城市化与工业化双重推动下的城市发展现状与问题

城市化与工业化双重推动下的城市发展现状与问题

城市规模和规模由目前呈现加速扩张趋势,城市自1978年改革开放以来，在工业化和城市化的双重推动下，中国城市人口快速增长，城市化率从1978年的17.9%增加到2007年的44.9%，年均增长0.93%。我国城市总数也由1978年的193个,增加到2007年的655个,其中人口在50万以上的大城市也由40个增加到140个。与此同时,大城市规模也快速扩张,如南京市近10年来年均新增20余万人。城市特别是大城市的快速发展,给国家和社会快速创造财富的同时,也带来了类似于美国1960年代的蔓延性扩张所造成的资源浪费、环境污染、发展低效率等不可持续发展问题。未来10年到20年,我国城市化还将保持较快的增长速度,大城市以其特殊的资源效率优势,仍将成为我国城市化的主要承载空间。本文以空间为对象,以南京为例,重点研究大城市空间发展的有效控制问题,提出适合我国国情与制度环境的城市增长管理工具,以期促进我国城市总体规划的有效实施。1增长管理工具。在全球增加从目前国内学者关于城市增长管理的研究看,大多数学者认为,城市增长管理(growthmanagement)政策的运用最初起源于美国。其产生的主要背景是战后的美国城市快速增长、城市无限制蔓延扩张带来了资源浪费、环境污染、基础设施浪费、土地利用低效等问题。美国的一些学者开始检讨这种无限制的发展方式,并开始研究制定相应的政策和措施,期望采取主动的增长管理方式抑制城市的无序增长,这些政策措施被称作增长管理的“工具”或“技术”。在美国的佛罗里达州、华盛顿州等还制定了增长管理方面的法律来约束城市的无序增长。随着增长管理理论与实践的不断发展,各地区都结合自身的发展环境与条件进行了不断创新,各种增长管理工具不断出现,增长管理工具类型也不断丰富。这些增长管理的工具一般分为城市增长控制与开敞空间保护两大类,主要包括:城市增长边界、城市服务边界、扩建限制、公交导向型开发、环境影响报告、设定城市最终规模、绿带控制、设置农田专区等。这些增长管理工具在美国等国家与地区得到比较广泛的应用,并取得了比较成功的经验。以应用最普遍的一项增长管理工具——城市增长边界(UrbanGrowthBoundaries)管理为例,美国俄勒冈州波特兰市,成功地运用了“城市增长边界”的管理工具,有效地控制了城市的无序增长;首尔的绿带政策也成功地控制了城市向周围农村地区的无序蔓延。从我国所处的工业化与城市化的发展阶段,以及法律与制度环境来看,以上城市增长管理工具也是比较适合我国国情的。2城市空间形态的失控改革开放以来,我国大多数城市都经历了二到三次总体规划的编制和修编过程,很多城市正在开展新一轮总体规划修编工作。每当我们评价城市总体规划实施成效时,在为总体规划对城市社会经济发展起到引领作用而感到欣慰的同时,也都会遗憾地发现,城市总体规划预期的发展目标与现实之间往往存在一定的偏差,尤其是城市空间形态的失控已经成为大多数城市尤其是大城市的发展之痛。大城市城市空间形态的失控,主要体现在城市增长边界的失控,产生的后果是城市发展无序蔓延带来的城市形态的变形、城市发展占用生态空间、土地利用低效无序、城市公共资源的浪费等。其原因,一方面来自于城市规划自身对城市快速发展的预期不足和对城市预期目标的过于理想,另一方面主要来自于对城市增长管理缺乏有效的技术手段与政策工具。根据《全国城镇体系规划(2005—2020)》草案的预测,我国城市化还将保持较快的增长速度,2020年全国城镇化水平将达到56~58%,城镇人口将达到8.1~8.4亿人。与此同时,我国人多地少、人均资源占有量相对较少的国情,使得过去30余年以付出沉重环境资源为代价的粗放式发展方式已经难以为继。未来10年到20年,如何结合我国国情、以科学发展观为指导,协调好快速发展需求与可持续发展目标的矛盾,将成为正在开展新一轮总体规划修编城市面临的最为紧迫的问题。从某种程度讲,我国大城市当前与未来一段时间将要面临的发展问题,与美国1960年代城市增长管理政策产生的背景有很多相似之处,因此,借鉴美国等国家城市增长管理的成功经验,选择适合各城市可持续发展的规划技术与增长管理工具,也就显得十分必要与迫切。3大力推进技术与政策工具的应用创新以提高城市增长管理成效城市增长管理的目的是引导城市从无序增长到有序增长,从而促进城市的全面协调、可持续发展,这与科学发展观的要求是相一致的,这也是城市规划的目的所在。那为什么总体规划在实施过程中往往出现失控现象呢?笔者认为,一方面来自于城市规划的技术工具和支撑城市规划实施的政策工具的缺乏和不完善;另一方面,技术工具与政策工具需要相互支持与配合,才能使城市增长得到真正有效的管理。南京在制定2020年城市总体规划中,以增长管理为导向,尝试进行了规划编制技术与政策工具应用的探索。南京现行总体规划2010年即将到期,经建设部批准,2007年起依法启动了总体规划修编工作。新一轮总体规划提出的南京城市发展总体目标是:构建“区域协调、城乡统筹、高效和谐发展的新都会”。南京当前和今后20年左右面临的主要发展矛盾是:在发展规模上面临无限需求与有限供应之间的矛盾,在空间增长上面临无序蔓延与有序控制之间的矛盾,在土地利用上面临粗放低效与集约高效之间的矛盾……。依据城市发展目标、针对发展中的矛盾,2020年南京城市总体规划的编制,针对规模增长管理、形态增长管理、设施配置管理三个方面,采用了技术与政策两种工具:技术工具是实现规划目标、解决发展矛盾的重要技术手段,政策工具是支撑技术手段落实的重要政策保障(表1)。3.1通过政策工具解决发展与可持续发展问题在人多地少的国情下,城市规模的控制应更加关注对用地增长规模的控制。一方面土地资源的供应有限、土地利用效率不高,另一方面各级地方政府以经济发展为“旗号”的土地扩张需求强劲,这是新一轮总体规划修编城市所面临的普遍矛盾,南京也不例外。南京在新一轮总体规划修编中,主要通过远景容量控制与规划期城市、土地、经济“三规”协调平衡的技术方法,以及农村土地整理政策、产业结构调整政策、投资开发准入制度、环境影响评价制度等政策工具解决发展与可持续发展问题。远景容量控制的主要目的是确保城市生态安全的基本底线,主要方法是分析影响南京城市发展规模的相关因素,按照“短板”效应确定关键影响因素后,确定南京未来发展适宜的城市规模,保障城市的宜居性和发展的可持续性。规划期城市发展规模的确定是总体规划最难也是最容易引起争议的矛盾焦点,其主要难点在于如何协调好需求、供应、效率三者之间的平衡关系。南京城市总体规划修编之初,就确定了“三规”协调的技术路线,由国土部门组织编制土地利用规划并提出土地供应计划,由发改委研究近中远期经济发展目标,由规划部门协调需求与供应之间的矛盾(图1)。而协调两者之间矛盾依靠的主要手段就是政策工具。如通过农村土地整理政策,一方面解决农村土地利用效率不高、农村公共服务水平难以提高等问题,另一方面可以部分解决城市发展空间不足问题;又如通过产业结构调整政策和投资开发准入机制,一方面可以促进南京产业结构优化升级,另一方面可以盘活南京存量土地,提高土地利用效率。最终实现需求、供应、效率三者之间的协调发展。3.2基本农田作用政策工具改革开放以来,经济的快速发展和城市化的快速推进,有力推动了城市的快速扩张,发展条件具有比较优势的大城市,在城市总体规划实施过程中普遍出现了形态失控的现象。如何有效控制城市空间形态,是新一轮城市总体规划修编面临的另一个难题。南京在新一轮总体规划修编过程中应用的主要技术工具包括:远景城市形态控制、确定建设用地增长边界和生态绿化控制边界(绿带)、划定基本农田稳定发展区;政策工具包括:建设用地项目许可制度(依据城乡规划法)、绿线和绿地管理条例、主导功能区划与差异化考核制度、基本农田专区保护条例。远景城市形态的控制借鉴了新加坡X年的规划经验,是配合远景容量控制的空间落实,是确保南京城市生态安全基本底线、凸现南京山水城林融于一体城市空间特色的重要技术手段。其主要方法是在建立基本生态安全格局基础上,按照TOD导向理念,建立“多心开敞、轴向组团、拥江发展”的高效率的城市空间发展格局(图2)。建设用地增长边界、生态绿化控制边界和基本农田稳定发展区的划定,是有效控制远景城市空间形态的重要技术工具。在总体规划中,具体操作方式为:依据远景容量、规划期城市发展规模、以及远景城市空间形态,划定远景、规划期建设用地增长边界;依据基本生态安全格局和远景城市空间形态划定绿化控制边界;建设用地增长边界和生态绿化控制边界之间的用地作为基本农田稳定发展区。城市在发展过程中出现城市空间形态失控的原因,除了技术手段不够完善外,另一个重要原因是实施政策的缺位与错位。笔者认为“三线”(建设用地增长边界、生态绿化控制边界和基本农田稳定发展区)控制是确保城市空间形态的最基本、也是最有效的技术工具,但是,如果没有相应的政策工具配合,城市空间形态在发展过程中依然会走样。建设用地项目许可制度是依据城乡规划法制定的确保建设用地增长边界得以有效控制的最重要的政策工具,要求建设用地项目的许可必须限定在建设用地增长边界以内;绿线和绿地管理条例和基本农田专区保护条例是确保城市生态、农业空间有效保护与合理利用的重要政策措施;主导功能区划与差异化考核制度的建立(主导功能区划即根据总体规划确定的城市功能分区,确定各行政区的主导功能;差异化考核制度即依据各区的主导功能确定相应的考核内容与考核标准),则是确保“三线”有效控制的最根本的制度保障。3.3设施配置管理技术工具城市发展规律表明,城市拓展方向和速度与城市设施的配置区位及水平相关:城市设施配置越完善、配置水平越高的地区,也是城市人口与各项经济活动越容易快速集聚的地区。这也是城市一般都是沿着城市边缘或者城市交通基础设施走廊蔓延的重要原因。因此,遵循城市发展的客观规律,引入城市设施配置管理工具,也是引导城市有序发展的重要规划手段之一。南京在新一轮总体规划修编过程中应用的设施配置管理技术工具包括:TOD导向的城市开发(图3)、梯度服务设施供应体系;政策工具包括:区域交通协调机制、城乡一体化交通体制、差异化服务设施保障制度。TOD导向工具在南京城市总体规划中的应用包括:区域层面,结合南京作为国家重要区域中心城市这一定位,强化了南京与沪宁、沪杭发展轴上城市,以及与南京都市圈内主要城市之间的高速公路与城际轨道交通的配置;城市层面,结合南京城市发展空间格局,强化了城市发展轴上城镇之间,满足不同出行需求的“三快”(高速公路、城市快速路、快速轨道)交通配置,引导城市中心结合轨道交通枢纽布局以及周边土地的适度高强度开发。而建立区域交通协调机制、城乡一体化交通体制等,则是TOD导向规划实施的重要政策保障。梯度服务设施供应体系具体内涵是:依据城市空间发展战略,制定不同地区在不同阶段的城市服务设施配置标准与建设时序。如,南京在推进江北相对独立发展战略的同时,提出了按照相当于江南主城水平的标准配置城市服务设施的政策;在推进城乡基本公共服务均等化战略的同时,提出了城市公共服务设施配置向新市镇和保留村庄倾斜的政策。4总体上应根据各城市的特点灵活选择增长管理工具未来