天津生态功能区划与主体功能区划的关系研究

天津生态功能区划与主体功能区划的关系研究

生态功能划分和一般功能划分是紧密、相互作用、影响和差异的功能划分。生态功能区划是主体功能区划的重要基础和依据,主体功能区划是保障生态功能区划落实的重要载体和途径。两项工作各有侧重不能替代。充分认识和明确主体功能区划和生态功能区划的关系,对于天津进一步发展有着重要的意义。一、一般功能划分与生态功能划分之间的差异(一)生态功能区划的分区主体功能区划是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构的过程。其中,优化开发区域是指国土开发密度较高、资源环境承载能力开始减弱的区域;重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域;限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好,且关系到较大范围生态安全的区域;禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。主体功能区划是国家“十一五”规划的重大突破,具有创新性的特征;主体功能区划是编制空间规划、优化空间布局的重要前提,具有基础性的特征;主体功能区划是协调经济社会发展和人口资源环境的重要载体,具有综合性的特征。主体功能区划以国家“十一五”规划纲要为主要编制依据。生态功能区划是根据区域生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律,将区域划分成不同生态功能区的过程。在国家和省级层面上,生态功能区划的分区系统分为三个层次:首先从宏观上以自然气候、地理特点划分自然生态区(一级区划);然后根据生态系统类型与生态系统服务功能类型划分生态亚区(二级区划);最后根据生态服务功能重要性、生态环境敏感性与生态环境问题划分生态功能区(三级区划)。生态功能区划是生态省建设和制定生态环境保护与建设规划的依据,具有较强的基础性;生态功能区划是基于生态学等相关专业与理论进行的评价,具有较强的专业性。生态功能区划主要是根据《全国生态环境保护纲要》编制的。(二)生态功能区评价单元的确定主体功能区的划分应统筹考虑行政单元与自然单元、经济单元界限,既要适当打破行政边界,又要便于行政管理和区域政策的实施。初步确定,国家层面的主体功能区划不对国土空间进行全覆盖,只有影响力大、主体功能突出、区域均质性强、区域范围适度的区域才能成为国家层面的主体功能区。省级层面在划分主体功能区时,对均质性较强的地区一般以县为基本划分单元,自然条件差异大的区域可将乡镇作为基本划分单元。主体功能区划的评价内容包括区域的自然属性、经济属性和社会文化属性,侧重于从区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三方面进行评价。生态功能区的划分以保持生态系统的完整性为主要依据,基本评价单元具有较大的空间尺度。根据生态功能区划的分区要求,一级区划界着重保持区内气候特征的相似性与地貌单元的完整性,二级区划界着重保持区内生态系统类型与过程的完整性以及生态服务功能类型的一致性,三级区划界着重保持生态服务功能重要性、生态环境敏感性等的一致性。生态功能区划侧重于评价区域的自然属性,评价指标因素包括生态环境现状、生态环境敏感性、生态系统服务功能重要性三大类。(三)生态功能区划的主要功能主体功能区划和生态功能区划都兼具保护自然生态系统和引导区域合理开发的功能,但两者各有侧重。主体功能区划着重从“合理开发”角度对不同区域进行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的主体功能定位,对开发秩序进行规范,对开发强度进行管制,对开发模式进行调整,引导形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范、开发强度适当,经济社会发展与人口、资源环境相协调的区域发展格局。主体功能区划具有更广的作用范围和较强的作用力,它不仅是维护自然生态系统的根本保障,更通过明确区域主体功能定位,建立和完善人口转移、财政转移支付和政绩考核等多种政策手段,缩小不同区域间居民生活和公共服务等方面的差距,使全体人民共享改革发展成果。主体功能区划的编制,将在统筹区域协调发展和提高空间开发调控水平等方面产生广泛和重要的作用。相对而言,生态功能区划是围绕生态环境保护与建设这一核心问题展开的。编制生态功能区划的根本目的是为了改善区域生态环境质量,维护区域生态环境安全,促进资源合理利用与自然生态系统良性循环,推动经济社会健康发展。因此,生态功能区划是以“加强保护”为主要功能导向的区划,强调通过维护自然生态系统来实现区域可持续发展。生态功能区划的专项性,决定了它的直接作用范围主要集中在生态系统维护与生态环境建设领域。(四)主体功能区划的概念及内容主体功能区划除考虑区域的自然属性外,还考虑区域的经济与社会文化属性,是建立在自然区划和经济区划基础之上的一种综合性区划。研究内容主要包括资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力。主体功能区划不仅是政府协调各类空间规划和专项规划的基础平台,还是各级政府履行社会管理和公共服务职能,进行宏观调控的重要手段,是协调区域发展、审批和核准重大建设项目布局、促进人与自然和谐发展的依据。所以主体功能区划工作除划分主体功能区外,还包括制订分类管理的区域政策和绩效评价等配套政策。而生态功能区划主要考虑区域的自然属性,是根据区域自然要素进行的专项性区划。研究内容主要包括区域生态环境现状、生态环境敏感性与生态服务功能重要性。生态功能区划是生态环境保护与生态建设方面重要的基础性工作,并不直接制订相关政策。因此,生态功能区划的管理职能主要体现在对相关规划中生态环境保护和建设方面的约束和管理,以及为相关政策的制订提供依据和指导。二、一般功能与生态功能的划分之间的关系网络(一)功能区划的概念区划一般具有基础性、约束性和长期性的特点,是确定区域主导功能的行为,也是编制相关规划的重要依据。主体功能区划、生态功能区划与海洋功能区划、农业区划、行政区划、经济区划等都是我国区划体系的重要组成部分。其中,主体功能区划是制定经济社会发展规划、区域规划、城市总体规划、城镇体系规划、土地利用规划以及其他空间规划和专项规划的基础和依据,是完善区域政策和绩效评价、规范空间开发秩序、形成合理的空间开发结构的重要基础和依据。生态功能区划是制定生态环境保护与建设规划的基础和依据,为维护区域生态安全、促进经济社会可持续发展提供科学依据。(二)“生态功能区划”的研究内容主体功能区划和生态功能区划都是为促进经济社会可持续发展提供科学依据的基础性工作,是政府明确区域功能定位、调整现有开发模式、规范空间开发秩序的重要抓手,是实现决策科学化、管理现代化、区域开发合理化的重大管理创新,也是国家生态环境保护纲要和“十一五”规划纲要在国土空间上的落实和体现。主体功能区划着重研究如何根据区域资源环境承载能力进行国土开发和空间管制,实现人与自然和谐发展;生态功能区划主要研究人类活动对生态环境的影响,反映生态环境对人类的服务支持功能及其对人类干扰的敏感性和承受能力。主体功能区划和生态功能区划工作的开展,将从源头上和根本上扭转生态环境恶化的趋势,转变经济增长方式,对统筹人与自然和谐发展具有重要意义和深远影响。三、关于天津主要功能分工的建议(一)基于区划的空间特征主体功能区划和生态功能区划在内涵特征、评价体系、功能作用和管理性质上存在差异,因此,在编制天津主体功能区划的过程中,直接照搬生态功能区划的相关内容是不可取的。比如,在空间布局上都划分为优化、重点、限制和禁止开发四类区域,按照《天津生态市建设规划纲要》,优化开发区域包括中心城区和滨海新区核心区;重点开发区域包括滨海新区除核心区以外的各产业功能区、中心城区外围地区及郊区、县政府所在地区、津滨走廊地区。禁止开发区域包括各自然保护区、饮用水源保护区、风景名胜区等。限制开发区域包括除去上述三类区域以外的其他区域。虽然在主体功能区划空间布局中名称相同,但是内涵增加了社会属性,且通常基于行政区划进行划分。因此必须重新审视划定评价区域的整体特征,需要深入的研究。作为某种意义上的参考是完全可行的,而那种直接照搬的做法是草率和不负责任的。(二)建立利益协调机制主体功能区划和生态功能区划密切相关。在主体功能区划编制过程中,由于和生态功能区划在研究方向和内容上的部分重叠区间,无论是阶段性成果还是最终成果都可能会有潜在的评估冲突。造成两种区划在具体实施过程中给各阶层各部门带来很大困扰。因此,特别是在天津市生态功能区划已经基本完成,主体功能区划刚刚启动的情况下,加强两者在编制和实施等过程中的统筹协调,可以充分节省大量的时间和精力,有效避免在区划成果上的潜在冲突,建立成果冲突协调机制是完全必要的。主体功能区划需要根据各区域的生态环境承载能力,并结合经济发展与社会文化评价,综合确定各区域的主导功能,在存在较大冲突的敏感区域,应当及时同生态功能区划编修管理部门协调,取得共识,找到解决问题的共同思路和途径。对区划成果中可能会出现矛盾和冲突,包括可能存在的区域功能定位不一致、功能调整优化时序不一致和政策措施不一致等问题,如果两方协调无法达成一致时,组织由权威专家和相关政府部门参与的咨询论证,或者更高层次的协调机制是应当提前考虑和评估的。(三)景观生态评价体系在编制主体功能区划的过程中,要充分利用生态功能区划的成果,将生态环境现状评价、生态环境敏感性评价、生态服务功能重要性评价作为判断区域资源环境承载能力的基础,作为划分四类主体功能区域尤其是禁止开发区域和限制开发区域的主要依据,包括生态评价体系的内容和用于支撑评价的数据资料,这些需要广泛的数据采集和运用遥感等地理信息技术来获得,耗费大量的人力、物力、财力和精力。按照主体功能区划和生态功能区划之间的依据与保障关系,生态功能区划的基本完成为主体功能区划提供了扎实和全面的各区域生态现状、重要性和敏感性评价,生态功能区划就可为主体功能区划提供最新的区域生态现状和评价资料,主体功能区划则需根据相关经济社会发展规划和现场调研,及时为生态功能区划提供区域经济社会发展现状和潜力等信息,为此应当建立包括地理信息在内的数据资料共享机制。(四)促进了生态功能区划编制的专家和专家在主体功能区划的编制过程中,同样需要生态方面专家的参与来进行资源环境承载力研究的部分工作。作为一项重要的内容,在主体功能区划评价体系中占有不可或缺的地位。而参与生态功能区划研究中的生态专家正好是最适合的人选,不但具备了丰富的专业知识和区划研究的经验,还带来了生态功能区划编制的因果脉络,通过人员思想的展示和交流,使得能够充分了解到在编制生态功能区划时所作决定的合理内核,避免现时评估结果的武断和片面,可以在主体功能区划编制的前期就尽可能的规避了潜在的成果冲突,利用和吸收生态功能区划编制过程中合理的论证方式和扎实的基础数据。如果确实发现了值得商榷之处,也可以及早进行反馈,越早反馈,越早解决。人员成为两种区划联系的桥梁。另外也建议在今后的生态功能区划修编过程中,也能认识到主体功能区划编制人员适当参与的必要性。(五)评估关于区划的组合主体功能区划和生态功能区划毕竟都不是封闭的体系,在生态评估的方面内涵甚至有相互重叠的部分。区划的修编通常来自于两个方面:一个是指标体系的变更;另一种是影响因素随着时间的推移而发生较大的变化。尤其是第二种方面的变化,