论政府收支的制度创新

论政府收支的制度创新

一、“全面预算管理”的基本定义(一)实施分级分类制度,加强政府预算对本2003年10月，中共中央提出了《关于完善社会主义市场经济体制的决定》第21条。“任何形式的预算管理和对其自身负荷的有效监控都必须得到实施。”。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”。此后,国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步提出“改革和完善非税收入收缴管理制度,逐步实行全口径预算管理”。(二)公民或政府需要对立法机构负责管理所谓全口径预算管理(FullCoveredBudgetManagement,FCBM),简单而言,就是要对全部政府性收支,实行统一、完整、全面、规范的预算管理,即,凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出,都应纳入政府预算管理。从而实现预算作为行政层面内部控制与立法层面外部控制的管理工具,最终使得以财政部门为财务统领的政府整体能够对立法机构负责,进而确保整个政府活动是对公民负责的。从预算范围上看,就涵盖的政府收支分类而言,全口径是最大统计口径的财政收支,即“全部公共收支”,包括政府为履行公共职责直接或间接控制和管理的各种形式的资金收支,与预算原则中“全面性、综合性原则”的要求相一致,是保证预算透明和可问责的基石。从收入取得的形式考察,全部政府收入可分为税收收入与非税收入,而政府收支类型的具体不同,要求全口径预算管理实现预算管理模式的创新。不同类型的政府收支在预算管理制度中所处的位置、管理模式等的变化,是理解全口径预算管理的基本线索;为规范预算外、制度外政府收支而实施的一系列制度变革,反映了中国全口径预算管理改革的进程。二、政府收支规制就财政实务而言,以预算管理层次为标尺,我国全部政府收支可以划分为预算内、预算外与制度外收支(高培勇,2007)。这种“三分法”比较符合我们对政府收支的感性认识。在政府收支财政管理不断发展的长期过程中,由于各种改革与调整措施、法规频繁出台,许多财政术语的含义已经发生了变化,同时,实务部门与理论界对许多术语的理解也存在很大差异,缺乏统一、规范的界定,需要对三者的关系做以梳理和界定。(一)政府东部省算管理体系中所处的问题根据我国现行政府预算报告,政府收支按照其在预算管理体系中所处的位置不同,通常划分为:一般预算收支、政府性基金收支、预算外收支三个主要部分(1)。这三部分共同形成制度内政府收支。1.政府性基金的简介关于当前“预算内”的内容,比较清晰,那就是一般预算收支与政府性基金预算收支。当然,政府性基金最初是属于预算外收支范畴的,直到1996年,国务院颁布《关于进一步加强预算外资金管理的决定》,从1997年起,政府性基金开始逐步逐项的进入到预算内这一范畴,而根据官方公布,截至目前,所有政府性基金均纳入预算内管理。2.“应收款”概念的转变目前的预算外资金,部分纳入“预算外财政专户”(2),按照“收支两条线”的资金管理办法管理;还有部分既没有纳入预算内管理,也不上缴预算外财政专户管理,而是经财政部门核准批准、部门得以留用、以自收自支的形式按计划直接使用的预算外资金,体现在部门预算当中。而从统计口径上看,不进入预算外财政专户管理的资金,从2004年起,统计上也没有被计入预算外资金这一数字中。“预算外资金”与“预算外财政专户资金”界定上的模糊,经常引起理解与计量上的误差。学者们在谈“预算外”时,通常强调的是其游离于预算之外的这种不规范性,是对应于“预算内”的一种广义上的预算外(3);而实务部门在谈预算外时,其实就是指预算会计当中的“预算外财政专户收支”上的数字。这一称呼中的“预算外”这种叫法,仅仅是一种习惯性的延续,本质而言,已经失去了原本中的“预算之外”的含义。而且恰恰相反,它反映的是一种原本位于预算外管理,但目前已经进入部门预算、“纳入预算管理范畴”的、放在“财政专户”上以“收支两条线”办法进行管理的政府资金,其规范性的特征占据主要位置。这种转变是从2004年起发生的。(4)由于毕竟同规范、透明、法制的预算管理仍有一定差距,因此,笔者在这里,将“预算外财政专户收支”的管理模式称为一种“准预算管理”模式,强调其正处于一种向规范的预算管理转型的阶段。综上,预算内与预算外财政专户收支都是有法可依或有规可依、有据可循的,我们称其为制度内政府收支。(二)制度外收入渠道政府制度外收支并不是一个具有明确定义的学术用语,而是在我国财政预算管理的实践与研究过程中诞生的词汇。最早见于孙潭镇、朱钢(1993)的《我国乡镇制度外财政分析》一文,当时对制度外收支的定义特指“乡镇政府以各种形式筹集的自筹资金以及由此发生的政府支出”,也就是说,“制度外”一词产生于对基层政府的非规范收支活动的描述。然而,当改革的步伐走到今天,事实上,制度外收支的含义、特征与具体内容均已经发生了非常大的变化。尤其是,随着税费改革深入推进,以2005、2006年大部分省份的农业税相继减免完毕为标志,原本意义上的制度外收入渠道几乎被完全堵死。从高培勇1997年、2004年的研究中,贾康、白景明1998年的研究中,我们都可以看到,制度外一词的含义被一步步引申用于整个政府收支结构的研究。本文在前人研究的基础上,将制度外收支定义为:各级政府及部门凭借其行政权力,直接或间接掌握的,未通过正式预算管理程序、或游离于财政预算管理范畴之外的政府性资金。根据政府部门在制度外收支形成中扮演的角色,本文认为当前的制度外资金可以分为两类:一类是政府部门主动促成、具有违法违纪性质的资金,如“小金库”、“乱收费”;另一类是由于制度供给失衡所造成的,即主要是由于制度的不健全或制度变革没有与实践进程保持同步、或是政府与市场边界不清,形成制度真空或灰色地带,而使某些政府收支活动被动进入制度外领域,比较有特点的如社会保险基金收支、地方政府债务收支等。在梳理了目前中国政府收支按预算管理划分的层次后,我们再回头考虑全口径预算管理的一个基本工作,就是需要考虑预算外、制度外活动是否需要以及如何体现在预算过程中,从而打造完整、透明、规范的全口径预算管理体系,实现高水平的行政控制与立法控制。三、全预算管理制度的构建(一)增加全口径预算管理模式就本质而言,政府预算制度是决定和约束政府的基本手段,预算编制、审批、执行、监督与决算过程,就是政府按照公众要求,用公众的钱、办公众的事的过程,也是政府在此过程中接受市场与公众约束与监督的过程。社会公众是委托人,而政府是受托人。从这个意义上来说,政府的钱都是凭借公共权力取得的资金,不论其现存形式如何,本质上都是社会公众的资金,从公共财政建设角度来看,无论是预算内、还是预算外或制度外收入等都应纳入全口径预算管理。构建完整政府预算体系的基本目标在于实现预算的完整性,取消局部利益。在完整的预算体系平台上,废除各级政府和部门的“自筹”制度,政府只能通过财政获得收入,并从事预算法案通过的活动,切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系,从而真正实现财政部门统揽政府收支,使其能够真正成为接受立法机构和社会公众的问责的主体。伴随着政府职能的扩展,政府活动不再局限于古典经济理论中的“守夜人”模式,政府收支活动的复杂性日益增强,这对传统预算原则形成现实挑战。由于某些政府收支的性质,具有自身的特殊性,不宜与政府的一般性收支统一管理,决定了它更适用于非统收统支的管理模式,为满足相应的管理实践的需要,要求我们在满足预算全面性(完整性)原则的基础上,也就是全部政府收支进预算的基础上,对预算一致性原则加以变通,实现预算管理方式的创新。本文认为应在原本“预算内”——统收统支和基金管理二种管理模式的基础上增加“财政专户管理模式”。换言之,使目前“预算外财政专户”管理正式进入到法制性预算内管理,深化“收支两条线”的资金管理手段,推进国库集中收付,形成完整地接受人大的审批和监督的政府财政预算体系,把原本介于法定预算与“预算外”之间的模糊管理、模糊称呼的“预算外财政专户”正式纳入“预算内”。(二)全口径预算体系设计根据前面的分析,全口径预算管理体系建设最基本的一条底线就是全部政府收支进入预算管理。全部公共收支可以大致分为三类:一类是用于满足政府自身正常运转并提供社会公共服务的资金;第二类是政府受托管理的社会保险类资金;第三类是用于国有企业的经营性资金,对应资金使用对象的不同,这类资金可以分为国有金融企业和非金融企业资金。完整的多元政府预算体系是其它财政管理制度运行的基本平台。政府预算体系需要考虑到各类收支不同的性质,以复式预算的形式使各类公共收支行为完整受到人大的审批与监督。很多人习惯上把第一类资金管理对应的预算称为“政府公共预算”,而本文认为,这种理解只是一种狭义的理解。广义的公共预算应与之对应,所有政府受托管理的资金都应属于公共预算范畴,预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动,而要完成全部预算职能——控制、管理、计划和政策——则需要以整体视野完成全部政府受托管理及使用资金的配置和监管。因此,在下面的全口径预算体系设计中,使用的也是广义的政府公共预算的概念。作为一个完整的政府预算体系,应在政府普通预算、社会保障预算与国有资本经营预算、债务预算间应形成统一与平衡,建立规范透明的资金往来渠道,也可能还需建立其他的特别预算或专门预算。这一目标的实现,在很大程度上取决于社会保障预算统筹层次的调整。如果不考虑社会保障预算的统筹层次,各级政府将现行的社会保障收支计划转变为社会保障预算的难度并不大;国有资本经营预算则取决于国有资本经营预算的覆盖范围,即是否包括金融类国有资产以及国有资本收益分配制度的最终确立。从预算管理的方式来看,全口径预算管理要求所有的政府收支都应当取得立法机构的授权。在此基础上,政府的预算管理可以区分为采用年度拨款方式管理的一般预算和依据特别法律授权建立的特别基金预算两种基本类型,对于跨年度的项目拨款根据项目性质可以选择在一般预算中予以列示,或是将其列为特别基金预算进行管理。在分类管理的基础上,设计符合分类预算管理要求的预算报告体系,对不同性质政府收支项目在预算报告中的具体报送形式和内容,做出明确而详尽的规定。对税式支出、政府贷款及担保、国有资产(资源)的划拨与使用等政府活动,政府部门应该按照立法机构的要求在预算报告中进行专门的列示和说明。除了年度审议的一般预算之外,立法机构可以根据政府收支重要程度而规定不同层次的报送要求,对其收支标准和范围进行审议,并以此为基础实现对非一般预算收支的主管机构的监督和问责。对于国有资产的划拨、政府担保等政府行为,则可以采取预算表外说明的方式进行监督和控制