我国排污收费制度改革的回顾与思考

我国排污收费制度改革的回顾与思考

该污染收费制度的目的是利用经济杠杆，调整经济发展与环境保护的关系，即通过降低对污染的责任，来承担对环境造成损害的责任，自觉控制污染。自1972年经济合作与发展组织(OECD)环境委员会提出“污染者负担原则”(PPP原则,thePolluterPaysPrinciple)后,世界各国已经先后制定并实施了排污收费制度。多年来的实践证明,排污收费制度在促进污染治理和减排、防止环境恶化、保障环保事业发展等方面都发挥了极其重要的作用。一、污水处理厂在中国的发展过程中排污收费制度是我国重要的环境管理制度之一,回顾其30余年的发展历程,大致可以划分为如下几个阶段:(一)环境责任保险制度追本溯源,我国构建排污收费制度的设想最早始于1978年底中共中央79号文件批转的由原国务院环境保护领导小组向中央提交的《环境保护工作汇报要点》——该文件明确提到:“必须把控制污染源的工作作为环境管理的重要内容,排污单位实施排放污染物的收费制度,由环境保护部门会同有关部门制定具体收费办法。”随后,五届全国人大常委会于1979年9月通过并公布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》,进一步为排污收费提供了相关法律依据。(二)排污收费制度的确立1982年2月,国务院制定了《征收排污费暂行办法》,对征收排污费的目的、范围、标准、加收和减收条件、费用管理和使用办法等作出详细规定,排污收费制度由此正式确立并于当年7月开始在全国范围内实行。此后数年,为了更好地发挥排污收费制度在环境保护、治污减排方面的作用,国务院、国家环保总局、财政部等相关机构先后发布并实施了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》、《环境监理工作暂行办法》等一系列法规、规章,同时,在借鉴国外排污收费基本原则和经验的基础上,不断地探索研究排污收费制度的改进思路。(三)《排污征收管理使用条例》的达成进入新世纪,面对全新的经济社会形势,为了更加有效地保护生态环境,有效治理污染,2002年1月,国务院第54次常务会议通过了自2003年7月起实施《排污费征收管理使用条例》的决议。《排污费征收管理使用条例》一方面明确了排污即收费和按总量多因子收费的基本原则,另一方面还结合排污费征管现实情况和多年来的实际工作经验,开创性地提出了对排污费进行“收支两条线”管理的基本思路和具体方案,并由此成为目前我国排污收费工作最基本、最核心的指导规范。二、排等方面的功效客观而言,经过逾30年的不断发展与改革,我国现行的排污收费制度已经较建立之初完善了很多,其作为一种经济手段在保护环境、治污减排等方面也已经发挥了一定的功效。不过,需要指出的是,为了达到哥本哈根会议所承诺的到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%的宏伟目标,为了更好地促进循环经济的发展、构建低碳生活环境,为了全面落实科学发展观、积极建设有中国特色的环保新道路,我国的排污收费工作还任重而道远,现行排污收费制度在设计和执行环节存在的一系列问题仍需要引起我们的高度重视。(一)排污收费标准的设定如前所述,排污收费制度主要是通过对排污者进行收费,使其承担损害环境的责任,同时刺激其自觉治理污染,减少污染物排放量。不过,在具体制度设计时,排污收费制度能否真正发挥对污染企业的约束作用,有效激励其主动治污减排,则主要取决于排污收费标准的设定:如果收费标准等于或高于企业的污染治理成本,那么企业为了降低成本或增加利润,自然会主动采取技术创新、设备改造等方法去削减污染物,即此时的排污收费制度是有效的;反之,如果收费标准低于甚至远远低于企业的治污成本,那么就极有可能出现企业宁付排污费也不愿进行污染治理的结果,进而使得排污收费制度失效。纵观30余年来我国排污收费制度的多次改革,尽管排污收费标准几经上调,但至今仍与企业的治污成本相差甚远,而这也就在相当程度上降低了排污收费制度原本应该发挥的功效,并间接导致了不少排污企业“缴费积极、治污消极”的尴尬局面的长期存在。(二)企业环境监测执法服务质量不高按照现行的排污费征收程序,排污费征收额测算的基础是排污者申报和环保部门核定,但由于我国污染源众多而且较为分散,在一个地区就可能有上千甚至上万家排污企业,因此,很多地区的环保部门在企业自报后,不愿投入或没有足够的人力和财力去逐一核定,遂导致出现了较为普遍的瞒报、谎报现象;现阶段,我国环境执法人员的整体素质还不高,执法也不严,在一些地方由于排污费的公示、稽查制度执行不到位,排污收费强制性手段差,加之地方保护主义,使“人情收费”现象时有发生。毋庸置疑,无论是谎报、瞒报排污数额还是“人情收费”的存在都直接降低了排污费征收的效率,弱化了排污收费制度的影响力。(三)违规设置排污征收账户,把建设成本纳入环保的资目前,受客观条件的制约,我国排污费的征缴工作主要是由环保部门代财政部门来完成。在这种代征模式下,出于部门利益的考虑,同时也由于缺乏足够的监管,一些地区的环保部门往往违规设置排污费收缴过渡账户,即在征收排污费后,并不及时、全额上缴财政,而是用于自身建设,甚至挪用部分排污费用于提高人员福利、改造办公楼宇等。大量排污费长期游离于财政监管之外,不但使财政部门摸不清家底——无法掌控准确的排污费数额,而且直接影响了环保资金的收入总量,制约了政府治理污染的能力。三、发展环保事业的需要,应具有机针对我国排污收费制度在设计和执行环节存在的诸多现实问题,我们认为有必要进一步改革和完善,使之可以适应社会经济和环保事业快速发展的形势,满足经济与财税体制改革的需要,进而更好地激励排污主体治污减排,更加高效、规范地征收使用排污费用,为建设有中国特色的环保新道路贡献力量。具体而言,今后我国排污收费制度的发展改革趋势主要体现在以下几个方面:(一)排污者的治污成本由于排污主体是选择治理污染还是缴纳排污费,很大程度上取决于排污收费标准的高低。因此,我们需要适当调高现行排污收费标准,使之至少等于排污者的治污成本,以此激励排污者主动治污减排。与此同时,为了有效地控制社会排污总量,从根本上扭转一些排污大户根深蒂固的“多排污多缴费、多缴费就可多排污”的错误观念,我们必须要以“主要污染物排放总量减少10%”为约束性目标,对主要污染物的大型排放企业进行重点监控,通过实行限额排放、超标重罚等措施,促使其加强经营管理和技术革新,节约和综合利用资源,积极治理污染,减少污染物排放。(二)提高废物收集效率，规范废物使用管理1.加强排污征收对象的意识目前,我国排污费在征收环节之所以存在大量瞒报、谎报现象,归根结底还是由于部分排污单位存在侥幸心理,自觉申报意识不强以及环保部门的核定工作不到位。因此,为了全面、准确地核算排污费征收额,一方面应加强排污费征管的相关法律、法规宣传力度,努力提升排污单位自觉、主动、准确申报排污数额的意识;另一方面则应严格执行对排污单位申报数额的核定政策,考虑到污染源分散以及环保部门人力、财力有限的实际情况,可以采取对主要排污大户重点监测和对一般排污企业不定期循环抽查核定,并对谎报、瞒报企业予以通报批评、处以罚金的方式,来解决这一问题。2.部分排污征管人员素质强制执法力度不够众所周知,排污费征收效率的高低与征管人员的素质和执法力度紧密相关,所谓的“协商收费”、“人情收费”等现象能够长期存在的关键原因,即在于部分排污费征管人员素质觉悟较低、执法力度不够。所以,加强环保执法队伍建设,注重对排污费征管人员的法律意识、法制观念及业务素质的培养,提升环保工作人员的整体执法力度,使之在征收过程中切实做到有法(规)必依,将是今后一段时期我国排污收费工作改革的重点之一。3.建立全公示以及采用执法监督的体制提高排污费征收效率,不仅需要提高排污单位申报意识、严格落实申报—核定制度,以及提高排污费征管人员素质、加大执法力度,还需要逐步建立健全公示以及稽查机制:通过全面建立公示制度,可以使各利益主体之间保持信息对称,进一步发挥社会媒体、公众对污染治理的舆论监督作用;同时,通过健全排污费征收稽查机制,大力开展对排污单位的现场稽查、对排污费征管工作队伍的内部稽查等活动,可以及时纠正排污费申报中的不实现象,发现一线工作人员的疏忽、违规行为,并在一定程度上减少地方保护主义,进而有助于堵塞在排污申报、核定、收缴过程中的漏洞,确保排污费应收尽收。4.将排污资金纳入财政预算当前,我国部分地区的环保部门私设过渡账户,截留、挪用排污费的主要原因,或是由于维持机构运转的经费不足,无奈为之;或是由于财政、审计等部门监督不力,使得其有机可乘。因此,为了规范排污费的使用管理,保证治污减排资金顺利筹集且专款专用,一方面,就需要各级财政部门根据环保机构的工作需要,将人员经费、公用经费、仪器设备购置经费、基础设施经费及专项业务经费等纳入同级财政预算,该保证的经费足额安排,该拨付的资金及时拨付,以从源头上杜绝挤占、挪用排污费现象;另一方面,就必须将排污费资金全额纳入财政预算,作为环境保护专项资金进行管理,严格支出范围,并公开排污费资金的申请、审批、下拨、使用程序和规定,适时开展排污费资金的绩效评价工作。此外,财政部驻各地财政监察专员办事机构、地方各级财政部门、审计部门也应切实履行财政、审计监督职责,加强监督检查,对弄虚作假、私设过渡性收入账户滞留不缴,截留、挪用排污费资金等违反财经纪律和财务制度的行为,给予有关责任人员经济和行政处罚。(三)征收标准不统一,降低了收率一般而言,收费和征税都可以将环境污染的外部成本内部化,但从管理的实际执行效率上考虑,由于征税比收费更具强制性和固定性,所以征税可以克服收费的随意性、拖欠和拒缴现象