日本的环保政策及其对中国环保工作的启示

日本的环保政策及其对中国环保工作的启示

日本的环境保护事业经历了一条非常曲折的道路。20世纪50~70年代,日本曾经发生严重的环境污染事件,这极大地推动了政府和社会保护环境工作的开展。日本政府在环保方面有很多好的理念和做法值得借鉴。日本的环境保护立法和行政机构(一)日本环境保护的法律体系二战后,日本建立起法制社会,并在环境保护方面逐渐颁布了与环保有关的一系列法律,环保方面的法律体系不断趋于完善。1951年,日本颁布了《森林法》;1957年,颁布《自然公园法》、《食品卫生法》;1958年,制定《水质保护法》和《工厂废物控制法》;1962年,制定防止空气污染的《烟尘排放规制法》;1964年,颁布《河川法》、《林业基本法》;1967年,制定《环境污染控制基本法》、《公害对策基本法》,确立了国家环境管理的基本原则;1968年,通过《大气污染防止法》、《噪音管制法》;1970年,制定《废弃物处理法》、《公害纷争处理法》、《水质污染防止法》、《海洋污染防止法》;1973年,颁布《公害健康损害赔偿法》;1979年颁布的《能源使用合理化法》规定政府要对工商业者进行节能方面的指导、建议和劝告,对工厂、建筑业、机械行业等高耗能产业在节能方面做了详细规定;1983年,通过《净化槽法》;1984年,通过《湖沼水质保全特别措置法》;1991年,制定《资源有效利用促进法》;1993年,制定《环境基本法》;1995年,制定《容器和包装物的分类收集与循环法》;1996年,通过《关于海洋生物保护及其管理的法律》;1998年制定《特定家用机器循环法》、《关于推进地球温暖化对策的法律》;1999年,通过《环境省设置法》;2000年,制定《推进循环型社会基本法》、《建筑材料循环法》、《食品资源循环再生利用促进法》、《绿色采购法》、《容器包装循环法》和《促进资源有效利用法》;2001年,通过《水产基本法》、《多氯联苯废弃物妥善处理特别措施法》和《温泉法》;2002年,制定《健康增进法》、《独立行政法人绿色资源机构法》、《关于报废车辆再生产法》、《关于鸟兽的保护及其适当狩猎的法律》和《独立行政法人水资源机构法》;2003年,通过《独立行政法人环境再生保全机构法》;2006年,通过《居住生活基本法》,强调居住环境要与历史、文化特点相适应,与环境相协调,要以建成良好的居住环境为宗旨1。日本有关环境保护的法律主要包括四个方面:(1)关于环境保护的基本法。如1967年制定的《环境污染控制基本法》、《公害对策基本法》,1993年制定的《环境基本法》。这类法律是有关环境保护、防止公害的基本法律,提出了环境保护方面的一般原则和基本规定。例如,《环境基本法》提出了实现可持续发展的社会和改变局部环保的理念,要求政府制定保护环境的基本计划。(2)关于环境保护的专业法律。如1962年制定的防止空气污染的《烟尘排放规制法》,1968年通过的《大气污染防止法》、《噪音管制法》,1996年通过的《关于海洋生物保护及其管理的法律》等。这类有关环保专业领域的立法数量最多。(3)关于环境保护的综合法。如1958年颁布的《工厂废物控制法》,1991年制定的《资源有效利用促进法》等。(4)虽然不直接属于环保,但和环保有密切关联的法律。如1973年颁布的《公害健康损害赔偿法》,1979年颁布的《能源使用合理化法》,2006年通过的《居住生活基本法》等。日本颁布的有关环保的法律已达几十部以上,而且仍在继续出台一些新法律。不仅如此,日本还不断对原有法律进行修订,出台修正法案。例如,1964年的《河川法》从制定到1995年就进行了约17次的修订。再如,1979年颁布的《能源使用合理化法》,经过1998年、2002年、2003年以及2005年的四次修改后,更加严格和完善。该法规定,拥有一定规模,每年耗电在一定数量之上的工厂、办公楼、学校、政府机关,都有义务报告过去能源的使用量,提出节能措施,由管理专家制定中长期节能计划,提交给国土交通省所辖的有关部门。有关部门对节能计划进行指导,提出更加合理的建议。计划通过后,能源消耗单位要定期向有关部门提交节能报告2。(二)与环保相关的政策日本在逐渐完善环境保护立法的同时,也很重视环保行政机构的设置,不断完善行政环保体制。1972年,日本政府设置环境厅,专门负责环保政策和环保执法。2001年,环境厅升格为环境省。环境省主要下设:废弃物·再生利用对策本部、综合环境政策局、环境保健部、地球环境局、水·大气环境局、自然环境局等六个部门,负责废弃物的利用,防止水、大气、土壤环境的污染,保护居民健康,维护受害者权益等。在日本的政府机构中,环境保护不仅是环境省的职责,其他与环保有关的政府机构也必须承担环境保护政策的制定与执法责任。日本经济产业省制定的经济产业政策中有很多涉及到环境保护,经济产业省是日本推动环保工作的重要机构。根据“经济产业省的政策领域”的介绍,在经济产业省的15个主要的政策领域中,与环保有关的政策领域包括:经济与事业环境整备政策、地域经济产业政策、对外经济政策与贸易管理、技术革新政策、环境政策、制造产业政策、商务与流通政策、资源能源政策和产业财产政策等九个方面3。经济产业省在环境保护方面的主要职责是:推动建立环境保护与经济发展并立的社会,保护适合人类居住的美丽的地球,致力于制定防止地球变暖的政策,建立起循环型经济社会4。日本除了中央政府的专门环境机构以外,地方政府(地方自治体)也都设有专门的环境行政和执法机构,如东京都的环境局、大阪府的环境农林水产部、京都府的企划环境部、北海道的环境生活部、福冈县的环境部、神奈川县汤河原町的环境都市部、东京都瑞町的生活环境课、东京都三宅村村民生活课中的生活环境股等。除了政府机构以外,日本还成立了一些独立的环境保护法人机构,协助政府部门的环境保护工作。如2002年成立的独立行政法人绿色资源机构,2003年成立的独立行政法人环境再生保全机构等。日本的gdp总量为中国的2.5倍数据显示,2000年日本每单位能耗所生产的GDP相当于美国的2.76倍、英国的1.95倍、法国的1.58倍、德国的1.38倍5。中国每单位GDP的能耗是日本的11.5倍6。虽然日本能源消费总量低于中国,但其经济总产出却远远高于中国。截至2005年底,日本GDP总量约等于中国的2.3倍。日本的这种低能耗优势,一方面和日本民族在个性上精打细算的历史传统有关,同时,也与1973年石油危机以后日本普遍重视节能管理、减少对石油依赖、推广节能技术和实施环保政策有关。(一)单位管理单位减少对石油的依赖不仅关系到日本国家的战略安全,而且有利于降低使用石油制品造成的污染。减少对石油的依赖是日本石油节约战略的主要目的。1979年3月,日本政府决定每年要节约石油5%,即1280万吨;1980年又提出再节约7%,即1700万吨;两伊战争后进一步提出要再节约9%7。为达到这一目标,政府将节约指标分配给各个用油企业,取得了显著的成效。根据《能源使用合理化法》,日本政府对能源使用单位进行分类,指定年能源消耗折合原油3000千升以上或耗电1200万千瓦时以上的单位为一类能源管理单位,年能源消耗折合原油1500千升以上或耗电600万千瓦时以上的单位为二类能源管理单位。要求上述单位每年必须减少1%的能耗8。对于一类能源管理单位,《能源使用合理化法》规定,必须建立节能管理机制,任命节能管理负责人,向国家提交节能计划,定期报告能源的使用情况。对能源消耗标准进行严格规定,对于节能达标的单位,政府在一定期限给予减免税收的优惠;对于未达标者,公布其单位名称,并处以100万日元以下罚款9。2006年8月31日,日本经济产业省公布,实施能源管理的工厂已达13293个,其中一类7433个,二类5860个10。日本经济产业省下属的资源能源厅中的节能与新能源部,专门负责节能管理与节能技术、新能源开发。该部门针对企业、工厂、高层大厦、国民生活、交通等制定详尽的节能法令和政策方案,并促进其落实。同时,还就正确使用汽车的方法、节约燃油费以及具体削减燃油的交通体系进行详尽的统计和规划11。小泉内阁执政时期,要求四种居家电器减少能源消耗,其中,电视机降低17%、个人计算机降低30%、空调降低36%、冰箱降低72%12。同时还规定,2003年4月起,新建或改建的建筑项目必须向政府有关部门提交节约能源的具体措施;在2007年3月底之前,建筑面积达2000平方米以上的新建办公楼和住宅等,必须将建筑物热、冷损失系数降低20%以上13。1973年第一次石油危机时,原油在日本能源供应中的比例为77.4%,到1979年第二次石油危机时,这个比例降至71.5%。此后,日本继续加大研究开发和节能力度,2001年,日本的石油依存度已降至49.4%14。1973年日本全部发电总量中,石油占73%,天然气占2%,原子能占3%;到2004年,原子能占的比例上升到29%,天然气占26%,而石油的发电量则降至10%15。2006年5月,日本公布了《新国家能源战略》,提出了原子能立国的方针,计划到2030年使原子能发电量占全部发电量的30%~40%,而且能源使用效率要比2003年至少提高30%16。(二)日本节能计划及其相关政策日本不仅通过行政手段节约石油和其他能源,更重要的是通过行政手段促进节油和其他节能技术的不断提高。1972年,日本设立了日本热能源技术协会,1978年成立财团法人节能中心。目前,由日本经济产业省下属的资源能源厅中的节能与新能源部全面协调和指导国民和企业的节能管理以及节能技术的研究开发。2002年6月12日,日本节能技术战略调查会公布了《节能技术战略》,确立了发展节能技术的重点方向。包括:(1)追求与家庭有关的民生方面的节能技术的提高;(2)追求与民生业务有关的节能技术的提高;(3)追求运输部门节能技术的提高;(4)追求产业部门节能技术的提高,在产业界,优先推广具有广泛节能效果的技术,提高产业机器的节能效率,提高动力系统的节能效率,回收废蒸汽和热能等;(5)需求部门横向地、技术部门纵向地推广节能技术17。2006年9月25日,日本经济产业省公布了节能技术的长期开发计划,确定了五个重点领域:(1)超燃烧系统技术;(2)超越时空的能源利用技术;(3)创造节能型生活空间的信息技术;(4)建立先进交通社会的技术;(5)下一代节能元器件技术18。日本政府每年对企业的节能产品进行评估。1998年,日本在修改《能源使用合理化法》时导入“领先”原则,该原则又被称为“领跑(者)”原则toprunner),要求新开发的汽车、家电等产品的节能性必须超过现已商品化的同类产品中节能性最好的产品19。政府把行业内最节能的产品写入节能状况报告,加以宣传推广,通过表扬和奖励来鼓励最优秀的节能技术和产品以及主导研发的企业。同时,政府还对通过技术革新落实节能计划的单位进行补贴和奖励。经济产业省决定从2007年起大幅提高对家庭住宅建设的节能补贴,补贴的总金额将从2006年的每年6亿日元增加到12亿日元,每年大约有1600个家庭可以获得这项节能补贴20。2006年初,日本水产厅公布了2005年度能源使用合理化支援事业方案,对使用节能设备的渔船和节能水产设备进行补贴,获得该项补贴的共计83件(涉及共同申请的事业者数量约有600个),补助总金额约为1.4亿日元21。作为财团法人的日本节能中心每隔半年向社会公布一次节能产品排行榜,以鼓励消费者购买节能产品。在上述政策的引导和鼓励下,日本厂家进行节能技术革新、加大节能技术攻关已蔚然成风,因此,日本的各类节能产品不断翻新,层出不穷。例如,2005年,日本厂家研制出一款开门超过30秒就发出提示音的真空绝缘电冰箱,年耗电量160度,仅为十年前标准冰箱耗能的八分之一。2005年,东京大学生产技术研究所和大金环境空调技术研究所研制出在办公室内只给工作人员降温的节能空调。空调机可以根据传感器提供的信息,自动将冷气像淋浴一样撒向人体,使人体近旁较稳定地保持低温。丰田汽车公司开发的混合燃料公交车,安装两组输出功率为90千瓦的燃料电池,刹车时引擎产生的电力可储存在大容量的镍氢电池里,可用二次电池的电来发动引擎22。2005年12月19日,日本首相小泉纯一郎试乘了由日本庆应大学协助开发的新一代电动汽车“艾利卡”(Eliica)。该车最高时速可达370公里,行驶100公里只需花费约100日元的电力23。小泉试乘的目的也在于以首相身份鼓励并推广节能电动车技术。获得日本2004年度节能大奖的节能住宅建筑,利用隔热材料作为建材,使用太阳能发电,与20世纪80年代的住宅相比,平均每年节约能源62%24。通过上述措施,日本大幅提高了单位能耗与产出之比,节能技术获得了长足发展。日本循环型社会法的建设日本政府大力倡导和推广循环经济模式,既是一种长远的经济发展战略,也是环境政策的一个有机组成部分。循环经济对于减少环境污染,恢复和建立生态平衡,保持经济与社会的可持续发展发挥了巨大的作用。1998年,日本环境厅就以“建立循环型社会为目标,推进废弃物对策”作为政策重点,但当时还处于研究阶段,主要“致力于推进调查建立废弃物与再循环结为一体的促进物质循环利用的综合系统”25。1999年,环境厅进一步将推动可持续的经济社会发展作为环境政策的第一重点26。2000年3月,环境厅制定了促进循环型社会基本计划。同年6月2日,日本国会通过了《推进循环型社会基本法》,这具有重大意义。该法第一条规定,“……本法律综合并且有计划地推进有关形成循环型社会的施策,进而,以确保现在以及将来的国民健康和文化生活为目的”27。由此,日本明确了减少废弃物排放、对废弃物进行资源循环再利用、建立循环社会的可持续发展模式目标。相关的工作有章可循,有法可依。2000年,日本国会还通过了《建筑材料循环法》、《食品资源循环再生利用促进法》、《绿色采购法》、《容器包装循环法》、《促进资源有效利用法》等与环保和废弃物再利用有关的法律。因此,2000年被称为日本的“循环社会元年”,通过相关法律的国会被称为“环保国会”28。在日本,垃圾按类别分装,实现可回收利用,早已不是新鲜事。进入21世纪以后,日本实现了更高层次的垃圾回收。2001年4月1日,日本开始实施《家电回收再利用法》。该法规定,对电视机、洗衣机、空调、电冰箱等必须进行回收再利用。产品的制造厂家有义务对旧产品进行回收、解体和再利用;消费者必须承担相应的运输和解体费用;地方行政部门负责对这些过程进行监督29。因此,日本的一些电器生产商组成家用电器联合回收与再利用集团,专门负责旧家电的回收和利用。对废弃物资源进行现代化的再利用生产,不仅保护了环境,也带来了巨大的经济效益。为推广循环经济模式,日本政府大力推广使用混合燃料的汽车,推广风力发电、太阳能发电和燃料电池的使用。国家、县和家庭所在地政府各负担一部分费用。日本将安装太阳能电池的家庭与公共电网联网,当太阳能电力不足时,公共电网的电力即作为补充;当太阳能电力过剩时,多余电量则输入公共电网。这一举措每年可为一般安装太阳能电池的家庭带来9.2万日元30的发电收入,经济收益相当可观。这种极好的环保与良性经济循环模式,极大地提高了家庭安装太阳能电池的积极性,使日本太阳能电池家庭用户迅速增长,相关企业也因此获得了丰厚的利润,从而有利于企业继续加大科研投入,提高产品的技术含量。环保、节约、节能日本十分注意培养民众的环保、节约和节能意识,积极倡导全民参与环境保护。为此,日本首先从环保教育入手。早在1965年,日本就出台了在学校推进环保教育的《学习指导要领》,分年级、分阶段地详细规定有关环境教育的方法和内容,并根据时代和实际情况的变化多次进行了修改。1993年11月19日,日本国会通过的《环境基本法》第25条,对于保护环境的教育、学习做了专门规定31。日本还制定了推进环境教育的专门法《增进环境保护意识和推进环境教育法》。该法规定:在环境教育实施中应重视实施方法,要在学校、地方、单位等各种场所开展环境教育32。日本从小学开始就对学生进行如何节水、节电、节油的基础节约教育。全国按地区划分,以当地的学校、商店街、居民区等为单位成立了80多个“节能共和国”,通过“共和国”的节能实践活动,在市民中推广新型的节能生活方式33。为推动环保、节能,日本环境大臣小池百合子在环境省内开展了夏季不打领带、穿便服上班以便少用空调的活动。日本首相小泉纯一郎也号召内阁成员带头在夏季不打领带、穿便服上班。日本环境省在2005年就此开展了夏季“清凉装”和冬季“温暖装”活动。号召上班职员在夏季脱掉外套、不打领带,将办公室空调温度调到不低于28℃;冬季时则外穿大衣、内套毛衣或穿着其他保温服装,把办公室的空调或暖气调到不高于20℃,以节省能源。这项运动不仅节省了大量的能源供应,也大规模减少了温室气体的排放。仅在东京一地,2005年6~8月“清凉夏装”运动就节约了7000万千瓦时的电能,这足够25万人口用一个月;在全日本,据保守估计,总共节约了2.1亿千瓦时的电能,减少了二氧化碳排放量46万吨,这相当于100万户家庭一个月的排放量34。在厉行节约的社会风气推动下,日本个人、家庭和企业都十分重视节能。企业每月张榜公布其能耗情况,想方设法进一步节约能源,以减少成本、保护环境。日本微型车保有量非常大,到2006年,全国的微型车保有量已达到2000万辆35。微型车之所以在日本走俏,和日本政府对购买微型车采取鼓励政策、微型车税收和道路收费低有关36。在日本,全民参与环保、节约、节能事业,环保与节约的做法表现在生产、生活的微小细节。学生使用的铅笔、尺子上,家庭主妇的围裙上通常都印有“节约用水”的标记。在公司和工厂的电灯开关处,都标有“午休时请关灯”、“空调温度限定”等节能提示。日本饮食文化历来反对浪费,典型的“和食”会餐中,菜肴都是吃完一道、再上一道,以杜绝浪费。在日本家庭中,煮蛋器的使用比较普及。这是一种专门为煮鸡蛋省水、省电而设计的小炊具。日本跳蚤市场比较发达,用二手货、穿二手衣的人占一定的比率,他们不认为用旧货可耻。近年来,日本的房顶绿化也开始发展起来。房顶绿化既能够美化环境,也能够在夏季降低室内温度,节约空调耗电。日本人喜欢在院子里种植一些植物,而且通常会优先选择落叶植物或树木,夏天枝繁叶茂可以遮阳,冬天树叶落尽,阳光可以进入房间,起到天然空调器的作用。在生活习惯上,很多日本人都懂得冰箱温度设定应随季节调整、中火煮饭节能的道理,并努力实践;烹饪蔬菜往往先用微波炉加热至半熟,然后再烹饪。这样做菜不仅营养好,也节能;开车时一般不过分加大油门,不过度踩刹车;等等。环保事业—日本环保工作的启示从日本环保工作的经验与教训中,我们可以得到如下启示:第一,经济要发展,环保工作要先行。我们一定要吸取日本在近代和战后初期经济发展中忽视环境保护的教训。因为先污染后治理,会造成很多难以治理的后果,给可持续发展和民生带来很大的灾难,进行再治理将要付出更大的代价,得不偿失。因此,要吸取日本当今比较先进的环保优先理念,并在经济发展中落到实处。第二,有关环保的立法和行政要并重。没有明确、全面的环保立法,行政环保工作就缺乏法律根据,难以有效展开;同样,如果仅仅重视环保立法,而不重视环保的行政和执法,那么,有限的立法也会陷于空洞和无效,发挥不了应有的作用。第三,要改变环保是单纯治理污染的陈旧观念。环保是一个包含进行科学节约的生活、减少废弃物排放、对废弃