土地利用规划存在的问题及对策

土地利用规划存在的问题及对策

土地利用规划是世界各国土地管理的一般制度安排，是土地科学研究的重要组成部分。尽管我国已经完成和实施了两轮土地利用总体规划和诸多土地利用专项及详细规划,许多专家、学者和政府国土部门等也已做出了诸多理论和实践方面的努力,然而我国土地利用规划仍然处于不太成熟的阶段,新一轮土地利用总体规划从2002年开始试点至今长达10年的徘徊和探索是其不成熟的突出表现。尽管如此,已有的关于我国土地利用规划问题和对策方面的诸多研究,为促进我国土地利用规划向正确的方向改进和完善做出了重要贡献。对这些研究进行回顾,对于促进我国土地利用规划理论和实践的进一步发展具有重要的意义。一、土地利用规划国外理论和实践经验的引进、吸收和应用是我国土地利用规划进一步发展完善的重要源泉,在国内外经验对比中能更易看清问题和提出对策,诸多学者也在这方面做出了很多努力。参考借鉴FAO的系列土地利用规划成果,蔡玉梅等认为,我国土地利用规划应加强作为基础的土地评价工作,注重不同尺度间规划的差异性和紧密联系,重视土地利用规划实施的监测与评价,并指出了值得我国土地利用规划借鉴的几个发展趋势:规划重点走向以协调土地利益相关者的冲突为主,规划内容走向持续性评价和制度安排并重,规划过程走向上下结合、持续重视不同尺度下规划的一致性和差异性、不断发展为规划服务的决策工具。温占军、晏晓红、耿冯康等在分析1999年《可持续土地资源管理综合规划指南》的基础上主张我国土地利用规划应确立可持续发展为基本目标与主要内容,完善规划法律法规体系,建立健全规划公众参与制度,建立规划监测与评价的反馈机制等。美国的土地利用规划具有体系分散、编制独立、注重公众参与和以人为本、重视生态环境保护、追求可持续发展、注重市场力量、注重法律保障与政策引导约束等特点,有诸多的经验和教训值得我国土地利用规划借鉴。黄伟基于对美国土地利用规划的理解指出,我国土地利用规划存在公众乃至立法机关参与不足、过度注重经济发展等问题,并认为我国土地利用规划应建立民主科学的规划程序,建立公众监督的制度环境和渠道,重视生态环境保护和追求可持续发展,鼓励紧凑而友好的社区建设、提倡混合用途和顺应自然等。唐洪波和娄文龙在借鉴美国土地利用规划经验与教训后认为,我国应进行统一规划立法和编制统一性的规划以解决规划领域分割问题,加强GIS与网络等新技术应用以提高规划编制效率和便于交流与查询,建立土地规划师执业认证制度以加强规划人员和机构管理等。林依标在借鉴美国俄勒冈州土地利用规划后认为我国土地规划应作如下改进:合并土地利用总体规划和城市建设规划,土地的“征收”逐步向“征购”过度,逐步吸收公众参与。李景刚、欧名豪、张全景等在概要介绍了美国理性发展(SmartGrowth)理念后指出,我国土地利用规划可借鉴应用城市增长边界(UrbanGrowthBoundary)和可转移土地发展权(LandDevelopmentRights)的方法措施等。秦明周、成金环、吴克宁等分析研究了美国国有土地利用规划编制,并基于此指出,我国土地利用规划修编应重视规划的综合作用和多部门合作,重视法律制度与政策建设、重视现代技术运用等。刘旭和李茂在对美国土地管理和规划特点认识的基础上指出,我国土地利用规划应加强规划法制建设,协调相关规划关系,拓展公众参与广度和深度,充分利用3S等信息技术,严格规划修改的程序和标准等[9~10]。英国的土地利用规划制度相对完善,在规划体系与体制、规划政策与措施等方面独具特色。马毅等在借鉴英国规划经验的基础上提出,我国必须提高规划的法律地位和规划编制的公众参与度,鼓励工矿废弃地的开发利用,旧城改造中应注重遗产保护等。唐红波和唐红超在中英土地规划制度对比中指出,我国土地利用规划存在城乡分割、不同层次规划区分不明确、过度依赖政府而忽视公众作用等问题,应健全规划法律体系,注重规划体系的协调与融合,加强公众参与,设立城乡隔离带等。于立在分析了英国处理规划上诉和解决冲突的规划督察制度后指出,我国应在城乡规划体制的改革中结合考虑规划督察制度建设,在法律上明确规划督察的权限和责任,加强规划督察队伍建设等。沈清基在借鉴英国经验的基础上指出土地利用规划应与生物多样性建立联系。此外,许多学者也对加拿大、日本、韩国等的土地利用规划经验进行了介绍和借鉴。陈莹、王颢、张佳等等在对比加拿大土地利用规划的基础上指出,我国土地利用规划存在规划法律体系不健全、规划分工不明确、规划领域分割等问题,并进而提出加强规划法制建设、完善规划体系、创新改进规划体制等建议。陈美球、魏晓华、刘桃菊在比较借鉴加拿大BC省土地利用规划经验时指出,我国土地利用规划存在忽视规划区域的用地特征和具体冲突、公众参与无制度保障、规划效果分析不深入、轻视规划实施与跟踪等问题,认为应加强区域用地冲突的协调,为公众参与提供制度化保障,深入进行社会经济环境影响评价,建立规划监督体系等。王静指出我国应借鉴日本、韩国完善的规划体系和用途管制制度等经验而完善规划体系、加强用途管制法律化和制度化建设、强化规划实施管理等。冯文利指出我国应借鉴发达国家经验建立执业土地规划师制度。黄鹏和卢静认为应借鉴英国法规导向型、德国发展导向型、美国宏观调控导向型、日本综合管理导向型等不同的城市土地利用规划体系,在强调区域观念和生态优先、强调与社会经济政治的紧密结合、重视实施策略和理论与实践结合等方面改进我国的土地利用规划。周颖、濮励杰、张芳怡在德国土地利用规划的借鉴中指出,我国土地利用规划存在法律基础不完善、规划体系比较混乱、各种规划间缺乏协调与整合、规划缺少公众参与等问题,并提出了改善建议。由上可以看出,土地利用规划的国内外对比研究主要针对我国土地利用规划法律基础不完善、规划领域分割、规划间不协调、公众参与不足、轻视规划评价、缺乏有效规划监测与实施管理等问题,集中关注在规划评价和监测、规划层级体系建立、规划法制建设、利益冲突协调、公众参与、可持续发展、新技术应用等方面提出对策和建议。总体上看,国内外对比研究的重要意义在于让我们更清楚地看到我国土地利用规划存在的问题和不足,为进一步改进提供宏观上和方向性的建议,然而在给出可操作的具体措施方面却乏善可陈。二、土地利用规划研究国内有不少学者结合我国特殊国情,针对我国的土地利用规划实践,从不同的角度和侧面有针对性地分析了存在的问题并提出了具体可操作的解决措施。针对我国多规冲突和规划体系混乱的现状,一些学者从多规协调和建立空间规划体系的角度出发提出了诸多有益的建议。欧名豪认为应以区域规划为主整合建立统一的空间规划体系,并建议对目前的城镇规划与土地管理机构进行调整合并。师武军认为应建立包括规划法规体系、规划管理体系和规划编制体系的完整土地利用规划体系。牛慧恩认为,国土规划、区域规划、城市规划之间应从空间层次的合理划分和相互衔接入手建立统一的空间规划体系,并以此为基础理顺空间规划管理体制。汪劲柏和赵民认为:主体功能区划适应于宏中观层面的政策导引,空间管制区划适应于中微观层面的建设管控,而生态功能规划、土地利用规划作为功能型分区为前两者提供依据和支撑,并建议在此基础上建立统一框架下的“部门分工与协作”的国土与城乡管理体系。严金明认为,土地利用总体规划应该是土地利用方面其他规划的“母”规划,并认为应建立以《土地规划法》为核心并包括相关配套法规、法令化的土地规划方案在内的规划法律体系。随着主体功能区划的提出和发展,诸多学者认为应围绕主体功能区规划建立空间规划体系,如:王利、韩增林、王泽宇探讨了基于主体功能区规划的“三规”(国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划)在规划重点、基础数据、规划层级间的协调问题,赵珂探讨了我国土地利用规划体系如何进一步改革发展以与主体功能区规划相衔接的问题。针对在计划经济体制下产生的我国土地利用规划存在的诸多弊端,一些学者从其如何适应市场经济体制的角度进行了探讨。王万茂和张颖探讨了市场经济下土地利用规划修编的弹性指标、方案比较、跟踪管理等思路与方法等问题。郑振源指出,信息不完全、中央地方利益不一致、土地市场机制不完善等是导致指令性计划经济规划模式失灵的原因,建议通过按“五个统筹”发展观确立规划目标、改指令性控制指标为预测性与指导性规划指标、以纠正市场失灵作为规划主要内容、强调全过程的公众参与等来建立市场经济的规划模式。蔡玉梅、郑振源、马彦琳认为,以社会主义市场经济体制为基础的中国当前土地利用规划的主题和方案应以完善市场经济体制为出发点并以经济学理论为基础理论。刘卫东、何晓丹与尹奇、吴次芳、罗罡辉和胡健、王雷等探讨了适应不确定性市场经济的弹性规划理论、内容、方法以及与刚性规划的结合等问题[31~33]。针对我国土地利用规划实践中对生态环境保护和可持续发展重视不够等问题,诸多学者开展了有针对性的探讨研究。承龙和厉伟认为可持续发展是土地利用规划的基石,由此指出土地利用规划应是以生态经济综合协调为目的、代内和代际公平相结合、社会可接受和参与的、包含设计与政策等的混合型规划、上下协调行动的规划等。朱洪波和刘海容指出可持续土地利用规划符合循环经济原则和要求。于苏俊对于可持续利用规划中土地利用与经济和环境关联分析、弹性规划、多目标决策、多宜性评价等技术方法进行了深入探讨。为促进生态环境保护和实现可持续发展,王娟、崔保山、卢远等探讨了生态服务价值在土地利用规划中的应用,刘萍、付梅臣、任忠宝认为土地利用规划中应进行资源环境经济核算,俞孔坚、李迪华等指出土地规划应从利用走向监护并提出了重视自然人文过程与景观生态安全的“反规划”的理论与方法[39~42],诸多学者探讨了土地利用规划对环境的影响和规划环境影响评价的内容、程序、指标体系与方法等[43~46]。针对我国土地利用规划的政府与专家主导而公众参与缺乏、公民利益保障不足等问题,诸多学者从建立完善公众参与机制等角度进行了探讨。邓红蒂、俞冠玉、张佳等以湖州市织里镇曹家簖村规划编制实践探索为例指出,我国公众参与规划仍处在初级阶段,表现在规划的社会参与度和公开性不够、多为事后或被动的参与、重要决策和规划实施中缺少参与等方面,由此提出建立公众参与的规划程序与决策机制、规划实施的社会监督机制、法律保障制度等对策。冯文利从获取信息、协调利益、适应市场经济等角度指出了土地利用规划中公众参与的必要性和重要性,并认为历史、体制、意识、技术等原因致使我国土地利用规划存在编制过程中公众参与程度低、缺少公众意见反馈机制等问题,建议从明确内涵、提高意识、经验推广、制度建设等方面促进公众参与。刘志坚和欧名豪认为经济科技水平不发达的制约、传统文化的负面影响、参与制度供给不足、规划师角色错位等原因造成了我国土地利用规划中公众参与的缺失,表现在参与机制不健全、缺乏法律保障、信息渠道不畅、公众参与不平衡等方面。王慧珍、段建南、李萍认为,公众参与土地利用规划是通过政府、专家和公众共同研究、磋商、讨论和决策的过程,并结合规划修编试点实践探索了公众参与规划的有效途径(如通过指标评价选择公众建立县乡村公众参与委员会,建立规划联络与信息反馈模式)、方法(如访谈、讨论、宣传、课程学习、问卷调查、论证、公示)和内容等。王利敏、欧名豪、邵晓梅等认为公众参与是维护公众利益、优化规划方案的手段,指出应通过宣传教育搭建公众参与的培训机制,通过人大政协、与社会团体参与等构建公众表达的实现机制、通过对话与网络信息传递等搭建公众表达平台等促进公众参与规划。针对我国土地利用规划实施管理不足的问题,诸多学者展开了其存在的问题、原因与对策的研究。邓红蒂和董祚继认为实施管理是土地利用规划管理的核心,建议从法律、行政管理、经济制约、社会监督、科技管理等方面建立土地利用规划实施管理的综合保障体系。孟晓晨和赵星烁认为,村集体、政府和企业等之间的利益关系是我国土地利用规划实施中违法违规用地多等问题的主要根源。姜志法、刘双良指出我国土地利用规划实施难是由规划自身编制过程不规范、前瞻性和动态性不足、缺乏科学性和可操作性等内部原因和实施中直接手段束控无力、间接手段引导缺位等外部原因综合作导致的,并建议从加强土地规划科学技术研究、提高土地利用控制能力、创新规划实施引导机制3个方面入手加强规划实施保障体系构建。李嘉碧指出我国规划实施中存在城市用地冲突使规划实施难、规划实施效果评价机制不完善、部分规划保障措施未落实等问题,建议应加强国外规划实施管理方法的借鉴和学习,重视地方在土地规划实施中的作用,进一步促进公众参与,强化规划实施的经济手段等。此外,一些学者也从其他或是技术性或是理念性的角度对我国土地利用规划问题与对策展开了论述。赵哲远系统深入地探讨了包括中小尺度弹性空间规划与异地数量调控、小尺度规划实施动态监测等在内的土地利用规划调控技术。胡银根、吴冲龙针对我国土地利用规划信息系统在系统功能、数据组织与管理等方面尤其是决策支持功能的不足,提出建立土地利用规划空间决策支持系统并对其总体架构、开发方式、功能等进行了探讨。韦仕川、冯科、黄朝明等针对土地利用规划中地质灾害分析不足研究了地质灾害风险评价、分区及其在土地利用规划中的应用问题。董祚继指出,我国土地利用规划应贯彻3个核心规划理念,即依法规划、科学规划和民主规划。三、土地利用规划针对我国土地利用规划中存在的问题,由本文第二部分论述可知,已有许多学者在规划体制、多规协调、可持续发展、公众参与等方面提出了许多针对性的建议对策。然而这些建议对策是否真的可行和解决问题,则仍然存在疑问,尤其是在诸多观点相互矛盾的时候。为此,为针对问题寻求切实可操作的对策,进一步完善改进土地利用规划,各级国土部门和有关机构组织开展了各种相关的试点和实践探索。早在2000年,国土资源部就组织开展了针对上一轮土地利用总体规划实施的试点,重点在建立完善包括规划公告、计划管理、用地预审、规划审查、规划执法检查等在内的规章制度以及实施规划的配套政策、改进规划的方法等方面展开探索,为推动和指导全国土地利用规划实施工作提供借鉴。2002和2003年,国土资源部先后组织开展了呼兰县、长汀县等12个县(市)级和大连市、武汉市、贵阳市等14个地(市)级土地利用总体规划修编试点,探索新形势下规划编制的思路和要求,为制订规划规章、规程和部署新一轮规划修编工作积累实践了经验。为加快信息化建设和提供规划管理水平,2002年国土资源部又组织开展了北京市大兴区、浙江省嘉善县等34个区、县、市作为县级土地利用规划信息系统建设的试点示范单位。2006年10月,针对规划修编试点工作,各试点单位在贵阳市交流讨论了在规划空间管制、基本农田与建设用地布局、规划刚性和弹性的协调、存量建设用地的调查与评价、农村建设用地的控制与保障等方面的经验教训。2010年,国土资源部组织开展了扬州市、嘉兴市等8个市(地)级和仙桃市、崇明县等6个县(市)级土地整治规划编制试点,以推动土地综合整治规划的编制。2011年科技部、国土资源部组织开展了重庆江津区燕坝村、义乌市岩南村等5个村级土地利用规划编制示范村建设工作,探索在乡镇土地利用总体规划基础上充实村土地利用规划内容,完善土地利用规划体系,提高规划的科学性和可操作性;同年国土资源部组织开展了“土地利用总体规划定期评估和适时修改试点工作”,为新一轮规划修编之后的实施提供经验积累。在地方政府层面,针对规划修编等,浙江省等积极展开试点。为解决耕地保护与经济发展的矛盾,浙江省义乌市2000年开始了“基本农田异地代保”尝试,之后在浙江全省推广直至被国土资源部叫停;针对耕地后备资源的区域不平衡,浙江省还开展了耕地异地占补平衡的实践探索。“基本农田异地代保”和“耕地异地占补平衡”实践探索引入了市场调节机制,提高了规划实施弹性,得到了许多学者的称赞[60~61]。为解决规划冲突等问题,浙江省从2007年开始积极推动土地利用规划与城市规划的“两规”衔接,上海市则于2008年开展了“两规合一”试点,均取得了积极成效。2008年经国土资源部同意浙江省组织开展了上一轮土地利用总体规划的修改试点工作。2009年湖南省组织开展了600个行政村的村级国土综合整治规划试点,期望在村级建立实施统筹协调的综合性规划。2011年,浙江省选择若干村庄开展了村土地利用规划编制试点,探索推进村级土地利用规划编制工作。在国际合作方面,从2000年开始,中美开展了可持续土地利用与管理方面的合作,在可持续和公众参与土地利用规划与管理等的培训参观交流方面取得了积极进展,如2005年8月国土资源部组织的“中美可持续土地利用规划培训团”赴美考察培训。2003年国土资源部和加拿大规划师协会合作在浙江省嘉善县、广东省东莞市开展了新一轮土地利用总体规划编制试点,就公众参与规划方法等进行了有益的探索尝试;2008年3月,中加双方又开始启动北京、厦门等10个城市土地利用规划编制合作试点,重点探索解决“如何统筹协调各方用地需求”问题。2000~2006年,中德在山西省合作开展了“在使用土地和森林中发展和贯彻参与式方法”项目(PAAF),项目在14个试点村实施和发展了参与式土地利用规划(PLUP)理念与方法,取得了丰富和宝贵的实践经验:指出在我国统筹规划缺位的背景下制定和实施村级综合统筹性的参与式的土地利用规划具有可行性,为此编制了详细的公众(村民)真正参与的规划阶段和步骤,探讨实践了PLUP编制与实施、监测与评估,并探索了参与式地理信息系统(PGIS)、PLUP中的社会性别等问题。总体上,土地利用规划实践探索在推进规划改进发展方面提供了很多可资借鉴的经验,取得了许多成效,如在规划协调、规划弹性、规划公众参与等方面。然而,土地利用规划的实践性探索由于受现有体制、政策制约和行政因素干扰等原因具有局限性,仍然存在诸多不足,尤其是在国家和省级层面。四、存在的问题和需求已有的关于我国土地利用规划问题和对策方面的诸多研究指出了我国土地利用规划中存在的诸多问