论我国排污收费制度的理论基础及现状

论我国排污收费制度的理论基础及现状

排水费用是国家对排放污染物的组织和个人（即污水处理厂）实施废物收集制度的一部分。这是控制污染的一项重要政策。它运用经济手段要求污染者承担污染对社会损害的责任,把外部不经济性内在化,以促进污染者积极治理污染。排污收费制度现已成为世界各国环境保护中最为常用的一种重要经济手段,它的理论基础就是环境资源的价值理论和环境外部不经济的存在。由于排污收费制度是由庇古理论衍生出来的(这一理论自身存在局限性),以及在实施过程中存在的收缴率低、治污资金被占用、挪用等问题,越来越多的研究者提出用排污税来取代排污费。本文就这一问题进行了深入地探讨,比较了排污费和排污税的异同和利弊,以期今后的研究者和管理者能得到一些有益的启示。1建立和完善排污收费制度中国的排污收费制度大约始于20世纪70年代初。1979年9月13日,中华人民共和国第五届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》规定:“超过国家规定的标准排放污染物,要按照排放污染物的数量和浓度,根据规定收取排污费”,其他环境保护法律也对此作出了明确规定,从法律上确立了中国的排污收费制度;1982年7月国务院颁布的《征收排污费暂行办法》和1988年颁布的《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》,对排污费的征收和使用等做了明确具体的规定,标志着我国排污收费制度的正式建立,自此排污收费制度开始普遍实行,全国形成了自上而下的征收排污费的法律、法规体系;2003年7月,国务院颁布了《排污费征收使用管理条例》,在征收对象、征收范围和资金使用上都做出了改进,使得中国排污收费制度得到进一步的完善,是排污收费的政策体系、收费标准、使用、管理方式的一次重大改革。2007年原国家环保总局又通过了《排污费征收工作稽查办法》,进一步强调了要依法、全面、足额征收排污费,纠正排污收费过程中的各种违法违规行为。现行的排污收费制度是按照污染物的种类、数量及污染当量为单位实行总量多因子的排污收费,具体的征收实行收支两条线的管理。据统计,30年来全国累计征收排污费1479.5亿元,缴纳排污费的企、事业单位和个体工商户已近50万个。排污收费制度不仅促进了企事业单位加强经营管理、节约和综合利用资源,而且也为我国治理环境污染发挥了重要的作用。1.1排污的征收使用(1)以征收排污费这种形式,提高了污染者的成本,以促使排污者减少污染排放。通过征收排污费,给污染者一定的经济刺激,提高排污单位减少污染物排放的积极性,促使其将排污量减少到单位排污收费值等于边际处理成本的水平。如果排污费高于污染者的边际处理成本,它们就选择治理;如果排污费低于污染者的边际处理成本,它们就选择交纳排污费。从而达到排污收费越高,刺激作用越大。最终通过征缴排污费刺激企业重视环境污染,减少污染物的排放量,促进生态环境的可持续发展。(2)筹集一定数量的资金用于环境保护。在我国排污费的征收使用实行收支两条线的管理。按照“环保开票、银行代收、财政统管”的原则,征收的排污费一律上缴财政,纳入财政预算,列入环境保护专项资金进行管理,全部用于污染治理,包括重点污染源的防治,区域性污染防治和污染防治新技术及工艺的开发、示范和应用等。排污收费手段既能对污染排放形成控制和削减的刺激,也能对控制和削减污染的行为提供支持与帮助,这种双重的优势正是“庇古税”的精髓所在。1.2三大公共支出制度的问题1.2.1企业治污成本过低只有排污费征收标准高于污染治理成本,才能起到刺激污染治理、补偿环境损害的作用。现在我国现行的标准没有充分考虑到和企业治污成本的关系,导致排污费大大低于企业的治污成本,这样一来就出现了企业宁肯缴费也不治污的现象。长此以往不仅不能有效补偿环境损失,而且还不能充分调动企业治污减排的积极性。1.2.2少征、欠缴污水处理费排污费收缴率低的问题已经成为环保部门面临的一个严重问题。2009年国家审计署发布了过去5年渤海污染治理情况的审计报告,数据显示沿渤海地区13个城市少征排污费和污水处理费5.78亿元,占应征额的15%。其中,主管部门和代收单位违规减免2.95亿元,缴费单位欠缴2.83亿元。10月底,“三湖三河”治理的审计报告也提及,相关9省市区少征、欠缴污水处理费和排污费21.43亿元。这一连串未征、少征和漏征的数字某种程度上表明排污费不能足额的征收,在一定程度上已经影响到我国污染治理资金的筹集和相关环保设施的建设。1.2.3缺少对污染产品的收费由于排污费是在污染出现之后才进行收缴的,所以只能算作是末端治理。在实际使用中仅针对在生产领域出现的水污染、大气污染、固体废物等项目收费,对于在消费领域大量存在的带来污染的产品却没有算在其中。单个消费者的消费活动似乎对环境的影响是微不足道的,但无数消费者的相同行为和活动则可能对环境造成巨大的危害(如一次性的塑料包装物),这种“微小行为的暴行”给污染治理带来了相当大的困难。1.2.4企业自身费用支出功能受限在实际工作中,由于政府的工作缺乏透明性,对所征收的排污费用途不公开,使得征缴的费用在某种程度上成为部门自己的一种收入来源,将其作为自身费用支出,这种现象的出现也进一步打消了企业缴纳排污费用的积极性,使得排污费的作用大打折扣。1.2.5企业经营主体对控制的意识不强。据测算,直接把企业在实践应用中,由于政府部门不可能完全掌握企业的收益情况,而且获取众多企业收益信息的成本也是巨大的,加之经营者也没有向政府报告私人成本的意愿,最终使得监管机构无法实现有效的监督和管理。2排污收费制度的税收分析我国的排污收费制度虽然在形式上是一种行政收费,但却具有税收的强制性、固定性、无偿性三大特征,其实质是一种“准排污税”。排污收费是一种不参与体制分成的、全部上缴财政预算内的行政收费,因而具有“准税”的性质。排污费的征收是基于国家对公共事务的管理权,以“公权力”为依托,故此具有强制力,不以排污者的意志为转移。同时它又具有固定性的特征,明确规定了排污收费的标准。加之,排污费虽然不是法律意义上的税收,但在征收时无需向征收对象支付任何代价或报酬,同时坚持专款专用原则,将全部排污收费列入环境保护专项资金进行管理,具有税收无偿性的特征。由此可见,排污费具有税收的一般特征,于是人们更多的将其与排污税进行比较,认为排污费改税是水到渠成的事情。实际具体情况如何,需要我们进行进一步的分析。首先排污费和排污税具有相同的本质要求:①实现环境与健康损害的赔偿或补偿。在市场经济的条件下,企业的经营目的就是要实现最大的利益,因此企业为了降低成本,往往把污染治理的任务转嫁给社会。通常来说,企业实现利润是以牺牲环境为代价的,这就要求我们必须采取措施,实现企业对环境损害做出赔偿或补偿。②排污费/税的征收水平必须要高于企业的治理成本。要想将污染治理的任务返还给产生污染的企业,除了加强环境法制建设之外,就是要将市场主体的环境污染成本增加到市场价格之中,即把成本变成税赋,以约束和规范企业的环境行为。只有这样才能促使企业重新负起责任来,通过“谁污染,谁缴税”原则的落实,最终实现环境保护、节能减排等目的,同时对积极治理污染并取得成效的企业也更为公平。但是排污费和排污税又存在着明显的差异,二者在设立程序、审批部门、征收主体、征收对象等方面又各不相同,其具体的区别见表1。从表1可以看出,排污费在征收对象和资金使用方向上更为明确,而排污税则在征收主体和执行力度方面更占有优势,两者各有所长。通过以上的分析,可知排污收费制度能在我国继续施行是有其客观存在的需要的,是有其可取之处的。尽管它存在一定的缺陷,但是可以通过进一步的改革得到完善,使其继续发挥它积极的作用。对于排污税,应该说它是未来发展的方向,在这一点上可以充分借鉴OECD国家的经验,让它更好地为我国的环保事业服务。3对废水和废水税的不利分析3.1污水“废水处理”的困难3.1.1税收设计应兼顾企业负担在我国,各地征收排污费使用的费率是不一样的。征收的费率不仅与环保部门的征收能力有关,还与地方政府的关注度、企业的认识以及环保部门的监测能力直接相关。在由“费”改“税”的过程中,税率的设计要充分考虑到负担水平,应以排污税的负担能满足政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用为最低限量。税率的设计还应按照排放的应税污染物的污染程度来确定。对于浓度不同的应税污染物,应按照浓度的高低来规定税率。对于浓度相同的应税污染物,应以超额累进税为主,按照排放数量的差别来确定税率,充分发挥超额累进税在调节环境污染行为中自动稳定器的作用,体现税收差别并有适当的弹性。3.1.2采用污染物排放量标准企业污染的排放状况不是恒定的,会随着原料和管理状况的变化而变化,而排污收费的费基是采取抽样调查法确定的,适用于政府性收费的计算方案,却不适合税收制度。因此,对于不同性质污染物,在选择排污税的税基时应遵循不同的标准。对于大部分污染物而言,可以选用排放量标准,即按污染物排放的数量,多污染的企业多交税,少污染的企业少交税。在污染物的排放量较易测定的情况下,这一标准符合公平原则且有利于企业自主选择最适合本企业的污染防治方法。而对于一部分较分散或不易测定的污染物而言,在生产、销售环节将其产量或销售量作为税基可以有效地控制税源,并减少税收征收成本。3.1.3从征管政策看,需要不断做好征收税收的管理工作税目是税收的对象,反映了具体的征税范围和征税广度。目前我国在税种的具体制度设计上还缺乏足够的经验,这就决定了如果要征收排污税,征税的范围不可能太广、不可能一蹴而就,必须考虑到征收成本和现有的管理水平,循序渐进,分阶段开展相关工作。3.1.4税收征管依据不对称纳税环节的选择应该是全面、合理、公平、明确和集中的。在生产过程中,如果排放污染物的源头比较固定,则征收排污税的依据就比较合理,但由于存在着信息不对称的问题,导致为了消除此不对称,就需要增加相应的成本。如果排放污染物的污染源比较分散且较多,那么就需要根据污染物和产品消费之间的关系进行判断,以便进行合理的纳税。3.1.5排污税的部门分布及工作机制税收的征收管理工作直接影响着整个税收制度的效率,因此这项工作是税收制度中的一项重要内容。由于环境所具有的公共产品的特性,在已经明确排污税需要纳入公共财政预算、统一管理使用并在中央和地方政府之间进行比例分配的基础上,如何充分发挥好环保部门和税务机关各自的优势,如何确定它们之间相互协调、合作的工作关系,确保排污税能够合理、高效、便捷的被征收,成为推进相关工作的重点之一。3.2污染自我完善3.2.1环境经济学理论为使排污费切实起到预防和控制污染的作用,应按照排污费高于治污处理成本的原则提高现行的收费标准,促使排污单位积极主动的治理污染。同时在我国不同区域还存在着污染物传输(如同一流域,上游污染下游)、环境容量及功能差别等因素。根据环境经济学理论,在不同的环境条件下排放单位污染物造成的边际损害是不同的,适度调整排污收费标准应充分考虑到这些差异。一般情况下,环境容量大、功能要求低的地区,排放单位污染物造成的边际损害小,反之边际损害则相对较大。3.2.2从生产领域向消费领域的延伸依据“污染者付费”的原则,任何单位或个人,只要向环境排放污染物,都应缴纳排污费。针对某一特定的污染物,排污费的范围应从生产领域扩展到消费领域,比如对居民产生的污水、垃圾征收排污费。2003年颁布的《排污费征收使用管理条例》的实施,其最直接的变化是扩大了收费范围,将个体工商户纳入缴费对象,交纳排污费的单位显著增多。但征收范围还需要继续向第三产业和乡镇、街道企业延伸;在继续重视废水、废气排污费征收的同时,加强对固体废物及危险废物排污费、噪声超标排污费的征收。3.2.3管理行为要体现灵活性在对环境问题进行执法的过程中,既要做到有法可依、执法必严,同时还要体现管理行为的灵活性和合理性,提高管