专题之二-土地制度-2

专题之二农村土地制度建设主要内容一、农村土地制度的含义与重要性二、农村土地制度现状与存在的主要问题三、农村土地制度改革与建设的总目标和基本原则四、农村土地产权制度的改革与完善五农地经营制度的改革与完善六、农村土地流转制度的改革与完善思考题⒈试分析我国农村土地制度存在的主要问题⒉结合实际谈谈如何改革与完善农村土地制度一、农村土地制度的含义与重要性㈠农村土地制度的含义⒈农村土地制度。指人们在一定的社会经济条件下的农村土地关系的总和.

广义的包括农村土地所有制度（产权制度）、土地使用制度（经营制度）、土地流转制度、土地金融制度、土地税收制度等方面的内容。

狭义的农村土地制度，仅指土地所有制度与土地使用制度。⒉农村土地产权制度。它是关于土地产权的权能分割、界定及归属的经济法律关系的总和。土地产权具体包括土地所有权、占有权（承包权）、经营使用权（使用权或经营权）、收益权和处置权等五权。农村土地产权制度主要解决多项土地权利如何在不同经济利益主体之间分配的问题。⒊农村土地经营制度。也称农业经营形式，它是关于土地经营（使用）的经济法律关系的总和。它主要解决土地由谁经营（使用）和如何经营（使用）的问题。⒋农村土地流转制度。它是关于土地产权的转移、让渡的经济法律关系的总和。它主要解决土地产权（土地资源）的再配置问题。⒌农村土地金融制度。也称土地抵押制度或土地抵押信贷制度。土地金融就是以土地作为获得信用的保证，来获取资金的融通。土地金融制度则是指一个国家或政府有关土地金融机构体系、土地金融法律条例以及土地金融流通办法规定的总称。⒍农村土地税收（税赋）制度。是指国家制定的土地税收法令和征收土地税办法的总称。㈡几个相关问题⒈土地所有权与土地产权

观点一：两者是一致的。从广义上讲，所有权不仅是拥有和占有土地的权利，还应包括使用权，收益权和处置权，因为这些权利是所有权衍生的。产权是个比较宽的概念，可分为若干权利，即“一束棒”，二者可以是一致的。观点二：两者是不一致的。也有两种看法：⑴所有权仅指最终所有权、归宿（归谁所有）问题，使用、收益、处置等权不是所有权，而产权是“一束棒”包括所有权在内，还包括其他四个方面的权利，因而不一致。

⑵两者不是谁包容谁的问题，而是不同层次的问题。其区别是：

第一，所有权问题是属于经济性质问题，由宪法来规范；产权则是经济运行层次问题，是由民法和经济法来规范的。第二，主体的权利关系不同。不平等；平等。第三，财产关系不同。单一；不同所有制的交汇。第四，主体的形式不同。抽象；具体。评价：看二者是否一致，关键是如何定义之。我认为，狭义上讲是不一致的，广义上看是一致的⒉占有权与所有权有的是同义的，归谁所有，也归谁占有，有时又有区别，占有不一定所有。⒊占有权与使用权二者有时是一致的，既占有又使用；有时二者不一致，占有不一定使用。⒋经营权与使用权有时一致有时不一致，一般讲土地的经营权与使用权是一致的。

⒌收益权、处置权与其他权力的关系

所有权、占有权、经营权和使用权四者均可得到收益；同时也有相应的处置权，否则四者也无实际意义。㈢农村土地制度建设的重要性二、农村土地制度现状与存在的主要问题(一)农村土地制度现状

1.目前农村土地制度的特点有三：一是农村土地实行集体所有制；二是土地使用权从所有权中分离出来，并以此为基础，形成了土地双层经营（或称农业双层经营）体制。三是土地承包经营权开始流转起来

2.评价：我国目前的农村土地制度从总体上和本质上讲是可以肯定的。但不可否认，这种制度安排又的确存在着一些问题，应进一步改革与完善之。（二）农村土地制度存在

的主要问题1.农地产权有待进一步明晰（1）集体土地主体不清

第一，“集体”是哪一级“集体”有矛盾。第二，“集体”是哪个集体不明晰.

第三，“集体”是哪个时期（时点）的“集体”不明晰。第四，由谁来代表集体不明确。第五，农村土地所有权没有相应的法律形式-----土地所有权证书。（2）农村土地产权残缺

即有关法律中对农村土地产权内容的界定很不完整，农民集体不能充分行使土地的权利。（3）土地所有权主体与成员之间的权益关系不清。2.农民土地承包经营权不稳定，缺乏保障（1）土地的频繁调整（即行政性统一调地）。行政性统一调地是指乡村组织经过自上而下的部署、动员，对农村承包地按统一原则、统一办法进行全面调整和重新划分。（2）农民的经营自主权缺乏保障。表现为随意解除土地承包合同、强迫农民种这种那，侵犯农民合法权益的现象经常发生。其原因有二：一是制度根源。二是缺乏法律保护。（3）农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利。因为农村土地金融制度还未建立起来。

3.科学高效的农村土地流转制度远未建立起来土地流转方式主要有二种：一是行政性统一调整土地或称计划式；二是通过市场来调整土地，即市场式。当前这两种方式均存在，实践中存在的问题有三：（1）农村土地所有权流转不规范。主要有两种：一种是国家向集体征收土地；第二种是集体与集体之间互换地，或者并村等。实践中前者存在的主要问题：①造成浪费；②补偿费低。后者存在的主要问题是：对土地未作评估，交换时有时不公平。（2）土地的行政性统一调整过于频繁，不仅难以有效地实行土地资源的再配置，而且加剧了农民经营行为的短期化倾向。观点一：有必要。理由：第一，调整范围大，方法简单，能较快解决人口变动等带来的土地不均的矛盾。第二，有利于实行土地规模经营。

观点二：没有必要。因为在实践中会产生一系列后果：第一，往往是为解决局部矛盾而引起全局的动荡。第二，过若干年作一次全面统一调整的办法与市场经济条件下土地使用格局需要经常调整的客观需要相矛盾。第三，计划式的统一调整土地的办法，不利于农户对土地进行长期投资和用地养地相结合。第四，统一调整土地的办法为一些干部以权谋私提供了可乘之机。（3）适应市场经济发展要求的土地使用权流转制度未建立起来①土地使用权流转市场未建立起来。即市场发育不健全、不完善，包括主体、客体及场所都未形成或者完善起来，特别是中介组织未发育起来。②土地使用权流转形式单一且不规范。口头协议、无偿。③没有配套的法律法规体系。三、农村土地制度改革与建设的总目标和基本原则

㈠农村土地制度改革与建设的总目标

总目标是建立适合社会主义市场经济发展要求的社会主义农村土地制度。所谓“适应社会主义市场经济的要求”主要包含如下涵义：

第一，产权明晰。

第二，能够确立农业生产者的市场主体地位。第三，市场机制成为土地资源配置和再配置的基本手段。㈡农村土地制度改革与建设的基本原则

⒈能促进农业生产力的稳定和持续发展⒉在坚持土地集体所有的前提下，进一步完善土地产权结构对于土地归谁所有的争议：

观点一：国有化。一般认为国有化的好处：①有利于管理土地；②有利于明晰产权关系；③有利于集中经营；④有利于减轻农民负担。

观点二：私有化。理由：①有利于明晰土地产权，调动农民的积极性。②有利于减轻农民负担；③符合农民的意愿；④古今中外的实践都证明实行土地私有制利多弊少。A、从历史上看，土地为农户所有是一个自然的经济发展过程；B、从国外看，目前发达国家很大部分是私有；C、目前在城市，政府号召大力发展个体私营经济，农村的非农领域也号召发展，且已发展到相当规模。

观点三：集体化。好处主要有：①是坚持社会主义道路的要求。②有利于土地资源的科学规划、有效开发和合理利用。③有利于保障农村社会公平的实现，防止两极分化。

为什么不能国有化呢？第一，它不符合潮流；第二，没有可能性；第三，不利于管理。

为什么不能私有化？第一，受我国经济制度和社会意识形态的约束，即不符合社会主义道路的原则；第二，易产生两极分化。⒊保障农村社会的公正和公平保障农村社会的公正和公平，就是保障全体农民群众的生存权和发展权，力戒社会不公和两极分化。它大致包括两个含义：一是在农村土地产权的初始配置上实现“人人平等”的原则。二是在农村土地产权的再配置上实现“耕者有其田”。当然，对这一观点也有不同看法。⒋坚持党和政府农村政策的连续性，维护广大农民群众的切身利益。⒌因地制宜，形式多样，循序渐进。四、农村土地产权制度

的改革与完善㈠明确土地产权主体及其权利与义务

观点一：实行新型土地股份合作制。新型土地股份合作制的运作办法是：

①作价折股。首先成立土地评价小组或请社会权威部门对集体土地进行评估作价，使实物的土地货币化；然后把土地作价额折成若干股份。

②股权设置。一般只设个人股，不设集体股。

③产权界定。将土地股权按现有人口数量界定给个人（农户），发给土地股权证书；股权分配一步到位，以后不再因人口变动而调整；不得抽股。农民个人获得以下权利：一是货币化了的土地所有权。二是转让权。三是土地股份的继承权和抵押权。四是分红权。

④组织管理。成立土地股份合作社，社内实行社员代表大会制度；成立董事会、监事会。村民委员会与合作经济组织的性质不同，因而必须将两者分开，村委会依法行使其行政权利，土地股份合作社行使土地运营与管理权利⑤资产运营。由土地股份合作社统一负责对土地所有权和使用权等产权进行运营。对于土地使用权，不再按人人有份的原则进行承包，而是按照效率第一，兼顾公平的原则，引入竞争机制，分别不同情况，采用相应的竞价承包、租赁、拍卖等运作方式，将其转让给农户或其他单位或个人。

新型土地股份合作制在以下三个方面进行了合理的制度创新：一是它既承认了农民对土地的个人所有权，又建立了合作经济组织的法人土地所有权，真正做到了产权主体明确，边界清晰，从而构建了合理的土地产权制度。二是一方面合作经济组织可把土地当作资产来运营，使实物的土地流转起来，另一方面农民又可对土地股权进行转让、抵押、继承等，使土地股权流转起来，从而形成了以市场为基础的土地产权交易制度。三是通过引入竞争机制的竞包、租赁、拍卖等运作方式，使土地得到最有效率的使用，从而建立了以效率为基础的土地使用制度。

实行新型土地股份合作制后，农民个人获得了土地所有权，这是不是土地私有化呢？回答是否定的。

第一，农民虽然拥有土地的所有权，但这种对土地的拥有只是货币上的，并不拥有实物，如果拥有股权的社员不想当股东了，可以转让并得到经济补偿，但不能抽走作为实物的土地，因而不会导致土地被实际分割。第二，土地股权的流转有卖有买，不会造成合作经济组织的土地财产价值上的流失。

第三，土地的处置权特别是实物的土地处置权基本上掌握在合作经济组织和国家手中。

会不会产生两极分化呢？回答也是否定的。实行新型土地股份合作制后，抛弃了“地权的均等和福利原则”，这主要会对新出生的人口和贫困户产生一定影响，但这种影响不会太大。况且，随着农村社会保障制度的建立与完善，贫困农民的基本生活问题会由社会妥善解决。综上分析，新型土地股份合作制是一种较合理的制度安排，可更好地培育起完善的土地市场主体与客体，十分有利于农地的合理配置，因而可以在全国推行，但不可强制推行和“一刀切”。必须搞好宣传，正确引导，因地制宜，分类推进。

观点二：按以下观点改革：⒈在法律上明确规定农村土地集体所有制采取社区所有制的实现形式，全体村民为本村土地所有者；村民大会（或村民代表大会）作为最高权力机构行使集体土地的处置权。目前对于农村土地归谁所有的问题，大部分人赞同集体所有，但在集体所有中，产权主体却仍有不同的看法：

观点一：承认现状。

观点二：应为村民小组所有。

观点三：村集体所有。我们赞成观点三。

⒉村民委员会作为全体村民（土地所有者）的当然代理人，在日常经营管理中行使土地所有者除处置权之外的其他权力或承担相应的义务。

权利与义务有：

①在本社区之内宣传国家和地方政府有关土地管理和利用的政策法规；②作为（承包）出租方向农户和其他经济实体出租土地③搞好土地利用规划；④保护村民的土地权益，保证国家和集体税费收益；⑤监督农户的土地利用方向，确保农用地不得转作它用⑥组织社区成员进行农田水利基础建设，改善生产、生活条件；⑦为村民提供产前、产中、产后服务。⒊农村土地使用权完整归农户和企业观点一：承包制。

观点二：租赁制。与承包经营相比，租赁制的好处是：①集体与农户之间（出租者与承租者）不是上下级隶属关系，而是平等的商品交换关系。②使农户具有更充分的自主权，并同时承担更大的经营风险；⒋土地的收益权应归产权主体

㈡根据一定规则对集体成员的边界予以确认①以签约时期的人口为准；

②以签约时期的人口为基础，根据现行的人口和户籍政策，对集体成员的边界作大致的限定。我不赞成第二种方法。因为：第一，

不符合市