我国反垄断市场的现状与发展前景

我国反垄断市场的现状与发展前景

一、中国经济反垄断改革的背景1.市场化程度较低中国经济体制改革最重要的优先事项是商品化程度的不断深化。在经历了从集中的规划经济体制向现代市场经济的转变的过程中。为了衡量这一过程,我们采用综合市场化指数。根据吴群刚等人(吴群刚等,2001)的研究,我国经济改革是从一个市场经济化程度较低的起点开始的,1978年综合市场化指数为18.39%,是一个比较典型的计划经济为主导的经济体制;改革开放以来,我国的市场化程度在不断增加,到1999年这一指数已经提高到50.25%,属于准市场化国家1,市场机制开始居于主导地位;但是中国经济体制总体市场化水平还比较低,在8类市场领域中市场化发展程度也很不平衡,规则和法律化程度,金融保险市场化相当低下,不足20%,市场体制运行环境指数也比较低,而价格与交易市场化,产出和流通市场化程度比较高,分别达到76.86%和77.23%(见表1)。在过去20年市场化改革中,商业、制造业和建筑业三大市场的国有垄断格局被基本打破,市场竞争程度和产权多元化进程相对加快。仅从国有单位占城镇从业人员比重来衡量,2000年全国城镇商业这一比重已降低18.5%,制造业已降为36.4%,建筑业也下降至45.6%,但是基础设施、金融保险和公共服务领域国有单位就业人数比重过高(见表2),市场化程度相对低下,垄断格局尚未打破。这反映了中国经济各领域市场化发展的不平衡性,不同领域或行业中垄断势力与竞争势力,旧经济成分与新经济成分分布极不平衡。在那些市场垄断性极强的部门存在大量的既得利益集团,它们既成为中国经济市场化改革的“难点”,也成为下一步改革的“重点”。2.中国的经济自由指数我们再来看一下一些国际研究机构是如何评价中国经济市场化程度的。华尔街时报和美国传统基金会采用经济自由指数(IndexofEconomicFreedom)对全球161个国家经济体制进行评价。该指数包括10个指标:贸易政策保护程度、政府财政负担、政府干预经济、货币政策、对外国资本流入与投资的干预程度、金融市场限制外资银行与政府控制程度、工资和价格由政府或市场决定的程度、产权保护程度、政府规制程度、黑市场活跃程度。经济自由指数是由这10个指标加权而成。根据其分类,在全世界161个国家与地区中,约有73个国家属于“自由”和“较自由”经济,约有88个国家属于“较不自由”和“极不自由”经济。中国在世界161个国家中排位第100位,2001年经济自由化指数为3.55,属于“较不自由”国家。从过去7年的评价看,中国经济自由指数相对稳定,近年来有所下降(见表3),主要是中国的通货膨胀率明显下降,但其他指标变化不大(见表4)。其次,由世界经济论坛和哈佛大学国际发展研究所公布的《2000年全球竞争力报告》详细地列出了世界59个国家几十项竞争力指标的评分和排位。中国在经济增长率(1990～1999年期间人均GDP年增长率)方面居59个国家中第一位,但是在基础设施和金融保险等垄断领域的竞争力指标不同程度地居59个国家的后列(见表5),突出表现为垄断程度高,服务费用高,规则负担重,企业额外支出较多。上述两类指标都是对跨国公司企业商业的问卷调查结果,反映了他们对中国和其他国家的市场环境,投资环境和法律环境的主观看法。根据中国经济市场化指数、经济自由指数和全球竞争力报告对我国市场化程度的评价可知:中国还属于没有完全摆脱计划经济,属于向市场经济过渡的类表5中国各竞争力指标在全球59个型,在许多方面中国市场化程度还相对低下,在许多领域还没有打破独家或寡头垄断的格局,我们对中国的市场化进程还不能估计过高。3.行业垄断、社会各阶级的竞争优势正在发挥一随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立,在竞争性市场中,市场机制已经发挥了很大的作用。以家电市场为例,激烈的竞争使得彩电、电冰箱和空调等家用电器的价格大幅度下降,给普通消费者带来了许多实惠。同时,以海尔为首的一批家电企业在市场竞争中不断成长,并在国际市场中具备了一定的竞争力。相比之下,电力、电信、民航、铁路等传统的具有网络特征的非竞争性领域的行业垄断就显得更加引人关注。尽管电信资费和民航价格有所下调或松动,但是远没有达到消费者预期的水平。消费者觉得是在用很高的费用购买劣质的产品和服务。随着中国加入WTO,这些行业的企业也面临着巨大的压力和前所未有的挑战。而在国外,自由化已经成为这一领域一个非常显著的发展趋势。打破电力、电信、民航、铁路等行业的垄断不仅关系着我国消费者的福利,也直接影响着我国的企业能否在加入WTO后继续生存。此外,各种与社会经济生活息息相关的中介组织,例如中国会计协会、律师协会等,虽然名为非政府组织,其实与政府部门都具有千丝万缕的联系,处于政府相关主管部门的垄断之下(伞峰,2001)。地方保护主义虽然有所好转,但仍然存在,造成汽车、家用电器等本来集中度比较高的产业在全国遍地开花,形不成规模经济,也阻碍着全国统一市场的形成。根据国家统计局经济景气监测中心对北京、上海和广州三地700余位居民进行的一项抽样调查,居民眼中的垄断行业,电信排在第一位,其次是铁路、邮电和电力,再次是公交、航空、金融和保险(伞峰,2001)。二、目前，中国的主要垄断形式是行政垄断1.垄断严重阻碍经济增长国际经验表明,加速发展的主要障碍是由各种利益集团所形成的垄断市场。从垄断与经济增长的关系来看,美国两位经济学家的实证研究表明(StephenL.ParenteandEdwardC.Prescott,2000):在同等条件下,自由竞争市场的经济增长率高于垄断市场2.72个百分点;垄断市场的相对工资水平比自由竞争市场高出60%;自由竞争市场的劳动生产率相当于垄断市场的4.6倍;垄断市场上消费品的相对购买价格相当于自由竞争市场的4.3倍(表6)。由此可见,垄断严重地阻碍了经济增长,被称之为“发展的障碍”。Parente和Pres-cott的研究结论是要消除致富障碍的发展政策:一是防止垄断,促进竞争;二是鼓励自由贸易(国内贸易和国际贸易),促进要素流动;三是实行民营化,促进劳动生产率。这些政策都会激励厂商使用适宜的技术,明显地提高全要素生产率(TFP),从而实现持续经济增长。从理论上看,美国著名经济学家熊彼特认为,经济增长是一个连续破坏的创新过程,也就是说,经济增长是旧经济成份和新经济成份此消彼长的结构变化过程。经济增长的动力来源于结构的变革,而变革的根本点就是要打破原有利益格局,对资源要素进行重新配置,使新的经济成份迅速扩张,新的技术迅速扩散,新的市场不断拓展。而市场竞争可以导致上述结果。垄断的实质,是扭曲市场价格和竞争关系。就某个垄断企业而言,它可能会赚取巨额的利润,但从全社会的角度看,它是以相关企业的高成本,行业低效率为代价,不能产生新的社会资源,只是利用垄断权重新转移了社会财富。例如中石集团因垄断石油生产和关税保护,在石油价格大幅度上升的情况下,2000年盈利达500亿元以上。2.政府垄断和行政垄断从市场结构来划分,垄断实际上是一种不完全竞争的市场结构。大体上有三种类型:独家垄断,即市场上只有1家参与者;寡头垄断,即市场上有2～10家参与者;垄断竞争,即市场上有10家以上的参与者。曼昆是从市场的进入障碍角度对垄断的类型进行了划分。他认为,“垄断的基本原因是进入障碍:垄断者能在其市场上保持惟一卖者的地位,是因为其他企业不能进入市场并与之竞争。进入障碍又有三个来源:关键资源由一家企业拥有;政府给予一个企业排他性地生产某种产品的权利;生产成本使一个生产者比大量生产者更有效率”。曼昆从进入障碍角度把垄断划分为三大类型:市场垄断、自然垄断、行政垄断(曼昆,1999:316)。市场垄断是市场竞争自发形成的结果。少数公司利用其资本、技术或管理上的优势,取得具有市场势力的垄断地位。这种垄断被称之为“结构性垄断”,即通过正当竞争实现的市场瓜分,有提高资源的配置效率的积极作用,它不但不会招致非议,反而有可能是消费者所欢迎的,正如我们能够在目前的家电市场上几个著名品牌间从容选择一样2。由于担心潜在的竞争对手进入这个市场,垄断者不敢使垄断利润太高。只有当已经处于垄断地位的企业采用操纵价格、划分市场、价格歧视、联手抵制、非法兼并等不正当手段排斥竞争的时候,消费者的利益才会受到威胁,政府、司法系统才需要利用反垄断法律等工具进行治理。由于我国的市场发育还不够完全,市场垄断的现象还比较少,因此目前还不是我们关注的主要对象。也有学者将市场垄断中垄断企业的反竞争行为称为“行为垄断”。自然垄断主要指的是一些生产具有弱可加性的领域,即单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小于多个企业生产该产品组合时的总成本(中改院,2001)。自然垄断一般在公用事业领域形成,政府给予某种特许权,但这种特许权亦应该公开拍卖,引入竞争机制。行政垄断指的是“由法律或政府行政权力直接产生,或由行政权力的滥用而产生的,并受到行政权力支持和保护的一种市场力量及其限制竞争的行为”(余晖,2001)。行政垄断是基于行政权力形成的垄断,实际上是行政权力对行业的过度干预和保护,包括贸易保护(实行高关税、进口配额制)、投资保护(提高进入门槛、审批制)、政治保护(官商一体化、副部级、正部级待遇)等,形成政企同盟。行政垄断是当前中国垄断的主要形式,也是反垄断的主要对象。行政垄断也常被称为“法定垄断”(张维迎,1999)。从我国目前的市场发育程度来说,市场垄断很少,基本上不是目前垄断的主体。目前受到广泛关注的是行政垄断,即利用政府的政策、法规和公共权力所形成的垄断。因此,打破行政垄断已经成为我国当前反垄断市场化改革的关键。三、行政垄断的形式、特点和原因1.垄断行政垄断的界定,是一个跨行政垄断主要有两种表现形式:地区垄断和行业垄断。地区垄断指的是地方政府或其职能部门利用其行政权力设立市场壁垒的行为。地区封锁的表现可归纳为两大类:一是限制外地商品进入本地市场;二是限制本地商品、原材料及技术流向外地市场。地区封锁阻碍了全国统一市场的形成和发展,不利于建立统一开放的市场体系,其次,它直接阻碍了市场竞争,侵害了竞争者的利益,严重妨碍了生产的合理布局和资源配置优化,还给了一些政府部门和官员寻租的机会,获得大量的非法收益。地区垄断的典型例子就是京、津、沪、武汉对外地汽车销售市场的限制。地区垄断看似是保护了本地企业的发展,但是却损害了整个地区所有消费者的福利。行业垄断指的是政府或政府的行业主管部门为保护其特定行业的企业及其经济利益而实施的排斥、限制或妨碍其他行业参与竞争的行为。但是,应该看到,行政垄断的范围很广,绝不仅限于我们最常提起的行业垄断。电力、电信、民航、铁路等垄断行业的行政垄断现象固然令人关注,公用事业部门的垄断现象也越来越吸引人们的目光。高等教育、医疗卫生、体育、文化、娱乐、出版、旅游等行业以及中介机构也需要打破行政垄断,开放市场,引入竞争。2.垄断企业之间的竞争行政垄断的特征主要表现为:(1)大多是国有独资或国家绝对控股企业;(2)由政府直接经营,在人事、分配、经营等诸方面受制于政府;(3)垄断市场力量来源的行政合法化和法律合法化;(4)垄断企业既是纳税人,又向政府上缴利润;(5)垄断企业之间的竞争是一种低效率的市场(余晖,2001)。行政性垄断的本质,是妨碍市场竞争,妨碍整个社会效率的提高。与其它垄断形式相比,行政垄断的一个最为显著的特征就是政府部门以规章制度、行政命令的形式维持着这些行业的垄断地位。政府部门的反竞争行为主要表现在以下方面:(1)对本不属于自然垄断的行业实行准入限制;(2)对不同企业之间实行歧视性对待,特别是对私有企业和非直属企业实行歧视;(3)由政府部门出面帮助企业进行卡特尔定价;(4)对公共资源实行垄断;用行政手段实行地区间的封锁(中改院,2001)。对于垄断企业来说,由于其需求曲线就等于整个市场的需求曲线,因此如果它减少了商品或服务的提供,价格就会上升,这样它的利润可能并不会减少。但是对于整个社会来说,却造成了有效需求不足,全社会的福利损失增加了。3.非竞争性行业的直接干预和指导行政垄断是从计划经济向市场经济转型之后,旧体制遗留下来的问题。改革开放之前,中国实行的是计划经济体制。计划经济的一个基本特征就是行政垄断。在几乎所有的行业,从市场准入,到原材料的提供,价格的制定,产量的规定,都是由政府直接规定的,政府进行了垄断。1979年之后,政府放松或放弃了对大多数行业的管制,竞争的局面逐渐形成,社会主义市场经济体制逐步确立。但是在一些具有网络特性的行业,政府仍然处于垄断地位,常常以行业管理和维护市场秩序为名,通过法令、政策、行政手段从事各种各样反竞争活动。政府既是游戏规则的制定者,也是运动员和裁判员,因此不可能真正反垄断,这就造成了所谓的“政府失灵”。中国经济体制改革的一个核心问题就是“政企分离”,即政府从市场应该发挥作用的领域撤出,而将力量集中在它应该发挥作用的领域。经过20年的努力,我国在这方面已经取得了很大的进步。政府退出了对许多竞争性行业的直接干预和指导。通过机构改革,撤销了许多行业主管机构,而统一将调控的权力交给了国家经贸委。国有企业逐步与政府脱钩,真正成为市场的主体。但是,在传统的具有网络特征的非竞争性行业,例如电力、电信、铁路等领域,行业主管部门作为行业利益的代表仍然以其属于自然垄断行业为借口,拒绝开放市场,引入竞争。由于这些垄断行业的企业大多数是国有独资或国家绝对控股的,政府对企业的经营、人事享有很大的发言权。此外,这些行业不仅要交纳各种税费,还要上缴利润,是政府财政收入的重要来源。以民航为例,代表政府的中国民航总局同时兼有产业调控者和许多航空公司大股东的双重职能。它在所建议合并的10家航空公司中掌握的股权平均超过85%。民航总局从高级经理的任命到飞机采购,都直接干预着航空公司的运营。民航总局规定航空公司只能从其合资子公司——中国航空油料供应公司购买航空燃油,而这家公司的燃油加价幅度高达60%(伞峰,2001)。这使得政府部门(主要指的是行业主管部门)不是代表和维护广大消费者的利益,而是代表该行业少数所属企业的利益,极力维护其垄断地位,甚至在某些时候做出与中央的方针政策相违背的决定。这种地方部门利益强化带来的追求本地本部门利益的欲望,是产生行政垄断的重要动力。4.对竞争环节、非竞争性环节的重新细分许多行政垄断行业都以自然垄断自居,认为这样维持他们的垄断地位就是理所当然的。但是,电力、电信、民航、铁路这些行业是否属于自然垄断行业?我们需要对此进行深入的分析。自然垄断的一个根本原因就是在某一产业中,社会的最优效率是只有一个生产者,从而形成规模经济。但是,英国经济学家马歇尔早在19世纪末在其名著《经济学原理》中就提出,“社会经济发展可能要长期面临规模效益和竞争效益的两难选择”(陈淮,2001)。垄断可能会直接威胁到消费者的福利,因此它必须要承受一定的潜在竞争的压力,或是政府对其进行管制。20世纪80年代以前,电力、电信、民航、铁路等产业基本上都属于自然垄断产业,各国都是采取管制的方法对其进行管理。但是,随着科学技术的发展,这些产业已经不再具有自然垄断的特性,越来越具备竞争的条件和因素3。从20世纪70～80年代美国的民航、电信改革,90年代英国、德国电信的改革,到阿根廷、澳大利亚的电力改革,都在不同程度上出现了价格下降,质量提高,服务改善的结果。而我国的垄断行业,紧紧抱着“自然垄断”这一早已过时的护身符,试图排斥竞争,垄断市场,显然已经不合时宜了。从技术的角度来看,这些垄断行业确实存在着引入竞争的可行性4。随着科学技术的进步和创新,使产品生产的流程和环节日益复杂化。运用公共财政理论,可以对垄断行业的竞争性环节/产品和非竞争性环节/产品进行细分(见表7)。在重新细分生产环节的基础上,对于竞争性环节,应该放开市场,引入竞争机制;对于非竞争性环节,也应制定新的游戏规则,如实行价格听证会制度、招标、投标制度,在一定程度上形成市场价格和竞争机制。5.垄断全面解决的中国电从中国的实际情况来看,长期实行计划经济和高度国有化,在那些主要基础设施和公共服务部门形成了行政性垄断,已经成为一个庞大的既得利益集团。这些特殊利益集团具有以下特征:(1)具有自利动机,寻求本行业、本部门、本集团的利益最大化,而不是全社会财富或人民福利最大化;(2)属于分利集团,借助政治资源并以国家的名义来进行经济资源的瓜分和占有。尽管垄断行业的从业人员在总人口中的比重很小,但占有的各种经济资源非常巨大。如电力系统累计投资额达8000～12000亿元,但仅有200万从业人员,每年仅象征性地向国家上缴利润70多亿元;(3)排他性。排斥其他利益集团参与竞争,妨碍要素自由流动,从而进一步强化其垄断地位。如银行界的工、农、中、建“四大家庭”,为了维护其垄断地位,不仅限制外资银行的进入,也压制民营金融业的发展;(4)具有强大的政治影响力,制造所谓的“政府失效”,一旦要改革,打破垄断,他们会首先站出来反对,千方百计影响决策层,拖延改革,这就是为什么这些垄断行业成为计划经济的“最后堡垒”的政治原因,既难以攻克,又难以化解;(5)既得利益具有刚性,其绝对利益必须增加不能减少,相对利益的份额必须上升不能下降。行政性垄断已成为中国经济长期持续高速增长的最大的制度性瓶颈。行政性垄断与腐败是一对孪生兄弟。行政性垄断不仅表现为经济腐败,更多时候也表现为政治腐败,这一点在东亚国家经济发展过程和东欧、前苏联经济转型过程表现比较突出。行政性垄断在经济上腐败的表现,是以借用公共机构的名义(甚至以政府的名义)和滥用公共权力的手段获取巨额的垄断租金,具体表现为:(1)高额的垄断价格;(2)掠夺性定价;(3)价格串谋或价格协议;(4)价格歧视;(5)变相收费,如电话初装费、机场建设费、铁路基金、电力基金等。垄断租金的简单计算公式为:垄断租金=消费量×(垄断价格—竞争价格)+消费者的净福利损失。在不考虑消费者的净福利损失的情况下,中国各垄断行业的垄断租金计算如表8所示。从表8中可以看出,电力行业的垄断租金在所有行业中最高。这是因为,中国电力系统的生产规模最大,发电机组容量超过了3千亿kw,发电量超过1万亿kwh,在世界居第2位,排在美国之后。电网租金指销电价—供用电—供电成本。如果电网单位租金0.01元/kwh,那么电网总租金将达到100亿元左右。20世纪90年代下半期以来随着煤炭价格的下降,供电价格是趋于下降的,但售电价格并没有下降。此外,电力系统还通过各种收费(如电网扩容费等)获取了巨额的租金。据国家电力公司2001年工作会议提供的资料,仅2001年开展整顿电价秩序之后,城市电价每kwh降低了0.05元,农村电价平均降低0.1元以上。若按每kwh0.075元租金计算,仅1998年全国电力消费量(11590.4亿kwh)租金870亿元,其中生活电力消费(1324.5亿kwh)租金99亿元。所谓腐败,就是滥用公共权力谋取私利(个人利益或集团利益)。不仅官员个人受贿贪污是腐败,而且借助公共权力搞行政垄断也是腐败。需要指出的是,并不是所有的垄断都是腐败,只有涉及到滥用公共权力时就是腐败。借用这个定义,显然,行政垄断是一种赤裸裸的、光天化日之下公然进行的掠夺性腐败。与惊人的行政性腐败的经济损失相比,官员个人腐败只能算是“九牛一毛”。而对垄断租金和消费者福利损失的定量计算,为中国反垄断改革措施的出台提供了重要依据。2001年3月在云南省委党校曾对121位地、县级领导干部和4月对浙江77位企业家进行腐败问卷调查,他们一致认为,当前中国最腐败的领域就是垄断行业(见表9),最迫切需要改革的领域也是垄断行业。四、从垄断到改革的“历史”改革开放以来,垄断行业的改革一直是市场化改革的“边缘地带”,除了铁路部门之外,垄断行业的高速发展延缓了对“计划经济强大堡垒”的实质性改革,直到近年来反映社会公众特别是消费者利益的新闻媒体公开报道和批评这些行业垄断危害,形成强烈的社会舆论和社会压力,也开始反映到中央决策层,出现了新的改革动力,在这些行业打破垄断,引入竞争成为社会共识,也促进了政治决策。2000年10月召开的中共中央十五届五中全会首次明确提出,要打破电力、通讯、民航、铁路四大部门的行业垄断。今年通过的“十五”计划又增加了公用事业部门5。朱总理首次公开在记者招待会抨击垄断行业,并承诺加速这些行业改革。中国经济发展的瓶颈不是资源的短缺6,而是资源配置的低效率。而要解决资源利用的无效性问题,必须通过市场机制,通过鼓励竞争来实现。可以说,当前中国经济改革的重点已经转向打破垄断,我们称之为改革的“重中之重”。从目前的情况来看,中国反垄断的进程刚刚开始,但是各个领域发展还不平衡。1.行业主管部门的意见在垄断行业中,由于电信业需求的快速增长,对广大消费者的影响最大,因此倍受社会各界关注,也自然成为垄断行业改革的先行者。而在1993年之前,中国电信业一直都是由邮电部门一家垄断。随着1994年吉通和联通公司的成立,电信业进入了垄断竞争的局面。但是由于邮电部出于维护部门利益的考虑,利用行政手段对联通等公司进行封杀,严格限制其业务范围,并故意拖延其关于业务发展申请的审批,竞争完全是不公平的。这使得中国联通、中国吉通在扩大业务方面阻力很大,其所占的市场份额也受到很大限制(见表10)。1998年九届全国人大通过了国务院机构改革方案,在原邮电部、电子部的基础上组建了信息产业部,作为电信业新的行业主管部门。国务院批准的“三定”方案要求按照政企分开、转变职能、破除垄断、保护竞争与权责一致的原则,对信息产业部的职能进行配置。1999年2月,国务院通过中国电信重组方案,同年12月和2000年1月、6月,分别批复组建中国移动通信集团公司、中国电信集团公司和中国卫星通信集团公司。从1998年到2000年12月,国务院和信息产业部还对电信业的收费进行了多次调整,使电信行业的垄断利润大幅度减少。在电信行业的各个业务领域,也都形成了两家以上公司相互竞争的局面(见表10和表11)。目前,为了适应WTO带来的机会和挑战,电信业正在酝酿新的改革方案,核心是将中国电信再次拆分,进行行业重组7。尽管最终方案尚未确定,但随着打破垄断改革的不断深化,电信业的改革可能会逐步纳入良性的发展轨道,从而形成竞争的局面。2.关于国家电力体制我国的电力行业经过几十年的发展,已经取得了巨大的成就。到目前,装机总量已经超过3亿千瓦,发电量和总装机容量跃上仅次于美国的世界第二位水平。但是,结构性失衡的问题非常明显,地方保护主义严重,一些农村地区的电价非常昂贵。2000年5月,胡鞍钢关于二滩水电站严重亏损的调研报告(胡鞍钢,2000)震动了中南海,并成为电力行业改革的导火索。电力行业集中了我国六分之一的国有资产(约8000亿元人民币),每年电力行业固定资产投资约占全国固定资产投资的16%,有些年份竟超过18%,以1996年为例,电力行业基本建设和更新改造投资就达1633亿元。然而令人难以思议的是,国家在投入大量资金后,却得不到应有回报。1999年,电力行业仅向中央财政上缴86亿元8。电力行业的改革不仅关系着广大消费者(包括集团消费者)的福利是否能够得到改善,是否能够使用到廉价的,服务质量高的电能,还有可能增加财政收入,为其它改革提供更多的资金。国家电力改革初定目标是“分四步走”:第一步政企分开,第二步重点是为国家电力系统初步建立起现代企业制度打好各方面基础,其中包括公司化改组、理顺农电管理体制和厂网分开、竞价上网试点等,第三步是在全国范围内推广厂网分开、竞价上网。在第二步与第三步的交接关头,改革进程开始停滞不前9。围绕国家电力总公司如何切分的问题,也存在着许多争论,出现了几种不同的方案。目前关于我国电力行业改革主要有两种思路,一种是横向分割,一种是纵向切割。横向分割就是承认目前东北、华北、华东等六块的现状,分成六块不要再连了,让他们互相自由竞争;纵向切割就是国家电力公司不要既搞发电又搞电网,把网厂分开,电厂彻底分出去,国家电力公司成为一个电网公司收过网费构造一个竞争平台,让发电商相互竞争。我们认为,电力行业虽然已经不再是以前完全自然垄断的行业,但是毕竟还具有一些自然垄断的特征(见表7)。因此,应该积极推行“厂网分离”,对于竞争性环节,例如发电和供电等,应该开放市场,引入竞争机制,利用多方资源;而对于非竞争性环节,例如电网和配电等,国家应该成立专门的电网管理机构来负责日常的运营和协调。这样不仅保证了效率,在全国范围内进行调配,也保障了用电的安全性和稳定性。3.组建客运公司是推进“网运分离”改革的切入点和突破口2000年3月,铁道部部长傅志寰宣布,铁道部已经确定了“政企分开、网运分离、引入竞争、加强监管”的改革总体思路。实施“网运分离”,就是把具有竞争性的客货运输经营和具有自然垄断性的铁路路网基础设施分离开。组建客运公司是推进“网运分离”改革的切入点和突破口,是构建铁路客运市场经营主体的迫切要求。1999年以来,昆明铁路局、呼和浩特铁路局、南昌铁路局、柳州铁路局和广铁集团相继进行了组建客运公司的改革,取得初步成效。“网运分离”也为一些地方铁路部门带来了机会。例如,江苏铁路发展公司抓住这一契机,准备在客源丰富的京沪铁路宁沪线上大做文章,以寻求更大的发展。4.组建航空改革集团、公司围绕着“机票是否允许打折”问题,民航业的改革也备受社会各界关注。2001年上半年,中国民航总局局长刘剑锋在中国民航总局直属航空运输暨保障企业改革重组会议上宣布,按照“企业自愿、政府引导、发挥集团优势”的原则,中国民航直属企业航空公司和服务保障企业经过充分酝酿、协商,达成重组意向如下:以中国国际航空公司为基础,联合中国航空公司、西南航空公司组建新的航空公司集团,资产全部划归新的航空集团公司。以东方航空公司为基础,联合云南航空公司,兼并西北航空公司,组建新的航空集团公司,资产全部划归新的航空集团公司。以南方航空公司为基础,联合北方航空公司、新疆航空公司,组建新的航空集团公司。中国民航计算机信息中心与中国航空结算中心合并组建中国民航信息服务集团公司。中国航空油料总公司与中国航空器材进出口总公司合并组建中国民航保障服务集团公司。据了解,在前一段酝酿的基础上,上述企业今后将进一步协商制定具体的改革重组方案。至此,中国民航的五大集团正式浮出水面。回顾过去几年中我国的反垄断进程,我们的总体评价是,“坚冰刚刚打破”,但步伐需要进一步加快。毕竟,随着我国正式加入WTO,留给我们的时间已经不多了。在四大垄断行业中,电信和民航属于不公平竞争的类型。在这两个市场上,都存在着比较多的竞争者10,单从数量上来看,似乎竞争已经过剩了。主要的问题是这两个行业的主管部门利用行政手段,保护其直属企业的利益,压制竞争,阻止市场进入,这是典型的行政垄断行为。改革的方向主要是如果进一步落实政企分离,对资源进行重组,从而提高效率,迎接WTO带来的挑战。而电力和铁路行业还属于“一家独大”,行业主管部门政企不分,独揽全局的类型。问题主要在于如果将这些行业进行拆分,在照顾到这两个行业自然垄断特性的基础上,引入竞争机制,利用各方资源来加速发展。五、中国的反垄断改革方向1.基础环境的外部性决定了政府服务的可销售性大量国际研究表明,在基础设施和许多公共服务部门的公共投资效率低下、价格昂贵、人员臃肿、服务低劣、严重亏损,因而从20世纪80年代以来几乎所有的工业化国家政府都开始对这些部门进行称之为私营化的改革。通常公共部门、公共机构、公共企业私营化有5个方面的原则:第一,区分基础设施或社会服务中的私人物品性和公共物品性。尽管大多数基础设施都具有私人物品性,但仍产生外溢性效应和外部性效应,既包括正外部效应,如良好的基础设施会促进社会发展,也包括负外部效应,如发展能源设施,大量使用高污染能源又产生环境污染问题。对基础设施而言,其内部不同环节存在较大的经济学特征差异性。根据其外部性的大小,竞争性强弱,可分为私人物品、公共物品、俱乐部物品和共有财富或共有资源,这需要在不同部门间、部门内部和各类技术类型中进行区分。第二,随着技术进步许多原有的公共物品会变成私人物品,由非竞争性物品变为竞争性物品。电信业就是一个典型例子,长途电话、电信增值服务随着技术进步,产品和服务的竞争性日益呈加强趋势,易于为私营部门可提供;又如电力行业在生产和销售环节会越来越多具有竞争性。第三,许多基础设施和社会服务具有巨大的使用者付费潜力。几乎主要的基础设施都可实行使用者付费,而不必再由政府“大包大揽”或“全包全揽”,因为使用者可从基本服务中受益,他们愿意付费并有付费的能力。第四,越来越多的基础设施产品或服务具有市场性或可销售性。通常用可销售指数来表示,从不易于销售的1和最易销售的3之间进行计分,我们看到几乎所有的基础设施都是有较高的可销售性指标。许多基础设施服务,如电话服务,灌溉用水完全可由私人投资或消费,而乡村道路、乡村灌溉渠道具有较低的可销售性(见表12)。第五,政府应对基础环境的外部性予以提供。避免私营部门在提供服务时将其污染等负外部性转嫁到社会。需要指出的是,基础设施私营化过程中,为了激励私营部门投资,还需要政府保证私人投资这一领域的合理回报率,使私人具有提供长期投资的动力;政府还要与这些私营部门建立新的伙伴关系,与他们形成产品与服务的购买者同生产者或供给者关系;加强政府的监管能力,对其信息不对称的基础设施市场进行有效的监督。从发达国家基础设施私营化过程看,通常私营机构提供服务成本明显低于公共机构(见表13)。可大幅度节省政府预算,据IMF的VitoTanzi估计,可节省60%的费用。同时政府对大量的公共基础设施投资形成的资产进行出售又可以转化为政府新增财政收入。如果在考虑到政府对这些部门的税收,大规模的民营化又产生相当大的净收入。2.反垄断法在国首先,限期实现政企分开,废除阻碍垄断行业市场准入和全国统一市场形成的规章制度。政企不分是行政垄断的根源11。因此,要积极推进政企分开,特别是要在产权、人事权等方面割断垄断企业与政府之间的政治经济“脐带”。取消政府对所属企业的各种亏损补贴(包括明