确规定死刑复核程序是刑事二审程序的后续程序。二是负责死刑复核的法官在死刑复核过程中应当至少面见一次原审被告人,并提审被告人,征求被告人的意见。三是在死刑复核方式上,为了保障控辩双方的充分参与,改变目前行政化的、单方面的、秘密的、书面的复核方式,采用诉讼化的、开庭审理的方式,保障控辩双方的充分参与。这里的开庭审理也是一种比较有限的开庭审理,并不强求实行彻底的直接、言词原则,即只有当死刑复核法院需要调查、核实案件事实时,才需要传唤证人、被害人、鉴定人等出庭作证。四是在死刑复核过程中,必须确保辩护律师的充分参与。如果被告人没有能力聘请辩护律师的,最高人民法院应当指定律师担任被告人的辩护人。对不适宜改造罪犯的再审主要有四。一是严格禁止法院自行启动刑事再审程序,从而保障法官的被动性和中立性。二是明确将刑事再审区分为有利于被告人的再审和不利于被告人的再审两种,而且提起有利于被告人的再审应当比提起不利于被告人的再审更容易一些。三是对于再审申请的审查,法官应当在控辩双方同时在场的情况下举行听证程序,并在听取控辩双方意见的基础上做出是否再审的裁定。四是对于提起有利于被告人的再审,在刑事再审过程中,同原审裁判相比,负责再审的法院不应该作出不利于被告人的变更。(二)刑事审级制度改革的中期目标在完成刑事审级制度改革的近期目标以后,我国可以实施刑事审级制度改革的中期目标。考虑到两审终审制因为审级过少所带来的无法弥补的缺陷,我国应当尝试三审终审的刑事审级制度,做出如下改革措施。建立死刑案件庭审主要有四。一是为了保证死刑案件的审判质量,贯彻死刑的司法控制理念,可以对死刑案件第一审案件实行强制上诉制度。二是为了保证减少死刑判决的适用,可以规定死刑案件的合议庭由5名或者7名审判员组成。三是死刑案件上诉程序一律采用开庭审理方式,是否传唤证人、被害人、鉴定人等取决于是否需要调查、核实事实问题。四是死刑案件第二审程序既可以实行法律审,也可以实行事实审,而死刑案件第三审程序原则上应当采用法律审,但在特殊情况下(如发现了新的事实等)也可以进行事实审。人民法院和有效司法解释的适用有限尽管根据现行法律的规定,高级人民法院和最高人民法院对某些特殊的刑事案件具有一审管辖权,但从司法实践来看,高级人民法院和最高人民法院实际上很少审判刑事一审案件。为了更好地发挥高级人民法院和最高人民法院保障法律统一实施和解释法律的功能,可以改革现行法院级别管辖制度,取消高级人民法院和最高人民法院的刑事初审案件管辖权,将现行高级人民法院和最高人民法院管辖的刑事初审案件全部划归中级人民法院管辖,明确规定高级人民法院和最高人民法院只具有上诉案件管辖权。(三)长期改革的目标和计划在实现刑事审级制度改革的中期目标以后,我国应当开始实施刑事审级制度改革的远期目标,采取如下一些改革措施。法律审程序的性质我国应当将刑事初审程序定位于事实认定程序,即由刑事初审法院通过直接、言