新纳税评估管理办法及修改说明

纳税评估管理措施(修改稿)第一章总则

第一条为强化税源管理，减少税收风险，增进税收遵从，不停提高税收征管的质量和效率，根据税收法律的规定，结合税收征管工作实际，制定本措施。第二条纳税评估是指税务机关运用获取的涉税信息，对纳税人（包括扣缴义务人，下同）纳税申报状况的真实性和合法性进行审核评价，并作出对应处理的税收管理活动。

纳税评估是税源管理工作的基本内容，是处置税收风险、增进纳税遵从的重要手段。第三条纳税评估工作遵照风险控制、分类分级实行、专业管理、人机结合的原则。第四条纳税评估工作的一般程序是：运用税收风险管理理念，分析识别风险，明确风险等级，安排对应应对措施；对案头审查对象进行深入审核，查找疑点，明确核算的内容和方式；对案头审核中发现的疑点分别采用电话、信函、网络、约谈、实地核查等方式核算疑点；针对调查核查状况作出评估处理。

第五条税务机关对所有纳税人的纳税申报状况作纳税评估；对同一纳税人各税种统筹安排、综合实行纳税评估；对多种税款所属期的纳税申报状况可以一次进行纳税评估。第六条开展纳税评估工作，一般应在纳税申报期满之日起三年内进行；波及少缴税款金额在十万元以上的，可以延长至五年内进行。

纳税人未按期履行纳税申报义务的，税务机关也可以按本措施的规定实行纳税评估。第七条税务机关可运用税收征管法赋予税务机关的职权组织实行纳税评估；发挥信息技术对纳税评估工作的支撑作用，不停提高纳税评估工作的质量和效率。

第二章风险识别

第八条风险识别是税务机关采用计算机和人工相结合的措施，分析识别纳税人纳税申报中存在的风险点，按户归集，依纳税人风险高下排序，确定其风险等级，明确对应应对措施的过程。

第九条税务机关根据税收征管资源配置状况，统筹安排，将税收风险级别高的纳税人确定为案头审查对象。

第十条对税收风险级别低的纳税人，税务机关可采用纳税辅导、风险提醒等方式督促其及时改正。

第十一条经分析识别未发现税收风险的纳税人，对其实行的纳税评估终止。

第三章案头审核

第十二条案头审核是指纳税评估人员在其办公场所，针对纳税人的风险点，选择运用对应的纳税评估措施，分析推测纳税人的详细涉税疑点，对需要核算的疑点明确有关核算内容和方式的过程。

第十三条纳税评估人员应根据案头审查对象的不一样类型，选择运用针对性强的纳税评估措施进行审核分析，并对疑点核算方式提出提议。

第十四条进行案头审核时应重视将纳税人申报数据与财务会计报表数据进行比较、与同行业有关数据或类似行业同期有关数据进行横向比较；与历史同期有关数据进行纵向比较。要注意根据不一样税种之间的关联性和钩稽关系，参照有关预警值分析税种之间的关联关系及其异常变化；应用税收管理员平常管理中所掌握的状况和积累的经验，将纳税人申报状况与其生产经营实际状况相对照，分析其合理性，以确定纳税人申报纳税中存在的问题及其原因；分析纳税人生产经营构造，将重要产品能耗、物耗等生产经营要素的当期数据、历史平均数据、同行业平均数据以及其他有关经济指标进行比较，以推测纳税人申报的真实性，分析异常变化的成因。

第十五条经案头审核，纳税人疑点排除的，纳税评估终止；纳税人的问题事实清晰，不具有偷、逃、骗税违法行为，无需立案查处的，责令纳税人及时改正；纳税人疑点没有排除的，应进行调查核算。

第四章调查核算

第十六条调查核算是指税务机关根据疑点的大小和复杂程度,采用电话、信函、网络、约谈、实地核查等其他便捷有效的方式进行核算的过程。

对在风险识别和案头审核环节经告知改正而拒不改正的纳税人，实行调查核算。

纳税评估人员应遵照重视实效、节省成本、防止增长纳税人承担的原则选择核算方式。

第十七条约谈须经所属税务机关同意并事先发出《问询告知书》，提前告知纳税人。

对存在共性问题的多种纳税人，可以采用集体约谈的方式进行。

约谈的对象可由评估人员根据实际状况进行确定，重要是企业财务会计人员、法定代表人或者其他有关人员。

纳税人对税务机关约谈的疑点可以进行自查举证。

纳税人可以委托具有执业资格的税务代理人进行约谈。税务代理人代表纳税人进行约谈时，应向税务机关提交纳税人委托代理合法证明。

约谈的时间地点由征纳双方协商确定。

约谈内容应当形成约谈记录，并经约谈双方签章（字）确认。第十八条经电话、信函、网络、约谈等方式，纳税人对税务机关指出的疑点无异议，且无偷、逃、骗税等违法行为的，应当开展全面自查，办理补充申报，并缴纳应补缴的税款、滞纳金。税务机关对纳税人的补充申报无异议的，纳税评估终止。税务机关对纳税人的补充申报有异议的，应当实地核查。

第十九条经电话、信函、网络、约谈等方式，仍无法排除疑点的，税务机关应当实地核查。税务机关在实地核查时，针对疑点，可以采用税收征管法及其实行细则规定的税务检查的方式措施。第二十条实行实地核查须经所属税务机关同意并事先发出《税务检查告知书》，提前告知纳税人。实地核查要如实制作核算记录。

第二十一条实行约谈和实地核查的税务人员一般不少于两名。第五章评估处理

第二十二条经调查核算，疑点被排除的，税务机关应当制作《税务事项告知书》,载明根据已掌握的涉税信息未发现少缴税款行为等内容，送达纳税人，纳税评估终止。第二十三条存在的疑点经约谈、举证、税务检查等程序认定事实清晰，不具有偷、逃、骗、抗税等违法嫌疑，无需立案查处的，税务机关应当根据已知的涉税信息，确定纳税人应纳税额，制作《税务事项告知书》，送达纳税人，责令其限期缴纳。第二十四条经实地核查，发现纳税人有下列情形之一的，税务机关有权采用税收征管法实行细则第四十七条规定的措施核定其应纳税额：

（一）根据法律、行政法规的规定应当设置账簿但未设置的；

（二）私自销毁账簿或者拒不提供纳税资料的；

（三）虽设置账簿，但账目混乱或者成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全，难以查账的。第二十五条经纳税评估，发现纳税人有偷、逃、骗、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为，需要深入核算的，应移交税务稽查处理。

稽查部门不立案查处的，应及时退回承担纳税评估工作的部门。承担纳税评估工作的部门经复核认为案情重大，确实需要立案的，经税务局长同意，稽查部门应立案查处。稽查部门立案查处后，应当及时将处理成果向税源管理部门反馈。

第二十六条纳税人的纳税申报状况经评估后，如发现了新的线索，在纳税评估期限内可再次实行纳税评估。但对纳税人同一税种同一税款所属期纳税申报状况的纳税评估不得超过两次。

第六章组织管理

第二十七条税务机关各业务部门要加强配合，建立纳税评估工作的长期有效机制。

征管部门负责纳税评估工作的组织协调，制定纳税评估工作有关制度，组织指导纳税评估工作的开展；负责纳税评估的风险识别工作，统筹下达评估任务；负责组织或直接实行对波及重点行业、重点税源、跨区域纳税人、专业性强和重大涉税事项的纳税评估工作。

收入规划核算部门负责对税收完毕状况、税收与经济的对应规律、总体税源和税负的增减变化等状况进行定期宏观分析，为纳税评估工作提供根据和指导。

税收政策管理部门负责行业税负监控，研究纳税评估的详细措施，为纳税评估工作提供根据和指导。

大企业管理部门负责所联络企业的纳税评估工作。第二十八条税源管理部门负责对所管辖纳税人实行纳税评估的案头审核、调查核算和评估处理等工作。

第二十九条各级税务机关要充足运用现代化信息手段，广泛搜集和积累纳税人各类涉税信息，不停提高纳税评估工作水平。

第三十条各级税务机关要完整搜集、整顿纳税评估资料，及时归档，做好纳税评估资料管理工作。第三十一条要设置专门的纳税评估岗位，配置素质高、业务精的税务人员从事纳税评估工作。要加强对纳税评估人员的培训，不停提高其评估能力和综合素质。要建立纳税评估人才库，探索实行纳税评估人员能级制。第三十二条要建立健全纳税评估工作岗位责任制、岗位轮换制、评估复查制和责任追究制等各项制度，加强对纳税评估工作的平常检查与考核。第三十三条纳税评估人员在纳税评估工作中徇私舞弊或者滥用职权，或为有涉嫌税收违法行为的纳税人通风报信致使其逃避查处的，或瞒报评估真实成果、应移交案件不移交的，或因主观故意致使评估成果失真、或因主观故意不评估，给国家税收或纳税人利益导致损失的，不构成犯罪的，由税务机关按照有关规定予以行政处分；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

第三十四条各级国家税务局、地方税务局要加强纳税评估工作的协作，提高有关数据信息的共享度，定期通报评估成果，并积极发明条件，组织联合评估。第七章附则

第三十五条对实行定期定额征收税款的个体工商户按《个体工商户税收定期定额征收管理措施》管理，对实行其他征收税款方式的个体工商户按本措施实行纳税评估。第三十六条各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局可根据本措施，结合当地实际制定详细的实行措施，并报国家税务总局立案。第三十七条本措施自年月日起实行，原《纳税评估管理措施（试行）》同步废止。评估措施修改阐明纳税评估管理措施自实行以来，作为税收征管的一种手段在全国各地广泛运用，对推进依法治税，加强税源的管理，减少税收流失，起到了一定作用。不过在税收征管中，“科学化、精细化”管理的规定还没有有效贯彻，“疏于管理、淡化责任”的问题没有主线处理，税收征管模式中的“强化管理”没有详细体现。从制度上看，现行纳税评估管理措施对纳税评估的定位不够明确，缺乏可操作，工作程序制度化程度不高，纳税评估缺乏统一原则、纳税评估的组织管理不够严谨，导致各部门各环节存在各自为战现象，评估与服务、稽查、税政之间职责不清，或以评代查，或多头下户，或既不评也不查，不能给纳税人提供优质服务，也不能严厉规范执法，增进纳税遵从。总局在税收“十二五”规划纲要中也提出要加强税收风险管理，规范纳税评估等税收征管程序。因此，修改纳税评估管理措施已经刻不容缓。本次修改纳税评估管理措施坚持以服务科学发展、共建友好税收为指导思想，以既学习外国先进经验、又保持中国特色为原则，以现行税收征管法为根据，将税收风险管理理念贯穿一直，力争做到：深入明确纳税评估的定位，完善纳税评估工作的程序和措施，厘清与纳税申报、税款征收、税务稽查的互相关系，规范操作文书，推进纳税评估工作向规范化、效率化方向发展。我司在总结实践经验、认真学习研究国外先进税收征管经验的基础上，先后召开了两次座谈会，听取有关省市对修改纳税评估管理措施的意见和提议，两次提交司务会研究、讨论，形成了本次提交的纳税评估管理措施修改稿。现就措施修改的重要内容阐明如下：一、重新确定纳税评估的定位

纳税评估，有的国家叫税收评估（taxassessment）如美国，也有国家叫税收核定（确认），如德国，台湾叫核课，香港叫评税，是指税务机关对纳税人的申报纳税状况或对没按期申报的纳税人应履行纳税义务状况进行核算、确定的程序，是税务局的重要工作职责和法定程序。其核定的过程既可以运用一定的分析系统，将大量第三方信息与申报状况比对，进行办公室评估，也即我们所指的“案头评估”，也可以采用实地检查的方式，调查取证，确定纳税人申报的精确性，最终由税务机关对纳税人未缴少缴税款进行确定并告知纳税人执行。在核查过程中，假如发现纳税人有故意偷税的状况，涉嫌犯罪的，交由犯罪调查部门深入调查核算，对其进行对应的责任追究。借鉴外国税法，并结合我国的纳税评估实践，本次修改纳税评估措施，将纳税评估确定为税务机关进行税源管理的重要内容。是在纳税人履行申报缴纳税款义务之后，税务机关进行税源管理的必经程序，是具有法律效力的执法行为。税务机关可以运用征管法赋予税务机关的一切手段，对纳税人的申报纳税状况进行核算，通过纳税评估程序，确定纳税人依法实际应纳税款，增进纳税遵从。在第二条规定：纳税评估是指税务机关运用获取的涉税信息，对纳税人（包括扣缴义务人，下同）纳税申报状况的真实性和合法性进行审核评价，并作出对应处理的税收管理活动。纳税评估是税源管理工作的基本内容，是处置税收风险、增进纳税遵从的重要手段。在第二十三条规定：存在的疑点经约谈、举证、税务检查等程序认定事实清晰，不具有偷、逃、骗、抗税等违法嫌疑，无需立案查处的，税务机关应当根据已知的涉税信息，确定纳税人应纳税额，制作《税务事项告知书》，送达纳税人，责令其限期缴纳。二、调整章节体例安排

我们认为，纳税评估是对税收风险管理理念的贯彻和详细实行。税收风险管理是指税务机关运用风险管理的理念和措施，合理配置管理资源，通过风险分析识别，风险等级排序，风险应对处理，以及过程监控、绩效评估等措施，不停提高纳税遵从度的过程和措施。根据税收风险管理的理念，按照纳税评估的一般流程，将措施分为总则、风险识别、案头审核、调查核算、评估处理、组织管理和附则7章37条。第一章明确了纳税评估的定位、纳税评估的原则、纳税评估的根据以及纳税评估的四个要素：纳税评估的主体、纳税评估的对象、纳税评估的程序和期限。按纳税评估的流程，规定了第二章到第五章的内容。“风险识别”是纳税评估的第一种环节，在第二章规定了税务机关对纳税人申报资料进行分析筛选，对纳税人风险级别进行识别排序，并根据风险等级明确对应的应对措施。第三章是“案头审核”，这一章详细规定了案头审核的措施、内容和宏观指标以及在本阶段所应进行的税务处理。第四章是“调查核算”，本章规定了税务机关为完毕纳税评估而实行调查核算的措施以及税务约谈的对象、条件和规定。第五章“评估处理”规定了纳税评估机构通过调查核算环节后，按照核算成果对纳税人分别采用的不一样措施，包括终止评估、确定应纳税款、核定应纳税款、移交稽查部门立案查处等几种处理方式。第六章是有关纳税评估工作的组织管理，这是实行纳税评估工作的一种重要支撑，也是规范纳税评估程序的一种前提保障。本章首先规定了税务机关内部对纳税评估工作的分工与协作，并明确评估工作由征管部门统筹安排组织，克服过去税政部门针对各税种组织评估，多头对纳税人进行评估的情形。另首先规定了从事纳税评估要有专门人员和专门岗位，要建立对应的岗责体系，从评估人员的队伍建设方面对纳税评估工作进行了规范和保障。三、扩大纳税评估的范围

本次修改纳税评估措施，对纳税评估的范围做了两个方面的扩大和明确，一是将纳税评估的开始环节提前至申报纳税完毕后的风险筛选，结束环节是选出风险最大的纳税人交由稽查立案查处为止。这样将风险管理理念贯穿纳税评估整个过程，纳税评估也贯穿税源管理的完整过程，而不仅是税源管理的某个环节性工作。按照风险管理理念，纳税人申报后，税务机关必须对其申报缴纳税款进行风险识别排序，根据风险程度大小的不一样再逐渐进采用更深入的税务管理措施，这是符合国际通例的做法。在第八条规定：风险识别是税务机关采用计算机和人工相结合的措施，分析识别纳税人纳税申报中存在的风险点，按户归集，依纳税人风险高下排序，确定其风险等级，明确对应应对措施的过程。二是规定纳税评估是针对所有纳税人的评估，而不仅仅是抽查评估某类纳税人或某个税种。在第五条规定：税务机关对所有纳税人的纳税申报状况作纳税评估；对同一纳税人各税种统筹安排、综合实行纳税评估；对多种税款所属期的纳税申报状况可以一次进行纳税评估。考虑到个体工商户数量多、零星分散、流动性强，假如对其实行常规的纳税评估也许成本高，且税务机关一直对个体户对实行定期定额征收的管理模式，本次修改评估措施，将个体工商户的纳税评估排除在本措施的合用范围外，在第三十五规定：对实行定期定额征收税款的个体工商户按《个体工商户税收定期定额征收管理措施》管理，对实行其他征收税款方式的个体工商户按本法实行纳税评估。四、明确纳税评估的措施及与稽查的衔接

税收征收管理法的主线就是调整税务机关与纳税人之间的权利义务管理，其关键是法律赋予税务机关的税收管理权。纳税评估作为税源管理的工作程序，税务机关有权采用征管法赋予税务机关的一切税收管理手段，包括税收检查权和调查权，而电话问询、信函调查、约谈以及实地检查都是税务检查权的详细内容，当税务机关为完毕纳税评估而采用上述手段时，有关主体都应当予以配合，否则需要承担征管法规定的法律责任。在第七条规定：税务机关可运用税收征管法赋予税务机关的多种手段组织实行纳税评估。在第十九条规定：经电话、信函、网络、约谈等方式，仍无法排除疑点的，税务机关应当实地核查。税务机关在实地核查时，针对疑点，可以采用税收征管法及其实行细则规定的税务检查的方式措施。税源管理部门与稽查部门之间对纳税人税收违法行为的衔接处理方式：一是通过纳税评估，为稽查局提供案源，将评估发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，移交税务稽查处理。二是建立反馈机制，规定稽查部门经审查认为不需要立案的，应及时退回税源管理部门。稽查部门立案查处后，应当及时将处理成果向税源管理部门反馈。三是管理部门和稽查部门对与否立案存在不一样认识的，由共同的局长确定与否立案查处。通过此规定，从逻辑上符合了“税务管理=纳税服务+纳税评估+税务稽查”的管理模式。由于“纳税服务”的目的是协助纳税人履行纳税义务，“纳税评估”的目的是发现纳税人不遵从行为并督促其提供遵从度，“税务稽查”的目的是打击严重不遵从行为，三者共同构成税务管理的重要内容，缺一不可。我们但愿，通过对纳税评估与稽查关系衔接的明确，克服过去在实践中对纳税评估与稽查之间界线不清，责任不明的弊端。五、重新界定各部门工作职责

目前，征管、税政、税源管理部门都组织实行纳税评估，各自为战，多头评估，反复进户，既增长了纳税人的承担，又没有形成工作合力。针对此现象，我们一是明确纳税评估任务的下达由征管部门归口管理；二是明确征管部门负责组织或直接实行对波及重点行业、重点税源、跨区域纳税人、专业性强和重大涉税事项的纳税评估工作；三是明确大企业管理部门负责所联络企业的纳税评估工作。在第二十七条规定：税务机关各业务部门要加强配合，建立纳税评估工作的长期有效机制。征管部门负责纳税评估工作的组织协调，制定纳税评估工作有关制度，组织指导纳税评估工作的开展；负责纳税评估的风险识别工作，统筹下达评估任务；负责组织或直接实行对波及重点行业、重点税源、跨区域纳税人、专业性强和重大涉税事项的纳税评估工作。收入规划核算部门负责对税收完毕状况、税收与经济的对应规律、总体税源和税负的增减变化等状况进行定期宏观分析，为纳税评估工作提供根据和指导。税收政策管理部门负责行业税负监控，研究纳税评估的详细措施，为纳税评估工作提供根据和指导。大企业管理部门负责所联络企业的纳税评估工作。六、调整纳税评估的期限

纳税评估作为税收管理的一种程序，必须明确其行为期限，超过期限所做的纳税评估无效，既保障纳税人权益，又在客观上对税务机关提高工作效率起到督促作用。国外对纳税评估期限的规定不尽相似，在美国，一般状况下为3年；对涉税金额较大或比例超过25%的可以延长至6年；税收违法行为的，可以在任意期限开展评估。在德国，核定期限按税种分为：1年、4年，出现逃税时核定期限为，出现过错偷漏税时核定期限为5年。参照国外做法，结合我国现行征管法有关税款追缴的规定，在第六条规定：开展纳税评估工作，一般应在纳税申报期满之日起三年内进行；波及少缴税款金额在十万元以上的，可以延长至五年内进行。纳税人未按期履行纳税申报义务的，税务机关也可以按本措施的规定实行纳税评估。七、规范纳税评估的程序

参照国际做法，作为税源管理的重要内容和关键工作，纳税评估程序应当从初步筛选，识别风险点开始，通过筛选，对不程度的风险，通过不一样阶段的逐层递进的措施，逐渐排除并纠正纳税人的违法行为，直至发现纳税人有涉嫌犯罪行为交由稽查部门进行深入核查。结合各地征管实践，并考虑到地区差异、行业差异以及信息化建设方面所存在差异，本次修改稿按流程设计了纳税评估的程序，从制度方面对程序进行规范。一是在第四条规定：纳税评估工作的一般程序是：运用税收风险管理理念，分析识别风险，明确风险等级，安