关于完善土地利用规划指标体系的思考市(县)级土地利用总体规划修编的问题与对策

关于完善土地利用规划指标体系的思考市(县)级土地利用总体规划修编的问题与对策

该计划的实用性不足。现行规划指标实行自上而下控制，建设用地总量特别是占用耕地总量不得超过上一级规划确定的控制指标，基本农田保护面积和耕地保有量不得低于上级规划确定的控制指标。自上而下的指标控制对于控制耕地占用具有强制性，可以解决一些地方盲目扩大建设占用耕地的问题。但这些规划指标是以第一轮规划为基数，偏重强调保护耕地和粮食安全，未能充分考虑经济快速发展的实际，各类指标分配有失合理，实施到位难度更大，致使规划的局部调整频率较高，规划管理工作长期处于被动应付的局面。规划的预见性不够。以南通市为例，现行的土地利用总体规划确定的1997年至2010年规划建设占用耕地指标仅为9177.33公顷，其中市级以下项目用地仅为6526.67公顷。而南通市1997年～2003年七年全市经报批的建设用地已达11003公顷，其中新占用耕地达7603公顷(还不包括省级以上道路等基础设施和重点工程用地)。全市普遍存在规划期内各类建设占用耕地指标已经基本用完现象，现行的市县级规划已无法满足今后几年经济发展的用地需求。同时，南通市现行规划确定的耕地保有量及基本农田保护面积过大问题也相当突出。由于历史的原因，现行规划编制时在指导思想上过分偏重于对耕地资源的保护，甚至把耕地后备资源开发的努力目标作为规划目标，对规划期内经济快速发展，建设用地猛增的趋势预计不足，致使规划确定的2010年全市耕地保有量达48.64公顷(729.58万亩)，基本农田保护面积达45.95公顷(689.2万亩)，分别占全市2003年现有耕地总量47.07公顷(706.05万亩)的103.3%和97.6%。海门、海安等县(市)的基本农田保护数超过了现有耕地数，造成经济建设过程中规划调整和依法用地的极大困难。规划的科学性不够。现行规划是在1997年～1998年“非农建设占用耕地冻结”期间抓紧修编的，一方面，由于指导思想上的偏差以及抢时间、赶任务等原因，又缺乏超前意识和先进规划理论指导，致使规划模式“千篇一律”，规划方案缺少地方特色，规划的内容、方法及表现形式都没有创新和突破；另一方面，基础数据不实，尤其是耕地面积数据不准的问题相当突出。规划的实施管理不到位。《土地管理法》明确规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”，可见其法律地位高于其他任何规划。但实际上现行规划的实施和管理很不到位，不少地方政府还是没有认识到土地利用总体规划的“龙头”作用，对规划的编制和实施更是敷衍了事。一方面，有些规划的调整不全是因为规划的不合理、不科学，而是因为地方政府出于招商引资的原因，任由开发商或投资者挑选其喜欢的区位，选择拆迁量少的地块，而这些地块往往是良田，甚至是基本农田；另一方面，土地利用计划没能与规划很好地配套，计划对需求的控制作用不明显，造成规划架空、计划失控；同时，现行规划与其他规划的衔接和协调不够，特别是与城镇规划不同步，甚至交叉矛盾，造成土地利用规划难以实施到位的被动局面。土地利用总体规划有效规划的目标定位土地利用总体规划修编的指导思想。以《土地管理法》等有关法律、法规、规章为依据，认真执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策和中央人口资源环境座谈会精神，坚持科学发展观、依法保护耕地特别是基本农田、严格控制建设用地总量、保护和改善生态环境以及因地制宜、实事求是的原则，以服务于全面建设小康社会、保障社会经济健康发展所需用地为根本出发点，妥善处理经济发展与资源保护、市场机制与政府调控、全局与局部、长远与当前等重大关系，统筹兼顾，突出重点，切合实际，创新突破，科学制定符合经济社会协调发展目标和国土管理实际的市、县、乡级土地利用总体规划，为全面落实土地用途管制制度，促进经济社会可持续发展提供决策依据。土地利用总体规划修编的基本原则。一是按照经济社会可持续发展目标和国土资源管理、环境保护等要求，根据土地供应能力和产业结构调整、城乡经济协调发展的实际需要，综合平衡各行各业用地需求，合理调整和优化土地利用结构与总体布局。二是按照保障经济发展与保护农用地相统一的要求，立足保护和提高全市粮食综合生产能力及安全系数，强化对基本农田的保护和管理，推进耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态全面管护转变，保证经济和社会发展必需的建设用地，科学确定建设用地的规模与布局。三是根据土地利用的实际，积极推进各行各业用地走内涵与外延相结合，以内涵为主的发展道路，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效益。四是认真落实耕地占补平衡的法定义务，加大土地整理复垦力度，适度开发宜农土地后备资源，力争实现规划期内耕地总量动态平衡。五是按照保护优先、兼顾治理的要求，推进国土资源保护和生态环境综合整治，确保土地利用与环境保护的协调统一。土地利用总体规划修编的目标定位。规划修编的目的不能简单地认为是通过规划修编，可以降低基本农田保护面积和耕地保有量，增加建设用地指标。恰恰相反，规划修编的目标定位就是坚持保护耕地的法定国策，认真落实《土地管理法》确定的占用耕地补偿制度、基本农田保护制度和土地用途管制制度，突出体现保护耕地的规划重点和主线，确定保护耕地和节约、合理用地的方式、重点、措施等。同时，实事求是、科学预测规划期内经济快速发展的用地需求，合理确定基本农田保护、耕地保有量、建设用地占用耕地等指标，防止因规划指标的不切实际而导致修编的规划无法实施到位，耕地和基本农田保护流于形式，甚至出现“上山坡，到河沟，下江海”的现象，影响甚至阻碍国民经济的发展。强化规划管理，确保土地合理利用树立正确的“规划观”，强化规划意识。区域经济的可持续发展是土地利用总体规划的总目标，其具体目标至少应该包括：区域经济快速增长(如GDP)、关系国计民生的资源保护(如耕地、基本农田)、合理的用地结构和优良的生存环境。建立合理的规划指标体系，提高规划的实用性。我国是一个人多地少、土地资源紧缺的国家，土地是人们赖以生存与发展的重要资源，在市场机制发育滞后和法制建设还不完备的今天，实行计划指标控制仍不失为一种有效的规划手段。例如，基本农田保护指标、建设占用耕地指标和土地开发复垦整理指标都是限制耕地减少、补充耕地数量，努力达到耕地总量动态平衡的强制性指标。一是开展土地利用更新调查，确保规划指标基数的准确性。二是规划指标的指令性与指导性结合，保证规划指标既有“刚性”又有“弹性”。三是建立规划指标(如建设占用耕地指标、基本农田保护指标和耕地保有量指标等)与各地经济指标(如GDP、固定资产投资额等)、人口数量、城市规模等的对应关系，以增强指标确定的科学性。同时，规划指标确定以县(市)为单位，省、市可对辖区内的规划指标进行调剂使用。四是超前预见，尤其是我国正面临新一轮宏观经济紧缩形势，更要放眼未来，超前预测规划期内经济高速增长的用地需求，确定科学合理的规划指标，防止“只顾眼前、不顾长远，强调保护、忽视发展”现象的发生。建立规划管理信息系统，提高规划的科学性。指标体系确定以后，对土地资源的空间布局，可以运用GIS技术进行。首先按照国土资源部统一的标准，建立规划基期土地利用现状数据库，然后根据城镇体系规划、环境保护规划、农业资源开发规划等规划资料，以及相关部门的用地需求资料；通过计算机编制规划图并与指标体系中的数据进行对比调整，确保图形和数据的相互一致，实现土地资源定点定位、定性定量的全部数字化。同时，建立土地利用总体规划管理信息系统，将规划实施过程中每个地块土地利用变化的信息录入计算机信息系统，有助于加强对规划实施的动态监测管理和分析评价。坚持统筹规划原则，实现规划的综合协调功能。依法做好相关规划的协调与衔接，是规划修编的重点内容。在城郊结合区域，如何确定建设用地预留区域、边界及其走向，首要考虑的就是规划的协调性。笔者认为：从土地利用规划的角度看，对城市或城镇仅仅划分建成区和规划区是不够的，应该在概念上有所拓展和延伸，在土地利用规划的层面可将城市(镇划分为“建成区”、“建设区”、“发展区”、“控制区”，实行分区控制，分类指导。强化规划的实施管理，提高规划的应用性。一是进一步确立规划的法律地位，确保规划实施的严肃性和连续性，防止“一届政府，一套规划”现象的发生，从而进一步强化政府对经济发展的宏观调控功能。二是完善规划管理体制和编制方法。一方面必须将土地利用总体规划的编制和执行情况，纳入各级政府国民经济发展计划的重要内容；另一方面实行规划公示制度和听证制度，提高土地利用规划的公众参与度和实施透明度。在规划的修编过程中，通过听证形式汲取社会各界对规划修编的建议和意见。规划修编完成后，将规划的主要内容向社会公示，让全社会自觉执行规划和监督规划的执行。三是加强年度土地利用计划管理。规划必须依赖年度计划付诸实施，土地利用年度计划的科学、合理与否，很大程度上决定了规划实施的稳定性、科学性和严肃性。因此，土地利用年度计划必须根据国民经济发展水平和有关经济指标，实行分类指导，合理确定，不能“一刀切”。四是运用经济手段调控规划实施。对经济发展确需占用耕地的，除采取政策措施控制，严格规划管理外，还可以发挥经济杠杆的